美国廉政建设的经验及启示

宋作勇

（天津市监察局，天津 300050）

美国廉政建设的经验及启示

宋作勇

（天津市监察局，天津 300050）

美国在权力的分解和制约、政府预算的监管、政务公开的推进、利益冲突的防范，以及法律纪律权威的树立等方面设计了比较好的体制机制和制度，反映了在公权领域打击和预防腐败的一些内在规律，对我国做好反腐倡廉工作有一定的借鉴意义。

廉政；规范；制约；限权

一、美国的监察机构

美国的行政层级分为四级，联邦、州、郡（County,国内通常翻译为县）和市。作为联邦国家，联邦政府与各州并不存在直接的领导关系，更多的是一种指导关系，或者说是一种协商的关系。公务员在美国被称为政府雇员，对公务员各州各有各的定义。如纽约市，凡由财政支付薪水的人员，包括公立学校的教师以及马路清洁工，都作为公务员管理；而洛杉矶对公务员的定义和范围则与我国类似。对公职人员特别是对行政机关公务员的监督，在美国没有一个全国性的统一机构。行政监察权由不同机构行使，监察模式多种多样。联邦与州、郡、市的监察机构既不对口，也无上下隶属关系。联邦政府没有专门的监察机构，而是将监察权分散到几个部门，各管一个方面。例如，保护联邦职员委员会，3人负责，任期7年，设在总统府但不受总统领导，向国会负责并报告工作。主要职责是，受理联邦职员的投诉和举报，查处任用联邦职员中发生的违法行为，调查联邦职员在福利待遇方面存在的问题。而对公务员的培训教育，以及受理公众的举报和调查，则由联邦公务员考绩委员会负责。在东部的几个州，例如马里兰州、纽约州以及华盛顿特区等，均由利益冲突委员会、道德委员会等履行相当于我国监察机关的职能。而在西部的加州洛杉矶等，则是由人事局或审计监察局等行使相当于我国监察机关的职能。

尽管机构不统一，职能不尽相同，但无论行政监察职能由哪个机构行使，美国对公务员权力运行的监督都非常重视。尤其强调权力的分解和相互制约，不允许任何一个部门和职位权力过重过大。非常重视行政伦理建设和公职人员的道德建设，强调公职人员的诚实和正义、依法和守法。强调公共利益至上、强调解决公职人员履行公职与私人利益冲突等问题。

二、美国廉政建设的特点

美国社会对权力的监督在体制机制制度上的设计是多方面、多层次的。主要体现在：

一是强调权力分解和相互制约。从议会监督来看，联邦众议院内，按照政府部门的设置、行业和产业关系，成立20多个专门委员会，内设监督小组，负责与政府对应部门的联系沟通，并进行监督。这些监督小组负责受理选民对政府部门的举报，进行调查，提交报告，必要时在国会举行听证会，指令政府相关负责人就有关问题作出说明。从司法监督看，美国的检察官隶属司法部，检察官可直接查处包括国会议员、政府官员在内的各种刑事案件，也办理政府监督机关移交的违法案件。特别重大案件，可设置独立检察官来办。从行政监督看，由不同的机构行使行政监察职能。比如，纽约市政府利益冲突委员会，负责对公务员行为准则进行培训，负责公务员对其行为是否与公众利益冲突问题的咨询，对公务员有利益冲突行为的投诉进行调查等。该委员会有5名独立委员，由市长提名市议会通过，但并不向市长负责和报告工作,是个完全独立的机构。5名独立委员都是业余的，均有自己的职业。

二是注重用立法规范公务员行为。美国是判例法国家，但对于规范公职人员行为，却制定了大量的法律规范，并且非常细致具体，仅联邦政府规范公务员行为的法律就有4万多页。这些法律规范对公务员的道德要求、行为规范，如兼职、投资，吃请、收受礼品等都有详尽的规定。1978年，国会通过的《政府道德法》，对联邦政府公务员的道德要求、行为规范，防止利益冲突等做了详尽规定。1992年，联邦政府颁布了《行政部门雇员道德行为准则》，在礼品、利益冲突、职权行使、兼职、职外活动等多方面也做出了详细规定。因为规范公务员权力行为的法律规范太多，很多公务员很有可能无意间违法。因此，负责行政监察工作的政府道德委员会、利益冲突委员会等机构，一项很重要的职能就是指导、培训和咨询，让公务员在行使公共权力、进行社会活动中明白什么可以做、什么不可以做，违反规定将受到什么惩处等，以防无意识违法。与此相关的是，对公职人员的所有处分，都纳入国家司法体系，不存在垂直的行政人员处分机构。被处分的人员，如果不服或有异议，可直接向法院起诉，不需也没有上级行政监察机构的进行申诉或复查复议。

三是重视公职人员的“入口关”。公务员工作稳定，收入稳定，在美国同样是受青睐的职业，每年都有相当多的人报考公务员。以洛杉矶为例，该郡目前一个公务员的职位大约有30名竞争者。美国各地相关机构对涉及公务员降级、开除等的处分都非常慎重，因为美国工会的力量非常强大，涉及到降级、开除等行政处分，都需要和工会进行沟通，协商处理。此外，如果被处理者不服，还会面临一个可能持续数年的非常复杂的司法问题。公务员一旦录用就难以淘汰，在美国公务员事实上也是“铁饭碗”。由于没有到龄退休制度，退休金还要与服务年限挂钩。由于这种几种因素，美国联邦政府和各州对公务员的选拔任用都非常严格，选拔任用的程序方法与我国招考公务员基本相同，遵循公开平等竞争择优的原则。除选举、任命以外的，其他人员都要经过笔试、面试，录用者也有试用期。比较突出的一点是，人事部门对报考者都要进行背景调查。背景调查涵盖其经历真伪、职业化程度、能力素质、工作态度、离职信息、行为风格、社会关系、健康状况、重大事件等9个方面，对选准配强人员起到了重要作用。严格的选拔任用机制，公开公正吸纳人才，从源头上纯洁了队伍，为公职人员队伍建设奠定了良好基础。

四是政府运作的高度透明化。美国十分重视政府和公职人员相关信息的公开，并且用法律的形式来保护和提高政府决策的透明度。政府的预算和支出，重大建设项目，议会讨论议事，重要官员的财务状况等，都要完全公开，有的要举行听证。普通公民不仅可以查询政府文件，参加旁听议会的相关会议，投诉有关问题，对政府官员违法情况的举报也都是署名的，很少匿名举报。政府重大事项都要公诸于众，特别是税收和预算。这是美国两党和公众最关心的事，也是选举和党派斗争的重要题目。透明化管理，有效防范了“暗箱操作”。美国联邦政府及地方规定，公务员的个人财产都要公开，但与我们预想的不同，美国并不要求所有的公职人员都要公开自己的财产。需要申报财产的人主要有两类：一是自愿参加公职人员竞选的人员，如议员、州长、市长等参选人员；二是掌握政府合同项目人员，以及拥有发包权的人员。其他部门是否申报主要根据部门权力与公众利益冲突的大小来定，有的只要求主要负责人申报，有的不要求申报。例如蒙哥马利郡的9000名公职人员中，只有2600人需要公开自己的财产。公开的内容，各州并不相同。比如，纽约市需要申报的内容包括：个人资产；子女的财务状况；在外兼职、投资、房地产；收到的超过1000美元以上的礼品；与原来的上下级有无合同。这些情况必须公开，有些新闻媒体还要索取。在美国财产申报必须如实，否则会被课以重罚。因此，没有人敢轻易挑战法律。蒙哥马利郡一位官员因为财产申报不实，被判坐牢。纽约市前警察局长因瞒报个人资产，现在还在服刑，而如果如实申报的话，最多也就是个警告。

五是着力防范利益冲突。美国的廉政建设，非常重视解决公职人员行使公共权力与个人利益发生利益冲突的问题。联邦政府专设有利益冲突委员会，直接向总统负责。该委员会负责向公职人员提供利益冲突行为的咨询、提交公共领域是否存在利益冲突问题的报告，提交防止利益冲突的法案，受理公职人员违反利益冲突举报的调查等工作。美国建国以后，曾长期存在政党分肥制。即一个政党在选举中获胜后，就把政府职务当做礼品送给支持本党获胜的人，论功行赏，贡献多的官就给得大。1881年7月2日时任美国总统詹姆士·加菲尔德被暗杀遇害，其缘由就是其一个朋友向其索要官职未果。以此事件为导火线，美国开始实行公务员制度。除选举和任命产生外的所有公务员，都实行考试录用，而且独立于党派，政治上保持中立，出发点就是防止利益冲突。上世纪特别是二次世界大战后，防止利益冲突成为美国廉政建设的一个重心。美国规范和监督公职人员行为的很多法律规范都着眼于防范利益冲突。例如，美国联邦《政府官员和雇员伦理行为准则》，对联邦政府公职人员的行为作出具体规定。在兼职方面规定：政府公职人员不得从事包括教学、讲演或写作在内的可能导致公职人员私人利益与其政府公职之间的冲突或明显冲突的任何业余工作。在财产方面规定：所有公职人员不得有与其作为联邦雇员所承担的职责和义务产生本质冲突，或看上去有本质冲突的直接或间接的经济利益关系；利用他们的职业便利所获取的信息从事直接或间接地财经交易活动；不得利用任何一种联邦财产从事未经行政当局批准的活动；雇员必须保护和保存那些托他保管或发配给他的包括设备和储备物资在内的所有联邦政府的财产。除了这些限制外，联邦雇员可以在和普通公民一样的范围内，自由从事合法的财经交易活动。联邦政府和各州对公务员收受礼品的规定都不相同，但都要考虑利益冲突。例如，纽约市规定，只要存在利益冲突，哪怕一美元的交易，都应视为腐败行为。由于担心利益冲突，美国公职人员对请客送礼都格外小心。

六是公众参与程度高。除了新闻舆论监督外，美国社会还有一些民间社团，以会员制的形式自发组织起来，来监督政府。有的民间组织与政府签约，负责组织培训准公务员（即季节性、临时性的政府雇员），为政府雇员提供各种咨询，向政府提出各种意见建议，帮助政府推动公务员的道德建设。比如，美国公务员道德协会就是这样一个组织。

三、美国的“三公”问题及工程招投标

公务用车问题。美国是一个汽车社会，现有人口3亿多，平均每1.3人有1辆汽车，每1.8人有1辆轿车，汽车早已普及到每一个家庭。在美国，公车除了警察执勤和总统用的专车等个别特殊用途车辆外，几乎没有我们通常意义上“公车”的存在。国会议员、州长上下班也都开自己的私车。要是有专门的司机，那是自己的问题，也是一件非常奢侈的事情。美国各级政府非常重视预算的管理，以预算为手段管理各项事务，“有多少钱办多少事”。购买、更新公务用车需要议会审核，公务用车都有明显标志，一旦出现公车私用等现象，就会立即曝光，并受惩罚。例如，在洛杉矶，在他们那里，500公里以内的公务都是自驾车（自驾车给予相应的补贴），500公里以外就乘飞机。

公款接待问题。美国各级政府政务公开程度很高，对外接触、交流也很频繁。对方相关部门来访要预约，公务洽谈可以，但公款接待不可以，根本不存在安排对方食宿、交通等问题。原因就是没有预算，有的话也无法向选民和纳税人交代。对方来访，且有求于自己，吃住行还由己方承担，在美国人看来不可思议。因此，从预算的源头上卡住，且大家都一样彼此对待，也就彻底解决了这个问题。

公款旅游问题。在美国，能不能因公外出，到哪里去，采用什么交通工具，关键要看能不能列入年度预算。如果没有预算，什么地方都去不成。而预算及使用都是透明的，每一个公民都可以从网络上查到,评估其合理性。可以看出，通过严把预算关和公开关，可以有效地解决公款旅游问题。

工程招投标管理。为了保证政府公共项目招投标的公平公正，首先，要将招标书公开，要让公众尽可能详尽了解项目的情况。第二，政府的相关人员不能有利益冲突，作为发包方的政府工作人员，与承包方的私人企业人员不能存在亲属关系，政府项目不能给自己的兄弟姐妹来做，如有这样的关系应当回避；第三，在所有投标中挑选三个最好的，再确定一个5人委员会审查确定哪个公司中标；第四，如果参加投标的企业，有一方认为招投标过程存在不公平，则可向法院起诉，法院一旦受理整个项目就停下来，一直等到法院有结果。为避免出现这种情况，政府的各项工作就必须做得非常仔细，不容有任何瑕疵。美国治理招投标不公问题的办法看似简单，但简单的规则里隐藏着深奥的道理。招投标的玩家，其中一个因玩“潜规则”被起诉而导致项目停摆，不仅自己玩不成，大家也都玩不成，这个代价太大。长久以往，谁也不敢抱有侥幸，公平公正的招投标环境就可能逐步形成。

四、几点启示

美国建国200多年廉政建设是适应美国社会经济的发展而不断完善的，总体上是成功的，比较有效地遏制了腐败现象。但与我国腐败现象集中于行政、司法领域不同，美国腐败多集中于选举和议会决策领域，大量的腐败现象是利用“黑金”进行政治捐款的“选举腐败”和利用院外游说集团做议员工作的“议会腐败”。这使得美国的监察工作和廉政建设工作与我国有着比较大的差异。尽管如此，美国廉政建设中一些具体制度、措施和经验，反映了在公权领域打击和预防腐败的一些内在规律，对我们做好反腐倡廉工作有一定的借鉴意义：

1.要进一步深化改革。美国经济的发展主要是靠市场机制，政府用利率、税收等加以调节，起到引导作用。除政府公共建设项目及军事等项目外，政府并不直接介入具体经济活动，客观上为美国各级公务员的廉洁创造了有利条件。我国推进反腐倡廉建设，需要进一步深化改革，加快社会主义市场经济建设的步伐，加快适应市场经济的法制建设，变“无限”政府为“有限”政府，明确政府权力的边界，政府逐步从具体的经济活动中退出，从而从体制上消除腐败现象滋生的土壤。

2.应重视权力的分解和制约。从纵向看，美国通过实行地方自治，各州将联邦政府的权力分散了，除外交和军事权力外，联邦政府在国内事务中的权力有限;从横向看，行政立法司法三权分立，互相制约，使国家权力特别是花钱的权力和任用人的权力等，都受到有效的制约。我国加强党风廉政建设，不能学“三权分立”，但需要借鉴其分权制约的思想。一方面要坚决贯彻依法治国方略，不断扩大党内和社会生活中的民主，保证公民民主权利的实现；另一方面要在体制制度设计上重视建立权力制约关系，使任何一个职位，特别是大大小小“一把手”的权力不致过大，都能受到有效的监督。

3.必须加强对政府预算的监管。美国对政府权力的监督，非常重要的一条，就是管好政府的预算，管好钱怎么来（税收）和怎么花（预算）。各级议会的中心议题都是加税还是减税；哪些事业需要优先拨款，应拨多少款。我国政府预算口径太粗，公开程度不够，税收增速大大超过GDP增速，政府收钱、花钱的随意性严重。一些屡禁不止的腐败现象如“三公”问题，论坛、庆典、会议泛滥，政府楼堂馆所的建设等都与此有关。深入惩治和预防腐败，应着力加强对政府“钱袋子”的管理。

4.要大力推进政务公开。政府运行的透明化管理，是预防腐败的有效办法和基本条件，美国各级政府，基本的政府信息都是公开的，公民可以随意浏览，议会开会时，公众包括外国人都可以旁听，会议辩论、表决等公开进行。我国应进一步推进政务公开，除国家保密项目外，一律公开，不公开即违法，做到该保的保住，该放的放开。此外，还要通过一定的形式，积极引导群众有效参与到反腐败工作中来，使反腐败工作获得最深厚的群众基础。

5.应重视防范利益冲突。美国的经验表明，防范公职人员行使公共权力与个人利益的冲突，是加强廉政建设的重要方面。我国应加强防范利益冲突的研究，明确容易产生利益冲突的重点部门和重点岗位，有针对性地制定规章制度和行为规范，防范权力的失控和滥用。这样做，一方面制定的行为规范的针对性更强，能够做到精确打击，有的放矢；另一方面突出了重点领域和重点人群，节省了资源，使有限的监督力量用在刀刃上。

6.要强化法律纪律的权威。美国人对法律非常敬畏，无论是执法者还是普通公民都是如此。无论是谁，敢于挑战法律，必然受到法律的严惩。在我国，规范领导干部、公职人员权力行为的法规制度并不少，有的规定也很详尽。但有法不依、知法犯法的情况还比较普遍，干部队伍对党纪国法并没有形成真正的“敬畏”。一个重要的原因就是我们的执法执纪行为过于“粗放”，存在“抓大放小”的现象，一些细小、些微的违纪违法行为没有得到及时有效的惩处，反而使一些人心存侥幸。应适时考虑调整当前反腐败工作的策略，由重点查办大案要案向查办大案要案与查办一般违纪违法案件并重的转变。重视从小事抓起，从具体问题抓起，一个一个地解决，不断增强制度、纪律执行的刚性，做到只要违反法规制度就一定会得到相应的制裁。只有这样，法律纪律的权威才会得到树立。

（责任编辑 梦 玮）

D73.712.2

：A

：1001-862X（2011）01-0045-05

宋作勇（1961-），男，陕西宝鸡人，天津市监察局副局长，法学硕士，主要研究廉政建设、反腐败制度建设。