农业县财政转移支付现状之审思——基于河南省S县的调查

王子立,罗 莹

(中南财经政法大学法学院,湖北武汉430074)

在财政学上,财政转移支付有广义和狭义之分。广义的转移支付包括政府对私人的转移支付,也包括各级政府间的转移支付。狭义的转移支付仅指政府间的转移支付。而政府间的转移支付又包括上下级政府间的转移支付以及同级政府之间的转移支付。在现行财政转移支付制度的实际运行中,运用最多且实际发挥财政均衡作用最大的转移支付形式即为上下级政府间的纵向转移支付制度。

改革开放以来,我国国民经济持续快速发展,但由于人口众多,幅员辽阔,地区间经济、科技、人才、自然资源、地理环境等基础条件不同,地区间的经济发展水平差异较大,这种不均衡的发展相应地带来地区间财政不平衡和财政福利水平不平衡的问题。一般来说,中央政府和地方各级政府根据居民多样化的偏好,提供不同层次的公共物品,各个地方的居民对一定区域的公共物品的偏好和需求的差异,决定了地方政府是地方性公共物品的最佳提供者[1]131。因此,各个地方的政府由于财政失衡的掣肘提供的公共物品是不同的,从而使各个区域的居民福利水平以及社会发展水平的失衡化发展加剧。过度的财政失衡和发展失衡不仅是严重的经济问题,而且会引发严重的社会问题乃至政治问题,会严重影响社会的全面发展和协调运行,并进而影响国家与社会的安全与稳定[1]132。

公平是永恒的人类价值,又是古老而持久的法律价值之一。在资源公平配置的角度,所有居民都有平等利用资源的机会,此为机会平等,也是起点公平。而在公平的空间维度中,地域公平的理念要求不同地域的人在禀赋、努力程度相同的情况下,基本获得相同的收益[2]。由此说来,把两种维度的公平简单叠加,不同地域的居民的福利水平应符合结果公平理念的要求,最起码应该差异不大。

但正如前文所言,各个地方的资源收益由于同级不同区域的失衡发展而千差万别,基于结果公平的整体性理念和现代社会的平等原则,中央政府应该在财政收入的二次分配上弥合和缩小地方差异,通过一些方式和手段调节财政平衡,确保地方政府拥有提供均等公共服务的能力,从而使国民享有应然层面的大致相同的财政福利。本文拟在调查的基础上对我国财政转移支付的相关制度进行探讨。

一、调查背景

1994年分税制的推行,大大增加了国家的财政汲取能力,中央财政收入占全国财政收入的比例稳步提高,使得中央政府基本具有提供完备全国性公共产品可支配财力的能力。相对而言,由于地方政府(省级政府)的税收收入限于财产税和行为税之类的涉税面广、征收难度大、收益较小的税种征收上,直接导致了地方政府财力不足,无法履行繁重的公共职能。正是由于法律上缺失对中央政府与地方政府间财权和事权的明确划分,才导致现在的“财权上行,事权下行”的不合理状况。尤其县、乡两级政府履行的事权与可支配的财政收入之间高度不对称,在中央和省级政府分别集中57%和28%的财力后,市、县、乡政府以仅仅15%的财力却要承担义务教育、生态环境、公共设施、社会保障等大项财政支出,其窘迫程度可见一斑[3]。因此,欲研究转移支付制度运行中的实际问题,应选取财政收支失衡最具典型性和代表性的农业县县级财政为调查蓝本,由此才能全面发掘该制度现实运行中最突出和最真实的问题。

因此,为发现和分析财政转移支付运行中存在的问题,笔者于2010年8月到河南省S县财政局进行了财政转移支付专题调研。针对目前S县财政转移支付运行中存在的问题,在参考相关资料及实地访问财政局相关工作人员的基础上,试提出完善农业县财政转移支付管理机制的对策建议。

二、S县基本财政状况及转移支付现状阐析

(一)S县概况及基本财政状况

S县位于河南省东南部,隶属于周口市,是豫东平原的人口大县、粮食生产大县。全县总面积1 314平方千米,辖3个办事处、9个镇、11个乡、1个国营农场,总人口117万。该县2009年全年粮食总产量达10.3亿公斤,蝉联全国粮食生产百强县称号。该县属省级贫困县,财力以上级转移支付为主要来源,是个典型的平原农业大县、工业小县、财政穷县。

近年来,S县在“工业兴县、农业固本”的发展思路引导下,经济发展较快,但经济持续快速发展面临一些困难,工业缺乏项目支撑和拉动,产业带尚未形成,农业产业化程度不高,缺乏龙头企业,经济发展后劲不足,财政增收乏力。近几年来,中央、省、市政府采取了一系列缓解县乡财政困难的措施,使S县财政收支矛盾得到缓解,促进了经济社会发展和人民生活水平的提高。但总的来看,该县仍没有跳出“农业大县、财政穷县”的圈子,仍是典型的“要饭型” “吃饭型”财政,财政收支矛盾依然突出,社会保障水平低,城市和农村基础设施建设资金匮乏,财政困难状况仍未得到根本改观。

河南省于2005年在全省全部取消农业税,这对增加农民收入,维护农村稳定,解决我国“三农”问题具有重要意义。但取消农业税,直接导致S县这个以农业税收入为支柱税收收入的典型农业大县的财政收入锐减,使当地基层政权面临着巨大的财政困难。在取消农业税以前,以2003年为例,当年S县的财政收入总数仅1亿多元,农业税的收入为6 700多万元,占到该县财政总收入的67%,而在其他年份该县农业税收入在财政总收入所占比例也都在60%以上,可见农业税的取消对S县财政影响巨大,等于每年少了60%的收入。另外,据S县财政局国库科科长介绍,在农业税取消之前,该县财政以自有收入可以独立完成3～5个月的工资发放,而农业税取消后,县财政连一个月的工资发放都无法完成,几乎全部依靠上级财政转移支付。

(二)S县财政转移支付现状

1.省财政近年来对S县的转移支付总体情况

省财政近年来对S县的转移支付力度逐年加大。由表1可知,2007-2009年省财政对S县转移支付总规模达到24亿元,其中2008年比2007年转移支付规模增长近50%,2009年则比上年同比增长近38%,增长幅度较大。而在财政转移支付资金的具体项目中,又以专项转移支付增长幅度最为显著, 2008年和2009年分别比前一财政年度同比增长86%和66%。而税收返还类收入则增长缓慢,2008年和2009年分别只比前一财政年度同比增长2%和5%。

表1 河南省对S县转移支付资金按性质分类统计表

2.S县财政转移支付的特点

S县财政自给率低,高度依赖上级财政转移支付。从表2中可以得知,S县财政预算支出高度依赖财政转移支付,2007-2009年3年中省财政转移支付的资金在该县一般预算支出中所占比例分别为88%,90%,95%,呈逐年递增趋势。由此可见,S县是非常典型的“吃补助”县,每年财政支出缺口巨大,如果没有上级财政的转移支付,仅以微薄的自有收入,该县基层部门的基本运转将无以为继。

表2 2007-2009年河南省对S县转移支付情况

三、S县财政转移支付的困境与改善路径

(一)运行现状的困境

1.财力性转移支付所占比例持续下降。财力性转移支付是指不规定具体用途,地方政府可以自主安排使用的转移支付资金,主要包括一般性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付和缓解县乡财政困难转移支付等[4]。财力性转移支付直接增加地方财力,因此,应作为转移支付的重要组成部分并予以逐年增长,但近3年来S县财力性转移支付所占比例持续下降是不争的事实。2007-2009年3年间财力性转移支付总额虽然一直在提高,2008年和2009年分别比前一财政年度同比增长44%和31%(见表1),但是财力性转移支付于2007-2009年间在转移支付总额中的比例持续下降,分别为81.1%,77.9%, 74.1%。

2.一般性转移支付比例偏低。一般转移支付,主要是对地方的财力补助,不指定用途,地方可自主安排支出。这主要是解决中央与地方财力分配纵向不平衡问题,弥补地方财政缺口,是促进公平、实现各地区均衡发展、缩小差异的主要转移支付形式。一般性转移支付能直接增加地方财力,实际提高地方政府的财政自主权,可以切实发挥地方财政在调节财力安排支出上的作用,更具有均等化转移支付的作用[5]。因此,一般性转移支付应作为财力性转移支付的重要组成部分,不断提高其所占比例及规模。而S县近几年一般性转移支付比例虽有上升,但仍偏低,2007-2009年间其占财力性转移支付总额的比例分别为40.3%,46.6%,51.9%(见表3)。

3.专项转移支付数额增长过于迅速且所占比例持续提高。专项转移支付本是上级政府为了实现特定的政策目标对地方的专项拨款,这部分转移支付带有专项性质,下达地方后,地方政府无权灵活使用,而必须专款专用,不能增加地方政府的可支配财力。专项拨款在分配过程中还存在一定的随意性,容易诱发“跑部钱进”等腐败现象。因此,应适当控制专项转移支付资金的规模及增幅,而2007-2009年间S县的专项转移支付资金的规模迅速扩大, 2008年和2009年分别比前一财政年度同比增长86%和66%(见表1),其在转移支付总额中所占比例也在逐年提高,分别为16.5%,20.4%,24.6%。

表3 河南省对S县财力性转移支付分类统计表(万元)

4.专项转移支付配套资金难以筹措到位。部分专项转移支付设置不合理,项目交叉重复,管理部门众多,偏离政策目标,中央、省下达的专项性转移支付项目,很多都明确要求地方财政按照一定比例进行配套,导致地方配套压力大,在加重地方财政负担的同时肢解了地方自有财力[6]。但S县属于省级贫困县,转移支付配套资金到位难以保障,配套资金存在很大缺口,不利于发挥专项转移支付资金的整体效益。从一定程度上说,中央、省出台的部分专项转移支付政策不仅不能缓解地方财政支出压力较大的局面,反而影响了地方财政支出的方向和重点。

5.农村税费改革转移支付长期未做调整。自2005年实行农村税费改革以来,省财政对S县农村税费改革固定性转移支付一直按固定数予以补贴, 2007-2009年3年间农村税费改革补助数额分别为1.142亿元、1.150亿元、1.145亿元(见表3),几乎没有变化,尽管财力性转移支付数额一直在大幅增长。S县属省级贫困县,农业税取消后,根据税费改革和减免农业税政策的相关精神,乡镇政府机关的运作完全依靠转移支付来维持运转,但村级作为一个基层组织,每年工作经费的需求远远超出了转移支付补贴的数量,致使部分农村负债运行。

(二)改善困境的路径

1.进一步优化转移支付结构,完善资金分配办法。上级财政在转移支付资金的结构安排上,要以财力性转移支付为主,专项转移支付为辅。一方面,不断提高财力性转移支付的规模和比例,特别是增加一般性转移支付所占比例。另一方面,加大对三农、教育、科技、文化等社会事业领域的专项转移支付力度。

2.适当提高一般性转移支付所占比例。一般性财政转移支付是不附带使用条件或无指定用途的转移支付,要逐步提高一般性转移支付占财政转移支付总额的比例。目前,中国各地区所需的公共服务各不相同,应赋予地方更多的可自主支配的资金,让地方根据实际情况安排符合自身需要的公共服务。同时,结合宏观调控的目标和转移支付的政策意图,采取定期与不定期相结合方式,适当调整增加一般性转移支付规模与所占比例。

3.进一步规范专项转移支付。一是规范配套政策,对属于中央及省级事权的项目,由中央、省全额负担,对属于上级与下级共同事权的项目,按照实际情况,确定具体的配套比例,尽量少出台让地方配套资金的政策项目。二是清理现有专项转移支付,对情况已发生变化、名不副实或无法体现政策作用的专项转移支付坚决予以清理。三是整合重复交叉的专项转移支付项目,加强部门之间的联系沟通,统筹安排专项转移支付资金,避免各自为政,从而提高资金效益。四是建立严格、有效的监督和绩效评价制度,对专项转移支付资金的使用情况跟踪问效、全程监管,确保资金按照规定用途落实到位,发挥应有效益[7]。

4.适当提高农村税费改革补助标准。S县是典型的平原农区,在2005年农业税取消之前,该县乡级财政主要靠农业税来负担,中央财政不养县乡财政,这种财政体制使得S县县乡财政均靠农民吃饭。再加上S县乡村负债严重,农村义务教育投入严重不足,县乡机构改革进展缓慢等,取消农业税对于S县县乡财政无异于雪上加霜。只有逐年适当提高农村税费改革补助标准,才能相对补偿S县财政因此遭受的损失。如果农村税费改革财政转移支付资金规模足够大,能够保障县乡两级政府财政支出,S县地方财政就有可能正常运转并发挥相应职能。

四、结语

至此,前文仅是针对S县转移支付制度本身运行中的困境进行破解,仅此单一解困路径还不足以完全达致转移支付平衡各地财力、促进公共服务均等化的制度目标。对于以S县为代表的欠发达农业地区,上级政府除了给予转移支付外,还要能够给予与发达地区相同的或者更为优惠的政策待遇,让它们享受充分的自主权、调控权,能够因地制宜,自主经营,不断增强其自身“造血”机能和自我发展能力,让欠发达农业地区能够享有与富裕地区同等发展经济的权利。唯有如此,才能真正发挥转移支付制度完善宏观调控、弥补财政缺口、实现各地区公平发展的作用,才能体现其对于促进国家政治稳定、经济包容性增长、社会和谐的重要现实意义。

[1]张守文.财税法学[M].北京:中国人民大学出版社, 2010.

[2]刘大洪.经济法学[M].北京:中国法制出版社,2007:35.

[3]陈少英.税法基本理论专题研究[M].北京:北京大学出版社,2009:71.

[4]盛光明,周会.中国财政转移支付制度现状的思考[J].广西经济管理干部学院学报,2009(1):79-82.

[5]赵秋梅,李存英.完善我国财政转移支付制度的探讨[J].山西财税,2009(7):15-16.

[6]王秀芝.中国财政转移支付制度问题研究[J].经济研究导刊,2009(12):12-13.

[7]伊文嘉,李凤梅.我国财政转移支付法律制度完善刍议[J].特区经济,2005(5):286-287.