南京国民政府时期河南狱政改良研究

柳岳武

(河南大学历史文化学院近代中国研究所,河南开封475001)

近代中国社会转型是由各省转型构成的。针对这一转型,其他省份均有研究,但河南却显得不足。因此,加强对河南近代政治、经济、文化、司法、军事等转型研究,不仅可以丰富近代中国史内容,更有利于阐释近代社会转型这一重大主题。其中近代河南狱政改良就是其中的一项重要内容,但学术界对此却关注不足①与此相关论文有两篇:赖生亮的《论民国时期监狱改良运动兴起之动因》,《首都师范大学学报》(社科版),2007年增刊;杨猛的《略论民国时期河南地方的监狱建设》,《河南警察管职业学院学报》,2006年第4期。。基于此,本文拟对南京国民政府时期河南狱政改良进行研究,抛砖引玉、以鉴方家。

一、修建监狱

南京国民政府时期河南地方进行了为时长久的监狱建设和改良活动。推动这一活动因素有二:第一,此时期河南人犯剧增、监狱环境恶化导致人犯频频自杀,它要求河南省尽快建设新监,改善监狱环境。如1932、1934、1936年,河南省各新监人犯死亡数据即可说明此点。1932年河南省新监在监人犯169人,死亡19人,死亡率为11.2%[1]802。1934年河南省新监在监人犯100人,死亡8人,死亡率为8%[2]718-722。1936年河南省新监在监人犯267人,死亡33人,死亡率为12.4%[3]47。高死亡率表明此时期河南监狱环境非常恶劣,不论是缓解舆论压力,还是务实地改善人犯生存环境,该省均需要加快新监建设,改善旧监环境。第二,民国以来河南各监狱之破败,也迫切要求进行监狱建设和改良。清末和北洋时期河南曾建立了一所新监,即坐落于河南开封的第一监狱。如果该监能完好保存下来,或许可以稍解民国时期河南省的燃眉之急。但不幸的是,清政府灭亡后中国国内一系列战争却使本已成立且正式开办的该监遭遇厄运。民国后该监因连遭兵匪之害,被迫停顿[4]410期:30。此时期该省新监尚且如此,各县旧监状况更糟。它们多“久乏修葺,穷败日甚”。

总体考察1927-1937年间河南监狱建设及改良情况,效果并不理想。因为至1935年,河南省已建成的新监仅一所,即河南第一监狱。正在修建的新监仅两所,即郑县新监、洛阳新监,而准备打算修建还处于画图阶段的新监也只有两所,即安阳新监和信阳新监[4]623期:37。另外,据同时期《河南司法公报季刊》载,河南地方各县旧监改良也不理想。如1931年河南省对各地旧监所进行修建的才12县, 1932年才13县,至1933年才增至39县[5]。1935年后该省新监建设、旧监改良情况仍不理想。如至1935年,该省建成了第二监狱,1936年该省正在兴建的新式监狱也才三所,即河南洛阳监狱、河南信阳监狱、河南安阳监狱[6]。另据相关资料显示,这几所正在修建的监狱至1939年仍未建成。因此与同时期周边省份相比,河南省新监数目较少。它不适应中原地区人口大省的实际需要,也不利于河南近代司法改良进展。而各县旧监改良至1935年后未见有何动静。具体情况见表1。

表1 1926、1936、1939年河南及邻省新监数目

为何出现此等现象,笔者认为它与此时期河南司法经费严重不足密切相关,这严重影响着该省新监建设和旧监改良。如1934年河南省高等法院院长在呈司法行政部呈文中就说明了此点。该呈文称:“河南司法经费自二十一年照预算七折发给后,仅二十三年一月成立第二高等分院,附设安阳地方庭时略有增加,此次改行三级三审制,虽增设第三高等分院一处,淮阳地方法院一处及许昌等五县县法院改组为地方法院,经费年共一百三十余万元,其中法院及监所经费为六十余万元,各县兼理司法及监所经费亦为六十余万元。唯此六十余万元尚须分三部分,一部分为省库所发给,一部分为地方公款所支出,一部分则为依部定通案由法收项下所划拨。”[4]623期:28这些分配计划虽给各法院分管的新监和各县监狱安排了经费,但只是常规经费,并没有安排专门建设改良经费。而且在司法系统经费本已困难的情况下,司法当局更不可能有财力去建设改良各监狱。

二、强化人事管理

南京国民政府司法当局曾通过一系列法律章程,对监狱人事管理制度进行设计,主要包括监狱管理人员的培养、考试、选取、练习(实习)、任用、考查、管理等。这主要体现在以下方面。

1932年,南京国民政府司法行政部公布了改良狱制方案,强调了监狱管理人员的培养问题[9]。1932年7月司法行政部又出台了针对监狱训练员的《招考监狱训练员简章》,强调了监狱管理人员的训练。1933年6月21日南京国民政府司法当局公布了《修正普通考试监狱官考试条例》,要求监狱内有正式编制的管理人员之任用须经过正规考试[10]218。1933年9月南京国民政府又公布了《修正监狱官练习规则》,对练习人员的练习时间和要求有所提高。1936年2月司法行政部又公布了《修正监狱官练习规则》,它要求所有考试及格者,以及“合格存记者”和各县监现任管狱员,均应在新监练习[11]97号:1-2。

与此相对应,此时期河南司法当局对监狱官吏的培养和管理也制定了相关规则,并进行了所谓的考试、实习、审查和分发试用。但由于环境限制、司法当局弄虚作假,使这些活动多流于形式。

民国初年河南地方曾设有监狱学校,但至南京国民政府时期,该监狱学校已经停办[12]。为弥补河南监狱管理人员不足,该省于1933年左右准备对全省管狱员进行考试,专门制定了《河南省第一届普通考试录取承审员、管狱员实习规则》。该规则明确规定,其制定是依据河南省政府分发第一届普通考试合格人员任用办法,但实际上管狱员考试并未正式进行。为此1933年4月,河南省高等法院又制定了《河南省承审员、管狱员任用暂行办法》,它明确规定该办法适用于“未举行承审员、管狱员考试以前”[13]10期:15。其具体做法就是组成一个由高等法院院长为首的6人审查委员会,在考试未能施行情况下,对从事监狱工作或司法工作人员进行资格审查,以审查方式暂行代替考试录取做法。其审查方法如下:首先,审查学校毕业证书,以及足以证明人员资格的一切文件;其次,就任职人员经验、学识进行面询。审查结束后,该委员会公布结果,将合格者公布于该法院所办公报上,并依以下等次,存记任用:一、学验具优者列入甲等,二、经验丰富者列入乙等,三、学识优长者列入丙等[13]4期:39-40。由此可见,此时期河南省对监狱系统人员的考选只是经过了一个所谓的审查“考试”过程,并没有经历一个正式考试过程。

但如此运作并未影响到该省此类人员的分发实习,因为河南省很快就公布了合格人员名单,并制定了专门的《实习规则》,让他们去实习。1933年审查合格的第一批人员均在开封第一监狱实习,实习方法是依照《监狱官练习规则》执行的,而且实习人员每月可领到20块大洋津贴。这次参与实习的监狱人员共45名,其中甲等者19名,乙等者14名,丙等者12名(其具体人员信息如表2)。

至1934年,河南省司法当局又依1933年度做法对一些具备监狱管狱员资格的人进行审查,审查后又将他们分发实习。这次审查合格者30人,分发实习者30人(这30人具体信息如表3)。

与此对应,南京国民政府司法当局也对河南监狱官吏的分发实习有所行动。1937年,南京国民政府司法行政部以部令方式将该年度考试合格的25名监狱训育员分发到全国各地新监实习,河南省分发了2人,他们分别是曹锡鑾、司勤修(具体情况见表4[11]166号)。

表2 1933年度河南省第一届审查合格参与实习管狱员名单[13]7期:69-70

表3 1934年度河南省第二届审查合格参与实习管狱员名单[14]7-9期:170-171

表4 考核等级表

所谓考试虽属形式,但河南省司法当局却假戏真做。这些人员分发实习后不久,河南地方司法当局遂对这些监狱官吏进行了正式审查和任用。如河南省司法当局不仅对第二、第三届管狱员进行了考查,而且还对他们进行正式任用,并将审查结果以《公报》形式加以公布(其审查合格人员具体情况参阅表5、表6)。

三、改进人犯管理

在历史和现实需要诸因素作用下,南京国民政府司法当局不仅对其治下监所人犯教诲政策进行了全面设计,而且还将之付之于社会实践,以期改善其治下监所诸多问题。在这一政策影响下,河南省对治内人犯的管理也进行了强化,通过一系列政策法规的制定,期望起到改进人犯管理之目的。它主要体现在以下几个方面。

表5 河南省第二届审查合格管狱员一览表[13]7-9期:170-171

表6 河南省第三届审查合格管狱员一览表[14]10-12期:160-161

(一)教育、教诲

按照南京国民政府所订规则,地方各监狱应对在监人犯进行教育。而据1932年度、1934年度司法统计资料显示,此时期河南各监狱对在监人犯也进行了教育(其具体情况见表7、表8[10]813)。

按照南京国民政府所定《监狱规则》和《教诲师处务规则》,对犯人进行教诲也是监狱的重要职责。其治下监所教诲被分为三种,其一是集合教诲,其二为类别教诲,其三为个人教诲[15]。而在具体运作中,河南地方新旧监狱基本上也是以以上标准为标准,施行三类教诲。如1936年河南辉县监所教诲就为:“每星期日及各种纪念日行集合教诲”,“分别人犯之犯罪性质,分类教诲之”[16]2期:145-146。

表7 1932年度河南各监人犯教育调查表

表8 1934年度河南各监人犯教育调查表[2]73

同样,按照南京国民政府所定规则,地方各监狱应对在监人犯进行教诲。据1932年度、1934年度司法统计资料显示,此时期河南各监狱对在监人犯进行了教诲(具体情况见表9、表10)。

表9 1932年度河南各监人犯教诲调查表[1]815

表10 1934年度河南各监人犯教诲调查表[2]728

尽管南京国民政府司法当局在1933年的司法统计中对其治下监所教育、教诲政策及实践情况做出了较高评价[17]6期:10,但当时社会各界的评价却不高。如当时就有人称:“管狱员之教诲亦有名无实,且对犯人实施教诲之规定,亦太空讯”[11]598号:8。而此时期河南情况也如此,这主要体现在以下方面:首先,监所教诲设备太差。如有人称:“查旧式监狱设备简陋,龌龊不堪。”[11]79号:13其次,教诲环境和效果并不理想。如1935年11月河南反省院院长黄凯在提案中就称:“所有看守员役仍不脱旧习,以致陋规重重,弊窦从生,其对于有思想,有知识之政治犯,反感甚大,有失监狱感化人犯,促进自新之意。”[11]79号:13又如民国政府司法行政部长于1934年视察山东、河北、河南等七省司法状况后,在其考察报告书中也称:“此次视察各监,于教诲一项,尚未见有何可以表现,教育除济南监狱,益都监狱,察哈尔第二监狱较为注意外,其余多属疏略。”[4]621期:30-31

(二)作业

南京国民政府时期监狱人犯待遇非常低,最高当局统一规定每人口粮每日八分,但河南不少地方却少于此数。如1936年的沈丘县犯人口粮才五分。但即使是如此低下的生活待遇,南京国民政府治下各地方也无法承受,以致于司法当局认为只有通过人犯作业的方式才可以解决犯人在监狱内的生存问题[4]621期。不仅如此,南京国民政府甚至还期望通过监犯作业方式为监狱建设和改造提供资金。如1936年6月25日,司法部在第3125号训令中就称:“现在生活程度日高,每人每日工价最低限度如以三角计,监犯作业姑以半数计,每日可得一角五分,每月可得四元五角,以全监计,为数甚巨。”[11]124号:15借此可见,此时期南京国民政府虽冠冕堂皇地称,其监狱人犯的作业设计主要出于培养人犯的自给自足能力,以便将来出狱后有一定的社会生存能力,但实际目的却更偏重于缓解监狱内部经济压力,并为各新旧监狱之修建提供基金。此时期,河南地方在推行监犯作业制度时,更是如此。因为此时期河南省高等法院将监犯作业与改良监狱费用直接挂钩。如河南省高等法院1934年第45号训令就称:“一俟作业余利发达,再由高等法院政数提拔,为改良旧监所之用。”[14]4-6期:88正是由于监犯作业不仅可以起到让犯人自己养活自己的作用,而且可以为监狱创收积累资金,因此此时期河南统治当局下决心推行这一制度,甚至以强制姿态加以推行[11]142。

为推行这一制度,河南地方司法当局对监犯作业制度进行了设计。如1934年10月,该省分监犯作业为内役、外役两种。内役先设立工场,然后再筹拔作业基金。而在具体筹拔作业基金设计上,河南省又按照服役人犯数目多少分为五个档次:甲等多于200人,配置基金2 000元;乙等多于150人少于200人,配置基金1 600元;丙等多于100人少于150人,配置基金1 200元;丁等多于50人少于100人,配置基金800元;戊等多于10人少于50人,配置基金400元。在内役科目设计上,河南省将其分为两类:必要科目和酌设科目。必要科目为编织、缝纫、洗濯、竹木、营缮等。酌设科目则由各县县长根据地方情形酌定之。对于监犯外役,河南省将其定为筑路、濬河、拖石子、修缮公署等。它规定内役作业时间为八小时,外役作业时间为七小时以上十小时以下[14]10-12期:50-62。

但在具体实践中,此时期无论是河南省监犯作业科目设置,还是人犯参与作业情况与成绩,均不理想。实际上该省作业科目设置非常简单,内役监人犯作业多为纺织、印刷、木工等手工业,外役则为筑路、建筑、浚河、种植等项。如河南太康县监作业为每日“督率人犯纺纱八小时”,所押女犯“每日纺纱缝纫”。而鹿邑监犯其粗笨者,则令“推磨磨面,自食其力”[16]4期:141。又如1932、1934、1936年度河南省第一监狱、河南洛阳监狱作业科目设置情况也可证明此点(具体情况见表11、表12、表13[2]724-728)。

表11 1932年度河南监狱作业科目设置[1]808

表12 1934年度河南监狱作业科目设置[2]724-728

表13 1936年度河南监狱作业科目设置[3]55

此时期河南监犯参与作业情况也不理想,与邻省相比,要逊色得多。如1934年,河南省新监(第一监狱、洛阳监狱)参与作业人犯分别为90、64人,其参与率分别为43.7%、48.5%。而同时期邻省如河北、山东省第一、第二监狱,人犯参与作业的参与率均要高于河南省,河北分别为81.9%、77.6%,山东分别为70.1%、72.9%。具体情况可参阅表14。

表14 1934年度河南省与邻省监狱人犯参与作业情况比较① 数据来自《民国二十三年度司法统计》,表中某些监狱出现参与作业人数比在监人数还多的情况,原因在于其在监人数主要以年末统计为准,而对于那些参与过监犯作业而被释放的人犯,虽被计入作业人数,但却没有计入年末在监人数,因此某些监狱会出现参与作业率高于100%的现象。

具体到新旧监狱,河南省人犯参与作业情况也不同。有不少地方旧监并未设立工场,以致人犯“终日轰聚喧哗,毫无秩序,或虽有工场,而作业人数寥寥”[13]10-12期:41。但在具体汇报地方人犯作业情况时,河南省不少地方却存在虚报数据情事。如据《河南省司法公报季刊》载,1931、1932、1933年度各县参与作业的在监人数比例,均超过50%(具体见表15[14]10-12期:附图)。但据同期司法行政部司法统计数据和《民国二十三年度司法行政部部长视察华北七省司法报告书》看,其实际人犯参与作业情况不可能这么高(具体见表16)。与邻省相比,河南监狱人犯实际参与作业人数要比上报的少得多。

表15 《河南省司法公报季刊》载1931、1932、1933年度该省各县参与作业在监人数及比例

表16 1934年度国民政府司法行政部部长视察华北七省各新监作业情况

同时期其他资料也显示河南各监狱人犯参与作业情况并不理想。如1931年《法律评论》报道河南司法现状时就称:“开封(监狱工场)于民国十三年首先成立,内分竹木、染织、印刷、缝纫、磨面、棕刷各科。至民国十五年,因经费困难,类多停办。后虽力图恢复,迄未完成。去岁逆军在豫,更属形同取消,迨省府正式成立后,经费照发,始得陆续恢复。”[4]411期:29-30“洛阳监内亦设有织布、织袜、毛巾、棕刷、纱帘、印刷各科,唯于民国十五年被红会劫监,破坏无余。直至今春始得稍事恢复。”[4]411期:29-30省城开封和大城市洛阳况且如此,其他地方情况可想而知。

与江苏、河北、山东等省的作业成绩相比,此时期河南省监犯作业成绩也不理想(详细信息可参阅表17)。

表17 1934年各新监人犯作业收益情况表(单位:元)[2]724-728

总之,这一时期河南省监犯作业情况并不理想。诸多因素均影响到这一制度的施行。首先,资金不足,导致许多工场无法开办或开办不力。由于当时社会环境恶劣、经济状况不佳,河南省各监狱在作业基金配置上均存在问题。即使具体规划了各监狱作业基金,但实际上却因无款可支而无法实现。如该省1934年度计划备置各监狱作业基金81 000元,后因款项不足不得不分期筹备[14]10-12期:62。不仅如此,许多监狱实际上并无一定基金。如1936年2月《河南统计月报》载:河南禹县监狱“因无一定基金,仅有制纸盒、帽辫两科。”[16]4期:135河南省的情况大体与其他省份相似,但相比而言,更显不足。以下数据即可说明此点。正因为资金不足,许多监狱均没有设立工场。这样一来,设计的作业制度也就无法真正施行。因此至1934年10月份,河南全省未设立工场者竟达七十二县[14]10-12期:51。其次,就某些地方而言,即使开办经费已经拨发,因监狱内部挪用,也无法开办。如1936年11月,河南高等法院就批评河南濬县等三十一县县长时称,开办监犯作业经费早已拨发,但这些县的工场却迟迟未能成立[17]11期:4。

(三)假释

基于多种因素,近代假释制度自清末至民初虽在法律上做了设计,但未能大规模实施。直到南京国民政府成立后,该制度才在当局大力支持下,得以推行。南京国民政府较早对假释制度进行设计是从1928年3月10日公布的《刑法》开始的。稍后,又于1928年10月4日公布了《监狱规则》[18]。至1929年南京国民政府又公布了《假释管束规则》,对人犯假释制度作出更多、更全面的设计[10]147-149。

此时段内(1929-1937年),河南地方监所基本上是按照南京国民政府假释制度规定去运作的。这主要体现如下。按照司法当局之设计,人犯假释应包括以下程序:首先,地方监狱将假释人犯之材料呈给省高等法院。其次,省高等法院首席检察官将假释人及申请材料呈给司法行政部。再者,司法行政部收到假释呈请后进行审核,如符合假释条件,同意办理假释;如不符合条件,驳回。此时期河南省监狱人犯之假释,基本上是遵照以上规定施行的,但具体到地方各县旧式监狱,其过程更为复杂。如1933年10月河南济源县假释刘小光案就体现了此点。申请假释人犯刘小光为一无期徒刑犯,一方面因司法行政部要求各省加强人犯的疏通,另一方面也因该犯“行装善良,悛悔有据”,当地方监狱将其情况上呈河南省高等法院后,河南省高等法院决定将其假释。但因该犯未合假释规则所规定的服刑最低期限,所以济源县管狱员要求先将其减刑,然后再呈河南省高等法院进行假释。后来司法行政部认为该犯办理假释刑期已够,因此河南济源县监狱遂向河南省高等法院正式提出假释请求。在这次申报假释事件中,其具体程序是:首先由济源县管狱员提出假释人犯的历年具体事实,报送县监所协进委员会。然后县监所协进委员会对假释各项文件进行调查,通过后,再由济源县县长送呈河南高等法院进行审核。最后再由该高等法院上呈司法行政部,进行审核,批准假释[13]10-12期:28-29。

此时期符合假释条件的河南监狱人犯假释情况并不理想。如至1936年1月,河南各检察官报告称此前已核准假释出狱人犯仅为227名[17]1期:6,今后计共有应办假释人犯者竟达1 100多名。但自1936年1月至1937年7月,据同期《司法公报》载,河南一省所获假释人犯才813人。言外之意,即至1937年7月,河南省至少还有近300余符合假释条件的人犯未获得假释。当然这一数据还不包括1936年1月后新产生的那些符合假释条件的人犯。

此时期河南新旧监狱人犯假释情况也存在较大差距,获假释人犯主要来源于旧式监狱。其重要原因不在于旧监更能遵循新的司法精神,而在于该省旧监远远多于新监,而此点也决定了河南省此时期监狱人犯获得假释情况与邻省不同。

(四)越狱与防范

南京国民政府时期河南省监狱人犯犯越情况虽比其他省份稍弱,但也照常存在。导致这一人犯犯越或暴动的原因有三点:首先,河南省各监较为普遍地存在监所人员克扣犯人囚粮现象,它导致犯人无法生存,只能犯越或暴动。当时报界对此点亦有披露,如《法律评论》就称:“查河南各县监所,除开封第一监狱外,全均旧式……即每日囚粮,因民三预算太少,不敷分配,由各县自筹弥补,有发钱一百余文,二百余文者,有发粗馒半斤或数两者,不唯不能果腹,并且不能维持生命。至所(内)看守工役,每日亦不过给钱三二百文,甚有全尽义务者。此等饿狼,欲其不勒索(人)犯,乃必无之事,故各押犯不死于法,即死于饿冻疾病,及看守之手也。”[4]第411期:30其次,在某种程度上,河南地方监房破旧也造成了不少人犯疏脱。如1936年司法行政部在解释河南洛阳监人犯为何发生大规模暴动时就称:“查该省仅新监一所,各地监狱大都破旧,无怪此次洛阳监犯有暴动脱逃之事。”[11]118号:32再者,此时期内部纷乱也造成了河南监狱人犯犯越或暴动。如1929年9月,河南镇平县监狱疏脱监犯11人,看守所疏脱押犯32人,其原因就在于“大股土匪破城将监狱人犯放逃”[19]。另如1933年7月河南鹿邑监犯42名、押犯170名一块逃脱,其原因是该县遭到“股匪破城烧毁监房”[13]10-12期:44。

为加强防范人犯犯越或暴动,南京国民政府和河南司法当局均出台了一系列政策。这主要体现:第一,采取疏通措施以缓解监内压力,防止人犯越狱。第二,加大对监犯的假释,缓和监所压力,防止人犯越狱。第三,通过保释,缓和监所压力,防止人犯越狱。第四,通过对监所管理人员的奖惩,防范人犯疏脱。

四、结语

南京国民政府治下河南狱政改良既有积极意义,又有不足之处。两者相较,其缺陷多一些。积极方面:河南地方的狱政改良是对清末以来中国司法改良的继续和发展。中国近代司法改良的许多内容虽在清末新政时期就已开始,但真正大规模地试行则是到南京国民政府时期。因此无论是对新监建设、旧监改良,还是对新式监狱官吏的培养、选拔、管理,以及对犯人的教育教诲、假释、保释,所有这些均象征着现代司法精神的推崇和监狱管理职能的转变。因此,即使是在这一过程中,河南省狱政改良仍存在诸多缺陷,但它毕竟是该省法制从传统向近现代转型的重要内容。因此南京国民政府治下河南狱政改良应是该省法制现代化、监狱管理现代化的重要内容,也是该省近代社会转型的重要标志和内容。当然,就其缺陷而言,以河南为代表的南京国民政府狱政改良也存在诸多问题。概言之,主要体现为功利、腐败、不合作三个方面。

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