日本城市火灾防治的长效机制与多元启示

俞慰刚

导读：日本政府及各级地方政府对消防工作非常重视，形成了完善高效的政府与民间合作互补的消防体系。第一，有完备的法律法规，做到事事有法可依；第二，有严细的地方政府长官及相关责任人的职责；第三，强调专业消防人员的培训与资质认证；第四，强调民间消防队伍的组建与消防能力的提高；第五，建立了消防日制度，使消防意识深入人心，并通过市民消防运动会等活动，让更多的人参与到消防者队伍中来。

上海胶州路11・15火灾之后，城市公共安全，尤其是火灾预防进一步引起了人们的重视，市政府及相关部门纷纷动作，对各施工工地进行专项检查，发现不少问题。虽说各单位进行了严厉整改，然而，效果并不明显，尤其在春节的几天中，全市范围内火灾警报不断，城市社会公共安全面临着严峻的挑战。

本文主要是对日本火灾常态管理的法律、法规与制度进行初步的研究，从一个方面了解日本中央政府及地方政府对公共危机，尤其是对城市火灾的预防与防治，这对我们的城市防灾减灾也是很好的借鉴。

一、日本火灾防治的相关法律

日本政府关于消防方面的法律主要有《消防组织法》和《消防法》，另外与此相关的其他法律法规还有《灾害对策基本法》、《关于火焰瓶使用等的处罚》及其《城市规划法》、《建筑基本法》中的有关内容等。这里主要以前两部法律为主做一些简要的介绍与分析。

（一）《消防组织法》

《消防组织法》颁布于1947年12月，是《消防法》的基础性法律，也是确定日本消防制度的法律。主要是从行政管理这一角度来简要说明政府及地方自治团体的关系与各自的职责，而实际防火防治是地方自治组织的責任，一般称之为“地方自治体消防制度”。

作为总务省的外局，消防厅是日本政府消防领域的最高行政机构，其主要任务是关于消防制度的策划及立案，执行与消防相对应的广范围的必要的事务及其他有关消防事务。因此，消防厅并不是直接领导地方自治体的消防机构。消防厅下设有消防大学和消防研究中心，承担着消防职员及消防队员的教育训练及消防技术的研究。消防研究中心现阶段的主要研究内容有“确保过密城市空间中的火灾安全”、“防止和消灭化学物质的火灾爆炸”、“石油库的地震防灾及老化对策”等。

该法规定各地方自治体的消防局、消防署等机构由市町村长负责管理，消防长或消防署长由市町村长在具有政府法令规定消防专业资格者中任命，消防工作所需经费也由市町村长负担。消防职员与消防队员的待遇、工资及资格按《地方公务员法》处理，志愿者、非常勤消防队员在因公亡故、受伤或生病的情况下，对其本人及家属市町村都必须进行补偿及抚恤，退休时也要依法支付退休保障金。用法律的形式对消防工作者加以福利保障，消除消防队员及家属的后顾之忧。

为了培养专业的消防人才，对消防职员及团员进行消防专业的教育与训练。该法规定都道府县除在财政上的特殊原因以外，必须单独或共同设置消防学校，而《地方自治法》制定的城市可以单独或共同设置“消防学校”，甚至一些市町村也能设置相应的训练机构，其目的就是能满足专业人才的培养和训练。此外，该法还规定各级地方公共团体为促进居民自治防灾组织的消防能力，要努力为其成员提供教育与训练的机会。

（二）《消防法》

《消防法》是消防领域的一个根本性的法律。该法律的宗旨是“预防、警戒及消除火灾，并从火灾中在保护国民生命、身体及财产，除了减轻火灾或地震所带来的损害的同时，还要有助于适当地运送由于灾害而受伤者，以此来保持安宁秩序、增进社会公共福利”。

该法“火灾预防”一章用了较大的篇幅规定了各级相关人员的职责，这也是有效预防火灾的最为重要的一个环节。

这一章规定“消防长官（不设消防本部的市町村的长官）、消防署长、其它消防官员对在室外火灾预防中认为有危险行为者或者认为对火灾预防有危害的物件、或者认为对灭火、避难及其他对消防活动有妨碍的物件的所有者、管理者或者占有者等有权限者，可以命令他们对以下几条采取必要的措施”。“一、对玩火、吸烟、篝火、诱惑的设备与器具（限物件）或者使用该设备或起居室有可能会发生火灾的类似行为等进行禁止、停止或限制，或在进行这些行为的场所做好消防准备”；“二、余火、炉灶残灰或火星的处理”；“三、去除或处理放置的危险物品或乱堆的易燃物品”；“整理或撤除防治或乱堆的物品”等。该条还规定消防长官或消防署长必须对所撤除的物品加以妥善保管。这说明，在火灾预防的职责方面，政府官员所负的责任是同样的。消防长或消防署长对不接受命令、或者接受后不能很好履行命令、或者不按时履行命令的，可以根据《行政代执行法》的有关规定由消防职员或第三者来执行。

该法规定：“消防长或消防署长为了预防火灾，在必要时可以命令相关人员提交资料会报告，或者是该区域消防职员等进入所有的工作面、工厂、公共场所及其他相关场所，对消防对象的位置、构造、设备以及管理状况进行检查，或者对相关人员进行质问。但是，除非有相关者的允许、或有十分明显的发生火灾迹象或者是十分紧急的情况以外，个人住宅是不能进入的。”而消防职员在执行上述任务时要带好市町村长所开具的证明，在相关人员提出要求时必须出示。另外，消防职员在进入检查区域时，不能胡乱地妨碍相关方的工作，也不能将在工作中了解到的相关秘密泄露出去。

该法规定：“消防长或消防署长认为防火对象物体的位置、构造、设备或者管理状态处于火灾预防危险状态时，灭火、避难及其他消防活动受到阻碍，如果发生火灾会危及人的生命或其他火灾预防上有必要时，可以命令有权限的相关者（在认为是特别紧急情况下，对于相关人员及公事承包人员或者现场管理人员）修改、转移、除去该防火对象物，或采取工程停工或中止等其他的必要措施。但是，在建筑物及其他工作物件根据其他法令的许可或认可的建造、增建、改建或移建，而又没有变更过的不在此范围内。”此外，执行检查时，要按有关规定进行公示。

该法规定：“学校、医院、工厂、事业单位、演出场所、百货店（包括大规模小商品店铺）、综合用途的防火对象，以及其他有大量人员进出、工作或者居住的防火对象等政令规定场所的管理责任者，必须根据法令指定有资格的防火管理员，制定防火对象的消防计划，并在该消防计划的基础上实施灭火、通报及避难训练；检查与配备消防设施、消防用水或消防活动中必要的设施；监督火气的使用，还必须对避难或防火上必要的构造及设备进行维护，并开展对收容人员的管理及其他防火业务的管理。”消防管理责任者确定或变更之后，必须马上向所辖的消防长或消防署长报告，而消防长或消防署长认为上述相关责任人没有确定时，可依法命令管理责任者限时指定防火管理者。

针对具体消防管理责任者，该法规定：“高层建筑（指高度超过31米的建筑物）及其他政令所规定的防火对象、管理责任权限分开的场所或地下街，必须由消防长或消防署长在管理责任权限分开的人员中指定管理责任权限者，制定该防火对象的消防计划及其他防火管理上必要的相关事项，并与总务省令所规定的条款相协调。”上述有权限责任者，在制定好根据总务省法令所规定的事项以后，必须立刻提交给消防长或消防署长；而消防长或消防署长在没有得到这些计划时，可以命令这些管理责任权限者制定有关计划与管理条款。该条进一步规定上述条款中的消防管理责任者，必须根据有关规定请由总务省认定的具有消防知识与资质者，对其所管辖防火对象物在防火管理上必要的业务、消防设备、消防用水及灭火设施的设置、维持及其他消防相关事项进行检查，确认其是否符合《消防法》及总务省有关法令的要求，并将检查结果向消防长或消防署长报告。检查结果符合基本要求的防火对象物将贴上检查内容、结构及检查日期。通过这一程序来明确公共场所的安全状态，消除火灾隐患。

该法还对公共场所建筑材料物品的使用作出规定：凡高层建筑物或地下街、剧场、舞厅、酒店、旅馆、医院及其他政府法令所规定的防火对象物所使用的防火材料，其防火性能必须达到政府制定标准以上。建筑用防火材料必须具有标识牌，销售防火材料必须符合《工业标准化法》等政府法令，并附有指定标志，不得随意销售。

另外，该法规定危险物品管理及使用人员必须经过专业考试方能上岗。如危险物品制造、储藏与使用的所有者、管理者或占有者，必须要有六个月以上的危险物品管理实际经验，这些人员的情况还必须向地方政府报告备案；危险物品管理及使用人员，经由地方专业考试委员会组织的考试之后，由地方行政长官颁发证书后方能上岗；即使是持有证书者，在违反本法或有关法令规定时，地方行政长官可以令其返回证书，根据情节严重程度，一到两年之内不得从事该职业。另外，总务省大臣为了确保考试的正常进行，有权进行监督检查，地方政府及考试委员会或相关机关必须提交检察人员所指定的报告书、账目等有关文件，一旦发现问题，总务省大臣可以取消该考试委员会举办考试的资格。

二、东京都火灾防治相关法规、制度与措施

（一）《火灾预防条例》

东京都关于消防的法律条文主要有《关于东京消防厅的设置等》（1963年）、《关于东京消防厅的组织等》（1963年）和《火灾预防条例》（1962年），此外相关的还有《东京都防灾会议条例》（1962年）等。这里主要介绍《火灾预防条例》（以下简称《条例》）。

《条例》颁布于1962年，是在《地方自治法》及《消防法》的基础上制定的。该条例认为火灾的第一灾害源是使用明火的炉灶等器具，为此，条例首先强调炉灶的位置与构造必须符合防火要求，即不同炉种、容器及管道的周边，要用不同的防火建筑材料，并与建筑物等物品设施保持一定的距离。防火建筑材料主要用于天花板、墙面、地板及地板下方隐藏的龙骨等。另外，燃料容器、送排气管道及炉灶在技术上要配有自动切断装置，以便在火灾或地震发生时会自动切断供气，在这些装置附近必须留有空间，经常打扫，严禁搁置物品等。这一条中的细则达六十多款，对工业系统与民用系统都有十分详尽的规定，如锅炉、取暖器、壁炉、温风暖房机、干燥设备、桑拿设施、简易热水器、燃料电池发电设备、变电设备、内燃机发电设备、蓄电池设备、霓虹灯设施、舞台装置等。

《条例》还从“避难及防火管理”角度对技术及硬件作出规定，如对人口密集的室内外剧场的座位间距、安全通道的设计要求与规定，大型娱乐场所及饮食店的坐位及避难通道的设计规定，歌舞厅等小型娱乐饮食设施及商店的坐位及避难管理，小型店铺的避难管理，地下铁站厅管理，百货商店或地下街的避难通道等。另外，该条例规定上述场所必须在显眼之处张贴明确告示，以提示该处室外避难场所的路线，以保障相关人员在突发火灾时能在第一时间沿着消防安全通道逃离现场。

《条例》要求相关防火对象单位的管理者设置防火中心，其核心人员必须接受过消防技术教育与实践，获得讲习合格证及自卫消防技术认定证。另外，《条例》还规定储藏有一定数量危险物品的地方、一千五百平方米以上存放可燃物品或防火对象的地方、可容纳五十辆车以上的停车场以及附有地下停车场的地方，必须安排消防管理员。当消防员发生人员变动时必须及时报告消防署长，以便业务联系与沟通。《条例》规定：防火对象除地下室外、十一层以上总建筑面积超过一万平方米，防火对象除地下室外、五层以上总建筑面积超过两万平方米的地方等，防火管理责任者必须指定有防火技术培训结业证者担任防火管理技术人员，并将人员的情况及时向消防署长报告。防火对象责任管理者必须让防火管理技术人员制定防火管理业务计划，并协助执行防火业务管理。防火管理技术员为了执行防火辅助工作，可以对明火使用责任者以及防火管理从业者给与必要的指示，要做好平时防火管理业务实施情况的记录并加以妥善保存，以备查用。从业务上说，防火管理技术人员每五年要进行一次防火管理技能讲习培训，以保证其技术能力得到不断的提升，以适应新的情况。消防责任管理者还必须安排综合消防管理者、防火技术管理人员、用火责任人以及其他从事防火管理业务者参加有关防火工作的学习与训练，以提高防火管理的知识与业务能力。

该《条例》对“自卫消防”也作了规定。所谓“自卫消防”，是指在火灾及其他灾害发生时，防火对象管理责任者组织的初期消防、通报联络、避难诱导、向消防队报告以及其他自卫消防活动。《条例》规定：为了有效预防火灾及在初期遏制火灾、必须形成一个组织并按照本部门制定的消防计划进行定期组织训练；共同防火管理对象的综合防火管理责任者，要在共同防火管理协议事项的基础上组织共同消防训练；管辖一定面积及能容纳数百人以上的防火对象的责任管理者，还必须在有自卫消防技术认定证者中指定“自卫消防活动骨干”，该骨干人员也要进修必要的防火知识与技术，使其能在火灾或其它灾害发生时对防火对象内的伤病者进行有效的救护。

在“确保住宅防火安全”问题上，《条例》认为东京都消防总监为预防住宅火灾、确保生命安全，要与相关机关、团体密切合作，切实做好防火意识的提高、确保老年人的生命安全、提高住宅防火的性能、预防火灾发生的环境整治工作，以及其它住宅火灾预防的必要措施等工作。同时，消防总监还必须对市民所举行的为了预防住宅火灾的自主活动予以积极的指导和帮助。《条例》对市民也提出了必须参与住房防火工作的要求：首先，要对灭火器、住宅用喷淋消防设备或其它初期灭火装置进行维护和管理；其次，尽可能使用有防火性能的床上用品、衣物、窗帘、地毯及其他使用品；第三，做好其它提升住宅防火能力的必要的工作。另外，《条例》还对住宅建筑的防火设施等作了规定，要求住宅所有者必须按照有关规定设置、维护住宅的自动火灾报警装置及自动喷淋消防装置等。这些装置因改建或修建发生变化时，必须将有关情况向消防署长报告备案。

（二）自卫消防组织制度

“自卫消防组织”是根据《消防法》所说的具有一定规模的处置危险品的单位有义务在员工中组成的自卫性的消防组织，因此很多大规模的工厂、法人单位及团体都设有自治消防组织。“阪神大地震”后，东京都各地区的自治组织也都组成了“防灾部”等防火防灾组织，如“新宿百人町三丁目町会防灾部”、“北区地区防灾会议”及“练马区避难据点运营联络会”等，即一般所谓的“防灾市民组织”。

地区市民防灾组织主要由地区居民相互协助自发组织起来的，为了在火灾等灾害发生时更有效地发挥作用，平时须对危险区域、防火水槽等场所，以及老人及灾害时需要救援者的住所情况有准确的掌握。自治会通过不断的学习提高对区域情况和区域防灾活动重要性的认识。该组织也要与地区防灾积极分子进行协商，讨论如何进一步做好防灾活动。东京都政府对市民的消防活动也要予以支持，如借用消防器材、给予一定的活动经费、训练时提供技术方面的指导与帮助。

上述“新宿百人町三丁目町會防灾部”认为平日的活动与一旦出事时的相互救助是紧密相联的，以这样的理念与口号号召区域居民参与平日的防火防灾训练。百人町三丁目是一个集单体住宅、商店与多层租赁住宅一体的街坊。在1995年町内会成立30周年的时候，自治组织接受“阪神大地震”及火灾教训，为进一步推进“居民相互提携、强抗灾能力街道的形成”，改编成为防灾部。目前在11个地区与5个多层租赁住宅的区域中设立“情报联络部”、“消防部”、“救出救护卫生部”、“避难诱导部”及“物质供给部”等五个部。该自治会还制作了记载家庭简要信息的防灾卡，已有90%以上的家庭提交了此卡，为了保证信息的有效性，每三年重新填写一次。有些甚至将家中所养的宠物也记入卡中，以便在发生灾难时有的放矢地展开救护工作。这个组织每年举行三到四次防灾会议讨论防灾训练，防灾训练在政府指定的作为避难所的公园与学校中进行，主要成员都有三次实际的灭火训练。防灾储备品一部分由区政府借给，一部分由自治会从年会费中拿出资金来购买，如小型喷水灭火装置、能将游泳池水过滤成饮用水的过滤器以及小型发电设备等。

（三）政府防火防灾日的设定

日本政府为了在国民中加强防火防灾的危机意识，1952年由日本国家消防厅將《消防组织法》实施的1948年3月7日作为消防纪念日，每年在这一天举行仪式，对年度中为消防事业做出贡献的人物进行表彰。为了普及火灾预防思想，从1953年开始每年举行“全国火灾预防运动”； 1987年，按照消防急救电话号码“119”的数字，将每月的11月9日定为“119号日”；1989年，正式将每年的3月1-7日定为“春季全国火灾预防运动周”、11月9-15日定为“秋季全国火灾预防运动周”。在这一时期前后，全国各地的消防机构及团体都会举行各种纪念活动和消防训练，切实提高国民消防意识与消防技能。如2010年10月，绫濑市由“市少年妇女防火委员会”联合市内各社区“妇女防火俱乐部”与“幼年防火俱乐部”举行“绫濑消防节”活动，有800多人参与了这项活动，除观看防火电影、防火表演以外，还进行了使用灭火器灭火、在烟雾中逃生等体验型消防活动，孩子们还排成长队与消防车进行“拔河”比赛，通过这些既生动活泼又实在有效的活动，增强了妇女孩子的消防意识。在日本社会中，妇女和孩子在家中的时间是最长的，尤其是白天，因此，加强妇女儿童的消防意识与能力是有重要现实意义的。

消防日与消防活动周等活动，成为市民参与消防防灾活动的一个重要契机，通过这一活动，对提高消防意识、遇到火灾时成功做好初期消防、逃生与保护财产能起到积极的作用。为此，2010年新修改的《防灾都市建设推进计划》中再次强调“安全安心居住的街道的实现，不仅是街道建设，而通过消防知识的普及、防灾训练的实施等防灾活动，使地区的防灾能力得到提升也是很必要的”。

三、日本火灾防治长效机制的启示

综上所述，日本政府十分重视消防工作，建立了较为完善的法律法规体系。地方自治政府也相应地制定了具有地方特色的消防条例与工作计划，形成了较为完善的消防体系。对我国来说，日本火灾防治的长效管理至少可以从以下方面得到启示。

第一，加强法律法规的建设，建立详细完备的消防法律体系，做到事事有法可依。如《消防组织法》、《消防法》、《火灾消防条例》等，不仅法律法规种类齐全，而且法律法规的内容也十分具体详尽，比如上述《消防法》中对建筑的防火材料等都有十分明确的规定，而《火灾预防条例》更是对建筑材料的厚度、厨房的排烟装置、壁炉的构造及材料等都有明确的规定，类似于实施细则或施工手册，使建设者、管理者及监督者都有一个明确的法定标准来预防火灾。

第二，强调地方自治政府长官及相关责任人员的职责。日本的相关法律首先强调消防是各级地方自治组织行政责任人的职责，由地方长官组建并任命消防本部长官等，而从事消防专业的长官只有政府认可的资格者方能承担。这样，日常的火灾预防工作在行政方面与专业方面都有了保障。不仅如此，就连相关行政机关职员、消防队员的职责都十分明确，同时，对于消防机关职员与消防队员的管理还按照《地方公务员法》的有关规定来决定他们的待遇与奖惩，这样就形成了一支安定的素质良好的消防专业队伍。

第三，强调专业消防人员的培训与资质认证。上述三个法律法规都有这方面的规定。实际上对危险物品的使用及管理人员的培训与训练，即提高预防火灾的能力要比提高灭火能力来得重要得多。因此，《消防法》中规定：危险物品管理及使用人员经过地方政府专业考试委员会的考试之后，由地方行政长官颁发证书后方能上岗；而即使持有证书者在违反该法或有关法令规定时，地方行政长官可以命令其返回证书，根据情节严重程度，被没收证书人员在一到两年之内不得从事该职业。因此，没有得到消防考试合格证的人员是不能从事危险物品使用及管理的，这就从源头控制了火灾的发生。

第四，强调民间消防队伍的组建与消防能力的提高。这是基于居民参与自治，建设安心城市社区的理念的。市民组成自己的消防组织，并通过专业消防的培训与训练，遇到火灾时才能胜任在第一时间灭火、报警、诱导避难、救助救护伤员等初步的消防工作；具有这样一支市民自己的防灾队伍，才是城市火灾防治长效机制的真正保障；有了民间消防队伍还能带动更多的市民参与到火灾预防及消防事业中来。

第五，建立“消防日”制度，使消防意识深入人心。在每年的“消防日”举行老少妇孺皆宜的市民消防运动会或各种趣味消防训练，让更多市民参与到自愿消防者队伍中来，并通过每年的消防日活动，得到消防及自救的知识与专业的训练，以此切实提高全体市民的消防自救能力。一旦发生火灾，人们就能通过消防自救，减少人员伤亡与财产损失，确保城市社区的平安。

参考文献：

[1] 消防组织法.平成20年5月修订版[M].日本法库，houko.com.

[2] 消防法.平成20年5月修订版[M].日本法库，houko.com.

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[4] 地域の防灾活动に取り组もう[M].东京都总务局ホ一ムペ一ジ.

[5] 防灾都市づくり推进计画[M].平成15年9月，东京都.

[6] 灾害时要援护者支援体制マニュアル，www.pref.aichi.jp.

[7] 都政六法[M].昭和60年版.学阳书房，昭和59年第一刷.

[8] 东京都都市整备局.防灾都市づくり推进计画[M].平成22年１月改定.

责任编辑：欧阳忠伟