高铁时代的泛长三角区域城市协调发展

郭万清

（安徽省人大常委会,合肥 230022）

高铁时代的泛长三角区域城市协调发展

郭万清

（安徽省人大常委会,合肥 230022）

中国正在进入高铁时代

当今中国最引人注目的经济现象之一，无疑是高速度、大运力、全天候、省能源、更环保的高速铁路，成为引领经济社会发展的先行官。2008年国务院调整《中长期铁路网规划》，确定到2020年，全国铁路营业里程达到12万公里以上，建设客运专线1.6万公里以上。到2012年，新建高速铁路将达到1.3万公里。到2020年，新建高速铁路将达1.6万公里以上，快速客运网将达到5万公里以上，连接所有省会城市和50万人口以上城市，覆盖全国90%以上人口。中国正飞速进入高铁时代。在高铁时代速度与力量的强烈冲击下，经济社会文化生活的方方面面都将面临着现实的新选择。

泛长三角地区是国家高速铁路网重要组成部分。目前，长三角地区已建成及在建项目包括沪宁、沪杭城际、宁杭甬城际、嘉苏常城际等。安徽省在建高铁有京沪高铁（安徽段）、南京至安庆城际铁路、合肥至蚌埠客运专线等，即将开工有京台高速、郑徐高铁（安徽段）等。合肥筹划的交通枢纽地位正在确立。

高铁时代的宏观背景

背景之一：外需主导向内需主导转变。国际金融危机的爆发暴露出中国实施了三十年的以面向国际市场需求为主导的增长模式的结构性矛盾，从而对完善幅员辽阔的国内基础设施提出了新的要求。与此同时，“铁公基”也成为扩大内需与“救市”的重要途径。高铁网的建设可以说是生逢其时。

背景之二：极化向均衡转变。科学发展观的提出，把城乡之间、区域之间、经济和社会之间、人与自然之间的统筹发展放到突出的战略位置。一方面随着资源环境约束的增强，在市场力量的作用下，沿海产业出现向中西部地区的大规模转移；另一方面，国家区域政策由“让一部分地区先富起来”的不平衡战略向统筹区域协调发展的均衡战略转变，制定出台了加快中西部发展规划和一系列区域规划，中国宏观经济格局正在发生深刻变化。

背景之三：工业化、城镇化加速。沿海向工业化后期及后工业化阶段转变的趋势明显，而广大的中西部地区则加速由工业化初、中期向中后期转变。城镇化加速的趋势更为显著，城市建设突飞猛进，建成区与人口规模快速扩张。所有这些都对高铁运输方式提出了现实的巨大需求。

高铁影响之一：重构产业分工

长期以来，客货混杂的铁路运输方式在很大程度上压制了货运业务的发展，铁路货运能力常年供不应求，时效性很难得到保障。铁路集装箱在中国的市场份额仅占集装箱行业的5%左右，与发达国家水平有相当大的差距。高速铁路网建成之后，运力资源得到有效整合，既有铁路运力得以释放，铁路繁忙干线将实现客货分线运输，从而缓解货运瓶颈。

高铁运输方式的出现，直接导致商品、要素流动成本变化，并进一步导致区域经济比较优势的变化。高铁网和高速公路网相互交融构成的高效综合运输体系，对产业和要素资源的空间布局有重大影响：其一将大大降低人流、物流成本，促进产业转移，优化资源配置和产业布局，从而将重构城市和区域间的产业分工；其二将大大促进服务业特别是生产型服务业的大发展，以适应高速度、大运量的交通运输方式对产业结构和空间布局的要求；其三是以上述因素为基础，城市区域间产业的垂直分工将进一步强化，而水平分工将相对弱化。金融保险、国际贸易、研发设计、咨询评估、传媒创意等高端服务业将进一步向特大城市集中。中心城市的服务半径将进一步扩大，总部经济效应得到进一步提升，从而将促进以垂直分工为主要特征的沿海与内地产业结构的同步提升。

高铁影响之二：重构城镇体系

高铁时代下，交通运输方式的革命性进步，使城市发展模式无疑将从单个城市的孤立发展模式，走向多个城市相互联动、相互制约的新的发展时代。城市和区域经济一体化进程将加速，社会、文化发展和体制、机制的接轨将加速，城镇体系将面临重大调整。

高铁网连结城市群及其广大腹地，缩短城市间的时空距离，加快人流、物流、资金流、信息流等生产要素的快速流通，降低人流、物流成本。这种人力、技术和资金的大流动，对突破行政区划壁垒、打破地方保护将产生重大影响。高铁时代带来一个新的经济学概念：“N小时经济圈”，如京津冀“1小时经济圈”，沪宁杭“1小时经济圈”，成渝“1小时经济圈”，长株潭“1小时经济圈”等等，其涵义已经不只局限于交通范畴，而体现了城市和区域经济的一体化发展。在市场机制的作用下，以企业为主导的要素流动将使城市间的经济技术联系更加紧密，社会分工将进一步深化。在中国区域经济格局由“极化”发展向“扩散”式发展转化的过程中，高铁网的建设无疑成为促进城市、区域经济一体化的重要物质基础。

高铁网在拉近城市区域间时空距离的同时，将使东部沿海城市的快节奏生活方式更快地进入中西部地区。发达地区与落后地区之间的观念碰撞和体制、机制软环境及社会文化生态的融合将进一步加快。由于人口的自由迁徙流转速度加快，许多地方的原有生活节奏将“被迫”与东部大都市的快节奏接轨。

高铁网将大大促进城镇体系的重构及规模和范围的扩大。“都市圈”、“同城效应”进一步显现，与相邻大城市的同城化发展成为许多城市制定发展战略的重要选择。由于高铁通车缓解了长期以来运能与运量的紧张矛盾，更加快人流、物流、资金流、信息流等生产要素的快速流通。因此，高铁沿线城市受到投资商的青睐。一些“资源枯竭型”城市的开发价值受到重新评估。

皖江城市带的合淮、合巢、合六、芜马同城化将加速，随着宁宜城际铁路和京台高铁、黄杭高铁的规划建设，安徽皖江城市带将与上海、江苏、浙江等城市加速融合，形成亚太地区新城市经济联合体，从而形成新的经济增长点。合肥1小时交通圈中，到南京已经实现。2小时交通圈中，到武汉已实现，到上海也将逐步实现。3小时交通圈中，到北京2012年实现。到福州2014年将只需4小时。

城市间发展的不协调及其原因

高铁时代城市间相互联系、影响和制约日益密切，而目前城市发展的不协调现象很多。

——城市规模盲目扩张，“城市病”日渐严重。近年来相当一部分城市规模急剧膨胀，交通拥堵、环境恶化、水资源匮乏、住房紧张等城市病日渐明显，严重影响居民的生活质量，甚至有观点认为，我国已经进入城市病的集中爆发期。在新一轮城市规划调整中，一些城市不顾资源环境承载力，盲目追求扩大城市规模；部分城市脱离实际，提出建设国际大都市的宏大目标。

——城市定位趋同，导致城市间的恶性、过度竞争。长三角区域不少城市的发展战略定位高度趋同，电子信息、新材料、新能源、生物医药、环保产业等成为众多城市着力培育的支柱、主导产业。能源、原材料、制造业、高新技术产业等利用国际一流技术、装备的“高水平”重复建设比比皆是。不少城市强调大力提升本地配套率、延伸本地产业链。为吸引投资商，各城市竞出优惠政策高招，“招商大战”狼烟四起，成为新形势下的地方保护主义。

——基础设施建设缺乏统筹协调，资源环境承载力面临严峻挑战。一方面各地建设高铁、城际铁路、机场、高速公路的积极性空前高涨，占用了大量的土地资源。目前长三角每1万平方公里就有1个机场，超过美国每1万平方公里0.6个机场的密度。不同运输方式竞相发展，竞争激烈，综合运输体系名存实亡。在高铁冲击下，民航、公路客运呈现不同程度的萎缩；另一方面，由于生态补偿机制的缺失，对迫切需要各地共同治理的大气、水环境污染的相关工程进度迟缓。

——城镇体系失衡，城市特色迷失。在现行规划体制下，城镇体系规划缺乏有权威的实施主体。各地纷纷“以我为中心”，在“做大做强”思维指引下，小城市按大城市规划建设，大城市按区域性中心城市、特大城市规划建设。当年风靡全国的“小城镇、大战略”思想早已为众多城市政府所抛弃。区域内中心城市、次级中心城市、其它城市及小城镇关系失衡。与此同时，大拆大建成为各地规划建设的普遍模式。不少城市采用类似的技术、追求大规模的建筑群、大体量的建筑物，导致城市面貌千篇一律。大量老旧历史街区、建筑毁于一旦，城市历史文化遗产、自然环境和独特风貌受到严重破坏。

造成上述现象的主要原因有：

一是现行体制下的政府主导作用过于强大。中国是一个政府主导推进现代化的后发型国家，一方面，政府手中掌握了大量的直接控制经济运行的资源和权力，另一方面，市场经济发育还极不成熟、公民社会的力量还有待于发展和壮大，所以，除非政府之间达成共识，依靠一致性的政策资源和法律制度去推进，在政府之外不可能有足够的力量和制度渠道来实现各城市自主发展向区域经济一体化的制度变迁。城市协调发展的主要障碍，即地方保护主义的根源在于现行的体制和结构。在市场机制尚不完善、法治仍不健全的情况下，仅仅依靠民间经济交往这一自下而上的市场力量，显然难以冲破这一体制性的障碍。

二是市场失效。当前众多城市中出现的“城市病”和城市间的过度竞争，反映出市场机制在调节资源配置方面的失效。除了由于政府力量过于强大，市场机制无法充分发挥作用外，市场调节的滞后性也是重要原因。在市场完全发挥作用条件下，要素及产业受比较利益的驱动会自发地向高收益的地区和产业集中，而在比较成本发生变化挤压利润边界后，产业和要素才会向其它地区和产业转移。也正因为如此，市场机制对资源配置的调节往往伴随周期性的经济剧烈波动，其代价是经济资源的大量浪费。

三是宏观协调机制的缺失。近年来不少媒体和一些主流学者对地方政府指责颇多，如地方政府与中央政府的“博弈”、“诸候经济”、土地财政等等。其实在现行制度设计下，地方与中央的博弈无可厚非。“跑部前进”、“驻京办现象”是由于中央过分集中了财权、事权；“诸候经济”是由于地方政府承担了过多的责任；土地财政的源头是地方财权过小，而且是在中央政府制定的经营性土地“招拍挂”制度下实现的；不少地方出现的“高水平”重复建设项目绝大多数都是经过国家审批的。无庸置疑，改革开放以来，中国的宏观调控积累了很多成功经验，也取得了巨大成效，但是区域差距的不断拉大、城市间发展的诸多不协调现象，反映出在国家层面协调城市和区域发展的体制机制存在不小的差距。当“城市病”和城市间的恶性竞争在不少地方已经相当严重情况下，长三角、珠三角等区域规划才迟迟面世，而且迄今为止缺乏有权威的实施主体。国家近年来批准的十几个区域规划，除长三角规划外，主要是对某个省区内的局部地区的规划，这也反映出中央和地方事权划分的紊乱。

完善国家区域发展协调机制

研究现阶段城市间协调发展问题，需要从政治经济学的维度切入，通过对宏观体制架构、政府层级结构、政府决策程序及其微观基础的考察和审视，推进问题的解决。

就宏观体制架构而言，最重要的是解决城市政府自身无法解决的外部问题。在这方面，国家制定主体功能区规划是一个良好的探索。规划根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等要素，划分出具有某种特定主体功能的地域空间单元。这对于各城市和区域明确发展定位，对于国家提高区域调控水平、完善区域协调机制都有积极的意义。

对城市发展而言，最重要的外部因素是铁路、公路、民航、水利、电网、油气、通信网络等重大基础设施和大气、水环境等生态影响。以中央政府为主导，制定并实施好基础设施和生态保护规划，对城市协调发展具有极其重要的意义。要加强基础设施建设的一体化，加强各专项规划之间的统筹协调。城市与区域间的环境生态合作，是当前值得关注的一个重大问题。应积极探索建立城市、区域间生态补偿机制。如流域下游城市应当对上游地区保护生态实行合理的补偿；发电地区与用电地区在碳排放方面应当建立合理分担机制。

当前区域经济一体化进程正在进入布网及耦合阶段。做好城镇体系规划，引导经济圈内城市群及大中小城市和小城镇的科学定位，对城市间的协调发展具有重要意义。要做好产业规划，加强城市间产业发展的统筹，构建新型产业分工。

区域协调体制既是推进城市和区域协调发展的重要条件，也是多年来各方争议颇多的一个大问题。上世纪八、九十年代，国务院曾设立上海经济区规划办等协调机构，后无疾而终。在当前区域经济合作的新形势下，比较可行的途径一是国家应推进区域规划的立法，为规划实施提供可靠的法律保障，二是中央政府加强对区域规划及各专项规划实施的监督，并建立健全规划实施的报告、监测、评估、奖惩、调整机制。当前制约长三角区域经济一体化的突出问题是对各城市实施统一的区域规划、推进合作交流的绩效缺乏统一的监测、考核机制，区域协作与本行政区绩效考核脱节，在一定程度上导致各地执行不到位，影响了实施效果。因此，应尽快建立健全区域协调绩效评估体系、激励与督促机制，促进各级地方组织真正将区域协调机制落到实处。

完善城市政府间合作机制

通过构建一个强有力的城市政府合作机制，为区域内资源的优化配置提供一个一体化的制度平台，是在现行体制下实现城市间协调发展的理性选择。近年来，长三角地区城市政府合作体制方面进行了大量卓有成效的探索，从1996年长三角城市经济协调会开始，发展到现在的三个层面：省市主要领导峰会的“决策层”负责战略；常务省市长形成的战略贯彻“协调层”；最后是政府部门间专题委员会的“执行层”，包括信用体系建设、长三角金融合作、旅游合作、异地就医联网结算的医疗保险合作、标准相互认证的质量监督合作、城市“一卡通”的交通合作、市场准入联动的工商管理合作以及异地人才服务、高层次人才智力共享、专业技术职务资格互认、企业配套协作、科技联合攻关、科技公共服务平台建设、流域生态补偿机制框架的建立等等，由硬件向软件，由经济向民生，由基础设施一体化向公共服务一体化拓展。尽管如此，前述种种城市发展的不协调现象表明城市政府间的合作机制仍有待进一步调整和完善。

当前和今后一段时间，加强泛长三角区域城市政府间合作机制，应在以下几个方面取得突破：

一是加强地方立法、司法和政策制定方面的合作，完善统一的法制环境和政策环境。在当前的地方立法体制下，不同省市根据国家上位法制定的实施性地方性法规和政府规章往往存在规范、标准不一的情况，导致各地执法依据不一、规章冲突、统一规划难实施等问题；在司法实践中，往往存在审判权属争议、审判中的地方保护主义及执行难等问题；各地政策的制定更是五花八门、差异明显。为此，要加强城市之间在地方性法规和政府规章、规范性文件制定过程中的合作，加强司法合作，积极探索由各城市共同参与的区域性立法，维护法制统一，真正推进长三角区域城市之间的协调发展。

二是建立健全区域生态和各类补偿机制。地方利益制约城市协调发展的关键。应本着互惠互利原则，建立责任共担、利益共享制度。尽快建立区域性建设项目的利益共享机制，尽快研究跨区域的产业转移、收益分成、土地资源、水环境治理、节能减排等的协调机制，建立区域生态补偿机制和财政转移支付方式，形成生态保护的长效机制。

三是加快信息平台建设，完善城市之间信息交流和共享机制。信息的顺畅流通，是实现资源共享、优势互补的基础。近年来各地纷纷加强数字城市建设，跨地区的信息平台建设也取得一定进展，但由于各地信息系统建设多为自主开发，缺乏城市之间的统筹协调，因而城市信息系统相互之间存在不少应用系统不统一、不兼容等问题，在信息资源共享范围和方式上也存在一定分歧。加强一体化的信息平台建设，对推进城市协调发展具有重要意义。

在城市政府合作方面，安徽目前仅有合肥、马鞍山两市被吸收为城市经济协调会成员且参与较迟，因此在合作的广度、深度方面有较大差距。下一步需要付出更多的努力，争取尽快融入长三角城市群。

积极探索区域协调组织创新

区域规划明确了经济区内各城市的发展方向、目标，但作为典型的跨行政区规划，靠各城市行政主体自觉自愿、不折不扣地执行规划并不现实，仅靠中央政府强制推行也难以达到预期目标。经济一体化的过程实质上是一个制度或体制改革的过程。积极探索区域协调组织制度创新，对泛长三角区域城市协调发展具有重要意义。在这方面，欧美国家通过形式多样的协调组织或者都市区政府，培育社会第三方机制，对跨区域的问题进行协调的做法，很值得我们借鉴。区域协调组织既有政府支持的组织，也有民间成立的非赢利组织，如区域规划协会、大气质量管理区、大都市区委员会等等，在倡导区域合作、实施区域规划、形成区域发展协调机制等方面发挥了重要作用。这些跨行政区的协调组织或者都市区政府的存在，并没有剥夺地方政府的权力，而是对传统行政管理体制的必要补充。它的存在增强了规划的科学性和决策的民主性，对城市间的协调发展起到了重要的促进作用。党的十七届五中全会提出，要积极稳妥地推进政治体制改革，加快社会体制改革，创新社会管理体制，这就为跨区域协调组织机制的探索、创新开辟了道路。

借鉴国际经验，以近年来泛长三角区域协调组织创新为基础，应从以下两个方面入手，进一步深化协调组织体制创新：

其一是以流域管理、大气污染控制、重大基础设施规划等解决城市外部性问题为重点，以现有三省一市的部门联席会议组织为基础，组建若干专门委员会。委员会作为非政府组织，在中央和相关省市政府授权和指导下开展工作，如统一制定污染控制标准，进行断面监测；根据资源环境承载力分析，协调基础设施规划的制定和实施等等。委员会要有效地开展工作，应享有一定的公共资源分配权。

其二是以遏制地方保护主义为重点，组建泛长三角或若干都市区委员会，作为半官方组织，在三省一市政府指导下开展工作。委员会的主要任务是监督区域规划的实施、协调产业转移和生态保护中的利益关系、统一市场准入标准、加强市场监管等。

郭万清(1950-)，男，安徽肥东人。安徽省人大常委会副主任。