论经济发展中的双滞后与加快土地流转的新路径

孙自铎

（安徽省社会科学院，合肥 230051）

论经济发展中的双滞后与加快土地流转的新路径

孙自铎

（安徽省社会科学院，合肥 230051）

文章首先指出我国现阶段在城市化滞后工业化的同时，农地经营集中还滞后于农村非农化，这种双滞后在严重制约着经济的可持续发展。文中分析认为二者之间是相互影响的，但目前学术界仅仅对前者滞后给后者滞后造成的影响给予关注，而对后者滞后对前者滞后的制约尚缺乏研究，不仅如此，当前一些似是而非的观点，如土地的社会保障功能等被决策者所接受，阻碍着土地的流转与集中。笔者从理论和实践两个方面加以剖析，在此基础上提出加快土地流转的目标、思路与具体措施。

双滞后；制约土地流转因素；土地流转的目标、思路与对策

一、经济发展中的双滞后及其影响

我国当前经济社会生活中存在着双滞后现象，并严重地制约了经济增长和社会发展。所谓双滞后，即城市化滞后于工业化和经济发展水平，农地经营的集中程度滞后于农村非农化速度。虽然这种滞后情况在我国一直存在，问题在于随着改革的深入推进，仍然没有得到很好地解决，这可以说是中国当前经济、社会发展中的最大结构问题，由此而引发出一系列不利于经济持续发展和社会转型加快的问题。

城市化滞后于工业化。根据美国著名经济学家H·钱纳里和M·塞奎因的研究归纳，发展之初城市化是由工业化推动的，当工业化率和城市化率共同达到一定水平后，城市化开始加快，并明显超过工业化速度。2005年我国国内生产总值18亿元，人均 1700美元，其中第二产业占47.5%，第三产业占39.9%，工业化率（制造业增加值占GDP比重）42%，即便按照现行统计上的43%城市化水平计，与上述两位学者所确立的两化世界标准化模型也相差22个百分点。而统计上的43%水平是被大大高估的。笔者的研究至少在7个百分点以上。据严伟此后的研究高估在10个百分点以上。两人的不同在于严伟把小城镇上的1.8亿农业从业者剔除在城镇人口之外。那么，若按实际的城市化率计算，城市化滞后于工业化至少在30个百分点以上。另据世界银行发展报告，以2000年统计资料上的城市化水平计算，与当年世界中等经济国家和地区（即与我国发展水平相近）相比，也要低10个百分点以上。

农地集中速度滞后于农村劳动力转移。在农业家庭联产承包制的改革推动下，从上世纪80年代起农村中乡镇企业异军突起，吸纳了1亿多的劳动力在非农产业就业。此后不久又允许农民进城或到外地打工，现在全国约有1.2亿农村劳动力外出务工。这两支大军使得农村中约有2.5亿劳动力从农业中转移出来，如果以赡养人口系数0.7计，就有4亿以上人口不需以农业为生计。大批劳动力转移的结果是，近20多年来，尽管我国农村人口和劳动力绝对数量呈增加之势，但从20世纪90年代开始农业就业者人数开始下降，由1991年的39098万人下降到2008年的30654万人。尤其是改革中我国劳动力就业中的第一产业就业者所占份额，由1978年的70.5%下降到2007年的40.8%，净下降29.7个百分点。2008年第一产业就业者人数占总就业人口比例为39.6%。农村劳动力非农化带来的另一结果是，农户收入和经营结构的变化。据2000年全国农业普查，农村中不以农业为主要收入来源的农户占总农户的22.5%。还有一个现象也值得重视，改革以来，农业内部的畜牧水产业、园艺花卉、蔬菜和林果业发展迅速，相应地农业种植业的比重由1978年的80%下降到2008年的48%，农村中出现一批养殖业、林果花卉、蔬菜等专业户和专业生产者，从种植业吸引走一批劳动力，但农业种植业的土地经营规模反而呈缩小趋势。农业普查的结果由改革之初户均8亩多下降到5亩多，下降幅度在30%以上，兼业户特别是二兼户日益增多。

经济发展中的两个滞后，带来的负面影响是多方面的，也是颇为严重的。

消费市场损失。城市化滞后工业化首先的一个不利影响是，使我国潜在消费无法释放出来，进而使国内市场难以开拓。城市化滞后使得农村中一批以工商建筑业率先富裕者、离农者，他们本来应该成为市民群体者却仍然保持着农民的生活方式，大大缩小了社会购买力。以2008年为例，我国一个市民消费额要比农民多出7582元，若城市化水平提高10个百分点，就会增加消费需求10069亿元以上，约占当年GDP的3.3%。这意味着可以推动国民经济3个百分点的增长率，至少是不会过多地把经济增长主要放在对外贸易和投资上。以前，开拓国内市场的思路，总是把眼睛盯在农村，事实上把过多农民留在农村，受到传统消费习惯、消费环境和生活生产方式等影响是难以启动的，通过农民变市民就可把农村部分人口从传统的生活方式中解放出来，从而使潜在消费变为现实的消费能力。

农民收入损失。工业化进程中，把过多的人口留在农村，使得我国农业发展既受到资源的约束，又受到农产品市场的制约，虽然农业的供给能力和劳动生产力有了很大提高，但农业商品率仍然很低。现在农业不是担心生产不出来，而是生产出的东西卖不掉或卖不出好价格。这对人多地少的中国来说是一个十分尴尬的事情。进一步分析的结果是，城市化滞后使得农民难以依靠发展农业实现增收之目标。如果城市化水平提高10个百分点，就可增加1.3亿人口的完全商品化的农产品市场需求。那么按照2008年平均每个市民消费的食品2900元计，就可增加农产品的商品性需求5400多亿元，若以其中60%的净收入为农民所得，那么农民人均即可增收400元以上。此外，农民转移出去，农业经营规模扩大，又可从劳动生产率的提高中增加收入。然而，近年来国家虽然取消了农业税，实行了各种补贴，但农民收入的增长仍然是以外出打工为主，来自农业的收入比重反而呈下降趋势。

就业岗位损失。国际经验表明，工业化进程中随着第二、第三产业的发展会创造大量岗位，吸引农民就业。二者之间是一种线型关系。非农产业产值每增加1个百分点带来的就业人口增加的比例，英国在1807-1961年间为1：1.01，美国在1939-1965年间为1：1.06，加拿大在1870-1965年间为1：1.01。亚洲一些发展中国家为1：0.8-1。我国改革以来非农产业以年均近10%的速度增长，但非农就业者仅增长2.55倍，年均3.5%。非农产值平均增长1个百分点，劳动就业仅增加0.48个百分点。究其原因是，最易吸纳就业的第三产业发展不足，目前我国第三产业滞后于国际同等收入国家水平近20个百分点。而第三产业发展不足又是由于城市化滞后的关系。据专项调查，城镇每百人所需第三产业人数比农村多5个以上，而中等城市又比小城镇多5个百分点，大城市带动的第三产业就业更多。按此推算，若有2亿人口真正脱离农村而进入小城镇就可增加1000多万个就业岗位，若进入城市创造的岗位更多。另据研究，与同等收入水平基本相同的中等国家相比，我国服务业产值要低19.9个百分点，在这类国家中名列倒数第一。国内的实证研究和国际比较研究得出的结论大体相当，仅城市化滞后导致我国第三产业少就业大约在1500万人左右。此外，农村工业化也大大减少了非农就业量。如据对韩国、菲律宾、泰国、印度尼西亚等国研究，在20世纪70-90年代初都曾出现农业剩余劳动力大规模地向非农产业转移，其第二产业与第三产业就业比为1：1.5、2.9、2.5和1.9，即四国平均是二产每增加1个岗位，三产增加1.5-2.9个岗位，而我国以农村工业化为主的乡镇企业二三产业就业比仅为1：0.35，若这个比例能上升到1：1，即可增加4000万个岗位，若达到1：2可增加的就业岗位更多。分散的农村工业化使得我国城市化与工业化无缘。就业人口的增加可以带来居民收入的增长，进而增加社会购买力和供给的增长，由此形成经济的一个良性循环。

农业效率损失。我国农业是超小规模的生产方式，仅相当于日本的40%。如此之小的经营规模，农业商品率不高，农业劳动生产率低下，对外无法参与国际农产品的市场竞争，对内是生产要素的浪费。实证研究表明，农户经营规模大小与农机具的使用无关联，即小规模经营者仍要购置农机具，经营很不经济，农业生产成本高昂。过小规模的农业经营方式结果是高价农业，对外缺乏竞争力，对内成为推动物价上升的重要因素。我国居民收入相当于美国居民收入的1/10，但粮价却高于美国。每次通货膨胀食品价格的上升是重要因素。

资源环境损失。中国的城市化滞后工业化的重要特征——走分散的农村工业化道路，由此造成的资源和环境损失至少表现在以下三个方面：一是资源使用的不经济。工业生产要求人口和要素的集中投入，实现规模效益才能达到使用的节约。城市化滞后的背后是分散的工业化，土地资源利用率低，要素投入不集中，单位土地产出率低。据城市规划专家同济大学陈秉钊教授研究，城市基础设施自来水建设的起点规模是5万人，这是最小的技术规模，过度分散的基础设施无论是生产还是生活都不经济。据对江苏昆山市调查，非农产业相对集中在城市至少可节约土地5%-10%，节约基础设施建设资金10%-15%。二是大量农民居住农村，住宅生活用地不经济。2004年全国农村住宅用地人均218平米，是城市居民人均用地的3倍，以市民人均用地比农民少140平方米计，如果2亿人进城仅居住就可节约3800万亩土地。三是环境损失。农村工业由于生产分散，废水、废气等处理成本高，直接排出对环境造成危害大。

社会发展损失。工业化不仅是社会财富的巨大增长，同时也是社会人口结构的转型过程。二者如果处理不好就会给经济社会发展带来不协调、不稳定甚至是社会动乱。目前我国经济社会发展中的主要矛盾和不协调几乎都可以从这两个滞后中找到根源。首先，工业化中社会财富迅速增长，但又不可能自动创造农民分享机制，最有效的方式是通过农民市民化分享工业化中的好处，当农民减少到一定程度之后，实行以工补农才会取得明显的效果。而城市化滞后于工业化就等于排斥了农民参与分享工业化利益有效机制的形成，由此而带来中国特殊而难以解决的严重城乡、工农之间的不协调问题。所以，尽管多年来政府一再强调“三农”问题，但始终效果不尽人意，城乡居民收入水平和公共产品供给状况仍呈扩大的趋势，根本原因就是农村人口太多。如此之多的农民在农村不可能通过有效的机制参与工业化利益的分享。不改变现有的城乡人口结构，“三农”问题无法解决。同样，区域之间的不协调本质上也是个城乡问题，如据研究，我国各地人均GDP水平与各地城市化率之间相关性高达0.914。又如若单纯考察农村居民之间的收入差距，其基尼系数目前仅为0.34，而实际高达0.47，由此可见，城市化滞后对社会发展影响之大，产生的社会矛盾之多。

二、影响土地流转与集中的制约因素分析

在我国存在着双滞后的原因是多方面的，要强调指出的是，这两种双滞后又是相互交织、相互影响的。但现在人们虽然已经认识并关注到城市化滞后对于土地集中所造成的影响，即城市化滞后于工业化使得大量农民滞留农村，被迫仍要以土地为生存或社会保障，即使不以农业为生存的农民仍难以放弃土地，不愿彻底离开农村，进而使土地流转不畅，集中速度过慢。然而关于土地集中滞后对城市化进程的约束却没有给予应有的重视，甚至是被人们有意无意地忽视了。由此使得本来一对具有相互影响的因果关系，只求解一个方面显然是不可能取得预期效果。勿需更多论证就可以得出的结论是，农民从事分散超小规模的土地经营，依靠农业的收入十分有限，其对工业品的消费能力自然不强，由此造成城市工业设备大量闲置，潜在的生产力不能充分发挥，进而又使得城市的就业吸纳能力受到限制，自然也就无法容纳人口进入就业，城市化进程受到阻碍难以避免。当前，经济生活中的这种双滞后成为制约我国经济持续高速发展和社会结构转型加快的重要因素，在研究中我们不仅要指出这点，而且要科学地剖析其深层的制度根源，尤其是目前学术界研究比较少的农地流转与集中的政策问题，更需要加倍关注，只有这样才能找到解决问题的对策。

总体而言，在我国农村中目前还缺乏推动农地流转的诱导动力和外部压力机制。

农地流转和集中过程是农业资源的重新配置和组合优化过程。要素的流动是追求效益的结果，无论是农地的转出者还是转入者，都要有经济利益才会付诸于行动。从一定意义上说，必要的压力也是推进要素流动的因素之一，或者说也是一种动力机制，即如果不流动就会有利益的损失。

但现实中我国农地流动在这两个方面都存在着缺失。现有的政策设计虽然是要遵循自愿、依法与有偿的原则，但其核心是大力倡导土地的有偿流转。从表象上看起来，似乎是对农地流出者的利益具有一定的吸引力，但由于其不是建立在现实客观经济真实的基础之上，这种动力机制是错位的、不对称甚至是不存在的，如果真正实行起来对农业发展反而是不利的，农民能从中获得的利益也是有限的，实践中对土地流转的推动作用不大。一些地方有大批劳动力转移到工商建等非农产业上就业，并已多年离开农村，但并未出现农地流转与集中，甚至出现抛荒。如笔者曾在肥西县原清分乡调查，在SARS发生时进行比较准确的统计，全乡3万多人口中有1万多人常年外出在北京、上海和合肥等地就业，但全乡仅有几百亩地流转实现规模经营，其余多是代耕或抛荒。究其原因是，作为土地转出者，费用太低对这些离农者无多大收益，对于土地转入者一方面费用高了，大田的粮食作物无力承担；另一方面小块土地分散，耕作不方便，无法取得规模经济效益。这种情况具有一定的代表性。全国目前约有2/3的农户在不足半公顷的耕地上经营着4种以上的农产品。粮食商品率仅50%左右，即农户生产出的粮食有近一半是自己消费掉了。就农地流转来说，现在普遍的情况是，要么是流转不出去或很低价格，要么是农地转让费高达每亩300-500元，甚至更多，这对于从事大田粮食作物生产者是无力承担的，无论何种情况都不利于农业发展。其结果是农业的小规模经营，在一个户均几亩地的经营方式上不可能建立起高效发达的现代化农业。而农业发展不足，农业现代化进程缓慢，又会导致农产品供给乏力，并直接影响到国家对城市化进程加快的决心。进一步说，有必要从理论上进行深入分析：如要不要有偿转移？如果说要，那么土地使用权有偿转让的费用到底应由谁来支付？

从经济关系而言，现行的农地承包使用权的有偿转让是农业生产者之间的利益相互让渡。就是由农地的实际耕种者向退耕者交付的一项费用，类似于一种土地租金。显然它不是政府也不是城市工业生产者或消费者支付给农民。换句话也可以说，一部分农民利益的取得是建立在对另一部分农业生产者利益减少基础之上的，客观上虽然增加了土地让出者的利益，但却增加了农业生产者的负担。因不管农地接受者是谁，即使不是农村人口，只要他从事农业生产就是利益减少者，农民利益的保护是要打折扣的。人所共知，在我国目前普遍认为农业比较利益低的情况下，这种对土地让出者保护性支出的来源，要么是新接管者从规模经营获得利益的支出，要么是对农业新耕种者应用科技获得利益的分享。无论何种形式的超额利润分割的结果都会对农业生产的发展产生不利影响，既阻碍农业的科技进步和农业经营水平的进一步提高，也影响到农业生产竞争力的提升。我们不能一方面说农业利益低，另一方面又通过这种方式降低农业生产者的利益。无疑，这是农业政策导向上的一个重大误区。

从数量上说，农地的有偿转让至少出现两个问题：一是从支出方看，大大超出农业生产者实际承担的能力；二是从获得者方看，并不能起到社会保障的作用。现实中土地有偿流转并不多，而一旦转让，价格多是在每亩300-500元，甚至更高。我国农业种植业中的大田作物，经营好的并且是风调雨顺的正常年景，每亩年收益不过500元左右，土地转移费用如此之高，普通的农业生产经营者根本无力承受，无利可图，只有那些从事特殊生产品种经营者如蔬菜、花卉苗木或是规模经营和率先应用先进科技者才有可能。这么高租金的结果，一是限制大规模的农地转移的发生，由此造成土地流转始终规模不大，集中程度不高。二是这么高租金也限制着我国农业生产的对外竞争力不强，对内造成粮食的高成本。不可否认，农地转移中有些是工商企业或城市资本进入农业的，但从事这些特殊生产者的毕竟有限，且不管这些投资者出于何种目的，投资比较利益低的这个农业短腿总是应该加以提倡，给予支持的。再从社会保障的量上看，在我国每亩地带来的收益约500元左右，以人均拥有耕地1.5亩计充其量也不过800元收入，如此之少的收入连最低生活费支出都不够，保障之说从何而来。

从经济性质上说，农地流转费是强加在承包土地生产者上的一种额外负担。如上所述，在经济关系上，土地流转费不是由政府支付，是农业生产者之间的利益让渡，即农地转出者对实际经营使用者超额利润的分割，这是加在农业生产者上的一种新的额外负担。因凭借土地使用权所得收入可以看作是变相的土地财产权收入。而在历史上，我国早在高级合作化时即取消土地作为财产权的分红，地租已被国家通过工农业产品剪刀差和农业税等形式拿走，所以从高级社到人民公社的农业成本核算中就根本没有土地成本之项目。一直到上世纪80年代初的农村改革实行家庭联产承包制，农产品成本中也无土地收益之说，只是在近年土地使用费才进入农业成本核算，每亩也不过几十元而已。当年的土地承包权实际上是一种农民与生产资料结合的劳动权。土地承包中上交集体的提留则是集体公益事业建设和社区公共管理的需要，本质是农业生产中的再次分配而非初次分配，是替代政府承担的社会责任。其实如果把土地承包费作为财产权收益，这里还存在一个人群如何界定的难题，是按照原有承包时的实际人口计算的，还是按现有村域范围的人口界定？土地承包是按当年实际人口计算，并且是生不增死不减，而如果是由村域内现有人口计，那么后来增加的人口就无法分享，这是一个难解之题，并由此带来一些问题（下面要涉及）。

从实际作用说，对土地承包权有偿转让赋予过高的社会责任是不恰当的。如上所述，如果把土地承包权有偿转让看作是一种农民社会保障对待，无论是其性质和数量上说均不能承担起对农民的社会保障之责任，而带来的负面效果则是不良而巨大的。假定全国18亿耕地有一半实现土地转让，以每亩转让费500元计，即意味着农业成本要增加4500亿元之多，这已超过农业税取消之前的税赋了，而这仅仅不过才使农户经营规模扩大一倍而已。若以2/3的农地转移出去增加的农业负担就高达6000亿元之巨。

再从分配关系中的受益人群看，即使土地承包权有偿转让具有社会保障功能，这仅仅是对原有土地承包者的保护，而后来出生者及婚嫁者人群不在其中。那么经过二三十年的承包期，以每年1200万人新增的无地者（出生900万加上结婚300万）就有3亿左右人口无法从土地获得社会保障，这要占农业人口近一半之多。试想有这么多的人口不能从土地获得收益，这样的社会保障体制显然是值得怀疑，至少是不健全的。

进一步说，社会保障应是政府的一项行为，为什么要由农业生产者（转入地者是实际的农业生产者）来承担呢？从根本上说，在二元经济转型中，社会保障从个人来说主要的是能充分就业，从社会来说主要是依靠政府承担提供。改革中城市企业由单位保障转向社会保障，这同样也应是农村居民改革方向，即由集体转向社会承担。

综上所述，在某种意义上讲，农地承包权有偿转让是对农业生产者的再次剥夺，是要求农民替代国家承担城市化中的成本和责任，并赋予其无力承担的社会责任。实践中直接阻碍着农地流转和集中，对农业发展起到的是负面而非积极的作用。尤其是当前学术界和实际工作部门还把它作为保护农民利益而加以理论化。在这种不切实际的认识指导下，不可能取得预期的效果。

现在有一种说法也值得推敲，即把农地有偿转让作为农民财产性收入加以倡导，且认为越多越好。在目前城乡居民收入差距大之现实情况下，如果让农民能获得更多的财产性收入，当然是件好事；但问题在于这种收入从何而来，上面已做出分析，土地作为农业生产资料准确地说是让农民与之结合实现劳动就业权益，过去是不带来收入的，如今能提供的收入也很少，今后要加大这种收入就是要增加农业生产成本，对农业发展是不利的。至于目前在一些发达地区，有一些集体经济实力强的村把农民承包的土地收上来集体耕种，以入股形式给予分红。这是一种以工补农，也是一种集体福利，并非是农业上的一种经济关系，不能以此作为全国农民的一种财产性收入。

与之相关的另一问题是，近来有人针对一些地方以放弃农地承包权换社会保障权加以反对，其理由是没有哪个国家居民的社会保障需要由受保者通过让渡权益进行购买。这种说法看起来似乎颇有道理，然而不值一驳。因为如果脱离特定的时空和客观实际而谈人的权利就会陷入清谈，理论的价值就值得怀疑。在我国当前人的权益获得主要不是空谈法律应该如何，而是实际获得的程度，即实际福利水平的提高程度。如虽然从理论和政策上说，城乡居民具有平等享受国家公共产品供给和社会保障等权利，但实践中存在着很大差别，甚至这种差别还在扩大。在这种情况下空谈权益的平等又有什么意义呢。从经济本质来说，在我国农民各种权益的获得，不是求得法律的认可即能解决的。例如我国在法律上绝没有对农民工的歧视，也绝没有要求农村居民不享受社会保障的规定，但客观事实就存在着这些不平等的情况。农民各种权益的获得需要一步步地做起，而不是单纯的理想所能解决的。从现实情况看，农村人口如此之多，加之多年传统体制造成的城乡居民社会保障的较大差距是不可能马上就能消除的，需要一步步地解决。那么在这个时期任何有利于缩小这种差别的措施都是值得肯定的，而绝不能以不切实际的空话为由加以否定。从上面的分析可以看到，姑且不论土地使用权获得财产性收入的根据是否存在，仅从实际能获得的收入的数量来说，凭借土地承包权的收入也无法起到社会保障的作用，其结果只能是对农业生产者的再次剥夺。而以土地承包权换取国家的社会保障权则不同，其本质是由国家支付，是来自于国家财政收入。这才是真正的农民（业）收益和所得，而且是一笔很大的数字。若以每年离农者1200万人口计，仅以人均最低生活保障每年1000元计，农民可能从政府获得的收益为120亿元，流出的1200人中以人均流转土地0.8亩计就是9600万亩，以亩均减少500元的流转费计达480亿；这一增一减农民群体可增收600亿元；重要的是，这种制度设计对农业生产者是做加法而非减法。再从土地承包权的出让者来说，这种方式获得的社会保障具有可靠性，而且在量上也是超过土地使用权转让费的。以人均0.8亩，以亩均转让费500元计，能获得的所谓财产权收益也不过400元，以1000元计算的最低生活保障是其收入的2倍。即便按当年分得土地承包权人均1.5亩计，也不过700多元，与社会保障相比也是有差别的。

还有一点也值得澄清，即认为农地规模集中后，由于机械化耕作会减少农民在农业上的工作日，进而影响其收入与福利水平。首先一个现实情况是，即使目前极小规模的农地经营，农机化的浪潮也不可抵挡。现在阻碍农机化进程的：一是农机具还不能适应一些作物耕种之需要，二是未经整治的土地不适宜农作物的机械化作业。只要排除这两个干扰，农业机械化势不可挡。农民绝不会因为要多在田间作业而放弃农机的使用，继续进行人工操作。其次是今后农业用工量的增加，主要是决定于农业向广度深度的发展情况。如随着市民人口的增长而增加了用工多的蔬菜生产，2008年河南蔬菜产量超过粮食产量1000万吨以上，而种植面积仅相当于粮食的1/5多一点；又如城市发展和居民生活的提高对苗木花卉增加，苗木花卉也成为一大产业，并大量增加用工量。此外大棚的推广使农地使用克服了季节与气候影响，增加了耕地的利用和复种指数，使农业用工增加；还有畜牧业、养殖业的大发展也增加农业用工，如此等等。而这些都与城市化紧密关联。过去传统的看法需要纠正。

三、加快土地流转与集中的对策

加快土地流转与集中，首先要明确目的，其次是要理清思路，三是要有具体措施。

加快土地流转与集中，目的就是要加快农民市民化，让一大批农民既离土又离乡，由农民转变成为市民，要同时完成就业与身份的两个转变。后者的转变包括价值观念、生活方式、社会和政治参与方式等诸多方面。从经济方面来说，就是要让农民真正成为脱离农业（村）的非农生产者和农产品的商品消费者。这样一种城市化与农村城镇化相比根本不属于一个范畴。农村城镇化只是让农村居民在基础设施和公共产品供给方面享受到与城市市民大体相当的水平和便利，但农村社区与城市社区二者不仅是生活空间的不同，而且在思想观念、生活方式、社交参与形式等方面也存在差别。总之，要让那些愿意与农业农村彻底分离者真正融入到市民社会，生活到城市中。同时，要通过土地流转，实现农地的集中经营，转移到种田能手，以提高农业生产率、农业竞争力和农产品商品率，为我国农业培育坚实的基础。

推进农地流转的原则和思路：一是政府买单。即要通过政府支持、赎买的方式，对放弃农地经营权者加以补偿，而不能让农地耕种者支付额外费用。

二是坚持自愿。主要应通过利益诱导机制使一些农民自动地让出农地经营权；另一部分农民对土地愿意转入并继续从事农业生产。无论是哪个方面在农地转让过程中原有的利益不仅不能受到损失，而且要有所增长。

三是同步推进。即在土地流转中不仅要扩大农业经营的规模，而且在土地集中的同时进行土地整治；此外，还要与新农村建设结合起来。由此，土地流转、集中的过程也就是现代农业建设的过程。

四是升值归公。取消农地转让费后农业经营者有利，可能要求承包者很多，需要采取拍卖方式决定承包者，由此带来收入。土地的这种收入应归农村社区集体兴办公益事业。当然对那些仍留在农业农村中的土地放弃者，又未获得足够的社会保障经营者也允许其以农民入股。

五是先后有序。农地转让首先要让集体内居民能优先取得承包权，然后才是集体外部的人员承包。

六是适度压力。市场经济推动资源的最优化配置，需要有动力也要有压力。土地让出者利益不仅不能受到损失而且要增加，同时对那些长期不耕种者而等待农地非农化使用的升值者也可暂时收回。但任何时候只要愿意继续耕种，仍可耕种；当然不能在别人转包耕种中要回土地，要待季节收获后，如果转包者在耕种期间对农地设施投入也要给予补偿。

七是全面开放。对于公司、龙头企业等进入农业承包经营限制性规定要取消。只要他们承包农地从事的是农业生产就应加以鼓励和支持。对于13亿人口大国来说，农产品供给尤其是粮食安全将是一个需要长期关注的问题，不可掉以轻心。因此，要支持城市居民、工商业资本进入农业生产，加强农业基础，提升农业供给能力，这是符合全国人民根本利益的，不能以所谓保障农民利益为借口进行限制。当然，对于利用耕地的非农化使用要坚决控制，对于少数垄断企业操纵、控制农产品市场等非法行为要加以限制，但这些应是通过农地保护和反垄断等法律解决的问题，不宜在农地流转中设立门槛与障碍。农民进城，有资本有技术的城市市民下乡耕种农业，可能是今后我国农业发展的一种新模式，不要加以禁止。

八是允许调整。为促进土地流转并集中经营，要允许基层在不侵犯农民利益的情况下进行土地的适当调整。今后几十年中，在大规模的城市化进程中，土地流转将是一个浪潮，其中有一大批农民要让出承包土地，也有一些人继续留在农村，但农地的规模经营要求土地连片，而土地出让者未必刚好连在一起，解决二者的矛盾，允许基层作适当调整是必要的。但对调整要加强监督，防止有人借机做违规之事，以确保农民利益。

九要因地制宜。我国如此之大，各地情况本来差别就大，近年各地经济发展又存在严重不平衡，居民的要求、土地流转的方式等各有不同，在坚持一般性原则情况下，也要尊重各地的经验，还要突破现有的政策框框，创新思路，从实际出发选择具体的措施。

根据一些地方的经验和在我国现阶段的基本情况，推进土地流转和集中宜采取以下措施：

一是大力推行以社会保障权换土地使用权。在目前农村（民）社会保障尚不健全甚至尚未建立起来的地方，这种方式有利于农民相关权益的获得，在量上也是合算的。当然，对于那些实行农村基本社会保障的地方，则不能以不变土地就不给社会保障。在这些地方要对让出土地者给予市民或高于农村社会保障的标准支付；或者采取以工补农方式，让农民获得土地的分红收入等均可以。

二是提倡允许农民以宅基地换城市廉价房。农民只有在城市定居，有了住房才能永远留在城市，也才能与农地彻底分离。但目前城市高昂的房价阻碍了进城务工农民拥有住房。而另一方面农民放弃农村宅基地将会腾出更大面积的土地，为城市化做出贡献，理应获得补偿。因此，以宅基地换取廉价房可以获得一举两得双赢之结果，应予支持。

三是允许基层在不损害农民利益的前提做田块之间的适当调整。这既是一项原则，又是一个具体的措施，但不得以此为借口侵犯在农地上继续耕种者的利益。

四是要坚持改革，为土地流转与集中提供制度环境。如对农民工要落实与居住地居民同工同薪同社会保障政策；这又如，一要解决农民工子女就业问题；还要为农民向上一层社会流动提供渠道等。总之，只有一大批农民能在非农就业，也能顺利进入城市，才能使他们真正与土地分离，农地的大规模经营也才能成为现实。这些方面的改革比之让农民依赖土地转包获得的收入更为重要。因从农业上能分割出来而让放弃土地者获得的收入十分有限。至于土地无农化使用后的升值，不是农业生产的正常收益。这种溢出是社会利益的上升不是由农业劳动创造出来的，对这种升值如何分享不是本文研究的内容。

五是加强对农民的技能培训，使之在城市能长期就业，并能在更好的岗位上就业。

六是对农地的有偿转让要重新审视。不能把农地转让作为农民增收的一个渠道，这不利于农业发展。在农业上提高农民收入根本之路在于向农业的深度和广度发展，要降本增效，要扩大规模经营和适当的价格提升，而这些都要求加快城市化进程，让更多农村人口彻底告别农地，转化成为完全的市民，才有可能做到。

［1]邱宗禾.中国城市化战略研究［M].北京:中国经济年鉴出版社，2002.

［2]严伟.应按国际标准测定我国城市化水平［J].新华通讯社《内部参考》，2006，（12）.

［3]孙自铎.政府为什么偏爱小城镇［J].中国国情国力，2001，（2）.

［4]陈锡文.九五时期农业、农村经济的发展和问题［M]//中国经济年鉴.北京：中国经济年鉴社，2001:817-822.

［5]刘志扬.人口集聚：小城镇建设的根本目标［J].中国农村经济，1999，（5）.

［6]廖丹清.城市化是改善我国就业状况的有效途径［J].中国农村经济，2004，（3）.

［7]刘凤芹.农业土地规模经营的条件与效果研究——以东北农村为例［J].管理世界，2006，（9）.［8]温铁军.在现代化进程当中城市与农村的困惑与反思［J].新华通讯社《内部参考》，2006，（62）.

［9]刘伟.经济发展和改革的历史性变化与增长方式的根本转变［J].经济研究，2006，（1）.

［10]常明晶.中国应走大城市发展道路［J].中国国情国力，2001，（9）.

［11]江小娟.十一五期间中国服务业发展思路目标和体制政策保障［J].管理世界，2005，（1）.

［12]李文溥，陈永志.中国人口城市化水平与结构偏差［J].中国人口科学，2001，（5）.

［13]孙自铎.试论农地制度改革［J].经济体制改革，1996，（3）.

［14]陆学艺.破除城乡二元结构，实现城乡经济社会一体化［J].社会科学研究，2009，（4）.

［15]韩俊.中国城乡关系的 60年演变［J].改革，2009，（11）.

［16]田柏强.时代传真［Z].内参中央新闻单位驻皖记者联合会编，2008.

［17]刘金山.中国农业报酬递增与剩余之谜［J].未来与发展，2007，（6）.

［18]国务院发展研究中心课题组.我国粮食生产能力与供求平衡的整体性战略框架［J].改革，2009，（6）.［19]中国经济年鉴 2009［M].北京：中国经济年鉴社，2009.

（责任编辑 吴晓妹）

F311

A

1001-862X（2011）01-0005-08

孙自铎（1948-），男，安徽长丰人，安徽省社会科学院研究员，国务院津贴专家，主要研究方向：宏观经济、理论经济学、农村改革与发展。