城乡一体化视野下农民知情权保障的现状透析及优化对策——基于对城乡一体化中农民知情权调查结果的分析

唐仪萱

(四川师范大学法学院,成都 610068)

城乡一体化视野下农民知情权保障的现状透析及优化对策
——基于对城乡一体化中农民知情权调查结果的分析

唐仪萱

(四川师范大学法学院,成都 610068)

城乡一体化中农村村务公开及时,关系农民切身利益的重大事项基本得到了公开,但村务公开仍存在表面性、应付性和滞后性等问题。应当丰富村务公开内容、拓展村务公开形式、突出村务公开重点,建立健全村务公开的约束机制,充分实现城乡一体化中农民的知情权。

城乡一体化;农民;农民工;知情权;村务公开

村务公开作为村民自治的一个重要环节,是农村基层民主政治建设的重要组成部分,也是农民群众参与民主管理、民主决策、民主监督的有效途径之一。近几年来,各地普遍实行村务公开、民主管理,为农民知情权的实现提供了制度保障。

为了客观地了解我国城乡一体化中农民知情权保障的现状,了解成渝两地农民对于城乡一体化中知情权保障的观点和态度,我们组织了关于城乡一体化中农民知情权保障的问卷调查。调查对象包括两类:一类是农民,包括在成渝两地农村居住、生活而拥有农村户口的人;户口在成渝两地农村,但目前已外出打工的农民工;以及其他户口在外省 (市),但在成渝两地打工的农民工。另一类是成渝两地的农民管理部门的工作人员。

课题组成员先后深入成都、重庆的乡 (镇)村,开展城乡一体化中农民知情权障情况调查。调查采用问卷和访谈两种形式。调查问卷以不记名的方式进行,全部采用封闭式题型,①即我们预先设计好几种可能答案,将这些答案全部列在问题的下面,由被调查者从中选择一种答案作为自己的答案。内容通俗易懂、简洁清晰,并尽量避免问题掺杂设计者的主观看法,保证问题的中立性。在前期调查中,②前期调查的目的在于测试问卷题目的科学性和可操作性。通过一对一指导调查对象填写问卷,发现问卷存在的问题,从而进一步完善问卷,以便开展更大规模的问卷调查活动。课题组走访了四川省成都市郫县战旗村和双流县永兴镇干塘村、兴隆镇瓦窑村,并针对性地对部分调查对象进行了一对一访谈。为了更客观、全面的了解成渝两地农民知情权保障的实际情况,课题组还专门对城乡一体化的试点区域四川省成都市双流县的农民管理部门进行了一对一的访谈,全部采用开放型题目。

调查自 2010年 1月 6日开始,至 8月上旬结束,③《村民委员会组织法》于 2010年 10月 28日经全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订。问卷设计时参考的是1998年版本,调查时间也早于该法的修订,故对问卷统计数据的分析评价以旧法为准。历时七个多月。共计回收“城乡一体化中农民权益保障”(公共问卷)有效问卷 1 900份,“农民知情权保障”(专项问卷)有效问卷 472份。

一、城乡一体化中农民知情权的理论界定

所谓知情权,又称为了解权、得知权或知悉权,广义是指公民寻求、接受和传递信息或情报的自由,是公民从官方或非官方获知有关情况的权利;狭义则仅指公民知悉官方有关情况的权利[1]。本文认为,所谓知情权,是指公民依法享有的对于国家机关、公共机构要求公开公共事务管理信息的权利,以及在法律允许的范围内不受妨害地获得各类信息的自由。

城乡一体化中的农民知情权,是指在城乡一体化进程中,成渝地区的农民依法享有的对于国家机关、公共机构要求公开公共事务管理信息的权利,以及在法律允许的范围内不受妨害地获得各类信息的自由。它是在成渝两地城市化发展的新阶段下,当地农民享有的知情权,是实现村民自治的重要内容和落实民主监督的重要保障,具有如下特点:

第一,城乡一体化中农民知情权的实现以村务公开为依托。村务公开是指村民委员会把村民普遍关心的、涉及村民切身利益的重大事项,通过一定的形式和程序告知全体村民,并由村民参与管理、实施监督的一种民主举措[2]。村务公开的内容按其性质可分为三大类:村级财务事项公开、村级自治事务公开和村级政务公开[3]。《村民委员会组织法》和地方性法规、行政规章,以及国家有关政策都对村务公开制度作了具体规定。各地应当根据农村改革发展的新情况、新形势,及时丰富和拓展村务公开内容。成渝两地在不断深入推进城乡一体化时,除了加大对国家法律法规、政策的宣传力度和随时更新政策落实情况外,还应把城乡一体化工作的实施情况列为村务公开的重要内容,指导村委会利用村务公开栏及时、如实公开城乡一体化进程中关系群众切身利益的事项。

第二,城乡一体化中农民知情权的内容丰富。一方面,农民工的知情权是城乡一体化中农民知情权的重要内容。城乡一体化作为一种新型的城市化道路,强调现代城市和现代农村的和谐融合,农民工在其中扮演着重要角色——其身份是农民,但生活、工作在城市,其各方面权益保障的情况好坏成为城乡是否“和谐”的重要表征。因此,我们探讨城乡一体化中的农民知情权,必须对农民工知情权的实现情况予以分析。农民工知情权的内容包括两个方面,其一是农民工有权获悉户口所在村的村务公开信息,其二是农民工有权获得居住地社区的公共管理信息。后者主要体现在城镇社区政务公开上。另一方面,城乡一体化中的农民行使知情权,不是简单地对公共管理信息进行了解,还强调对公共管理信息的整个制定、实施、修改过程中发生的各类应当公开的信息予以知悉。从而为其更好地实现参与及决定权、监督权等相关政治权利提供条件。因为知情权并不是独立存在的,知情权、参与及决定权和监督权等权利共同构成了政治参与的主要内容,也是“四个民主”①“四大民主”即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,是实现村民自治的核心内容。的必然要求。

第三,城乡一体化中农民知情权的行使途径多样。城乡一体化就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体,统筹谋划,通过体制改革和政策调整,促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化,改变城乡二元经济结构,实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致,让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠,使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展[4]。成渝两地农民知情权的行使途径正随着城乡一体化进程的不断推进而得到拓展。特别是随着教育、信息等公共资源的进一步整合,成渝两地农民的受教育情况得到改善,而文化素质的提高也使得成渝两地农民了解国家大政方针和村务公开事项的途径不再局限于“口头”途径,宣传栏、书面宣传资料等成为了成渝两地农民行使知情权的重要途径。此外,以往“城里人”才能“享受”的信息获取途径,如英特网、移动通讯等现代通讯方式,如今已经在成渝两地农村逐步普及,大大提高了农民获取信息的速度和广度。

二、城乡一体化中农民知情权保障的现状透析

(一)城乡一体化中农民了解国家、政府大政方针的途径主要是广播和电视

表1的统计结果表明,广播、电视等仍然是成渝两地农民了解国家、政府大政方针的最主要途径,有高达 84.75%的被调查者选择了此选项。显然,音响、图像等传播手段的综合运用,更加吸引文化程度普遍不高的农民了解国家、政府的大政方针。

受到教育水平的限制,只有 35.81%的被调查者选择了“报纸杂志”。此外,乡里乡亲之间“闲聊”这一传统途径也仍然占据着比较重要的位置,选择此项的被调查者占到了被调查者总人数的40.04%。仅有 12.71%被调查者选择了网络途径。

(二)城乡一体化中农民了解村务公开事项的正规途径主要是宣传栏和村民会议

表2的统计结果表明,城乡一体化中农民了解村务公开事项的正规途径主要是宣传栏、广播站、监督箱和通过召开村委会、村民会议或村民代表会议公开说明,分别占到被调查者总人数的 40.47%和 34.75%。在农村长期以来形成的熟人社会中,“通过左邻右舍了解”,仍然是成渝两地农民了解村务公开事项的最主要途径,占到被调查者总人数的 55.93%。

课题组从对四川省成都市双流县政府统筹办公室某主任的访谈中了解到,双流县各村的村务公开都有专门的公布地点,有关公共利益事项的资料是分发到每家每户的。

(三)城乡一体化中关系农民切身利益的重大事项基本得到了公开

表3统计结果表明,有 27.42%的被调查农民所在村“什么都没公开”,可见,高达 72.58%的被调查农民所在村的村务公开情况较好,有关农民切身利益的重大事项基本得到了公开。其中“农村低保、合作医疗、救灾救济、国家补贴等惠农政策的落实情况”的公开情况最好,选择此项的被调查者占到了被调查者总人数的 50.74%。

表1 了解国家、政府大政方针的途径

表2 了解村务公开事项的渠道

表3 村委会公开的事项

虽然近年成渝两地村务公开情况有较大改观,但村务公开事项仍比较集中和单一,并没有覆盖全部的法律规定应当公开的事项,①根据《村民委员会组织法》(2010年修订)第 30条的规定,村务公开的事项包括:村民委员会应当及时公布下列事项,接受村民的监督:(1)本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况;(2)国家计划生育政策的落实方案;(3)政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况;(4)村民委员会协助人民政府开展工作的情况;(5)涉及本村村民利益,村民普遍关心的其他事项。表现出了一定的不均衡性。如表 3的统计结果显示,50.74%的被调查农民所在村公开了“农村低保、合作医疗、救灾救济、国家补贴等惠农政策的落实情况”;而“村规民约、村委会财务收支情况”、“集体土地的入股、承包、经营和租赁及征用补偿情况”和“村干部年度工作目标执行情况和村干部报酬与补贴情况”的公开情况并未与之相对应,仅分别占 41.21%、30.47%和 20.53%。

(四)城乡一体化中农村村务公开事项一般能及时更新

表4统计结果表明,只有 16.86%的被调查所在村的村务公开栏“从来不更换”,有高达 83.14%的被调查者所在村的村务公开栏都做到了一定时间内予以更新。其中,有近一半的村较好地实现了村务公开的及时性:35.08%的被调查农民所在村“只要有重要事情就马上更换”村务公开栏,10.25%的被调查农民所在村的村务公开栏“每个月更换一次”。

(五)城乡一体化中农民工知情权主要通过村委会告知实现

表5的统计结果表明,成渝两地农民工对于其户口所在村的村委会决议的知悉情况比较好,有高达 82.11%的被调查农民工都通过一定途径了解到,而村委会在其中发挥了至关重要的作用。其中有 52.89%的被调查农民工户口所在村的村委会是“通过家人或亲戚告知”,有 23.58%和17.89%的被调查农民工户口所在村的村委会通过“同乡带话”和“信函或电话告知”。另有27.74%的被调查农民工是“自己主动询问”得知。

表4 村务公开栏更换的时间

表5 进城务工人员了解村委会涉及自己相关利益决定的方式

三、城乡一体化中农民知情权保障的优化对策

虽然近几年成渝两地村务公开工作取得了长足进步,但通过深度访谈,课题组发现成渝两地村务公开仍存在表面性、应付性和滞后性等问题。具体表现为:重表面公开,轻深度公开,财务公开只有几个大数据,不公开具体收支项目,有的内容缺乏真实性;重临时应付,轻长期坚持,公开往往是为了应付上级检查;重简单公开,轻及时反馈,公开事项更新滞后等。这些问题产生的原因除了认识上有误区、村干部消极对立、指导不够有力、抓落实不到位外,主要是制度不够完善,不能有效地实现制度约束,做到村务公开的制度化、规范化。因此,有必要从以下几方面着手完善城乡一体化中农民知情权的保障机制:

(一)创新制度,建立健全服务于城乡一体化的村务公开制度

成渝两地在推行村务公开时,应本着城乡一体化的发展目标和宗旨,因地制宜,积极创新,寻求最适合本地的村务公开机制。

1.丰富村务公开内容,做到全面、细致、真实和及时。第一,村委会应严格按照《村民委员会组织法》第 30条的规定,贯彻落实村务公开工作。对公开事项要按要求仔细分类、严格定性,达到公开标准,不能缺、漏项。第二,认真解决财务公开中仅公布大帐的问题,应列出细目,财务公开中还应避免出现“其他”字样。第三,财务收支、土地承包、招待费、干部工资奖金等公开事项,不能弄虚作假,搞假公开、半公开。第四,应根据公开内容的不同来制定不同的公开周期。根据《村民委员会组织法》第 30条第 3款的规定,一般事项至少每季度公布一次;集体财务往来较多的,财务收支应当每月公布一次;涉及村民利益的重大事项应当随时公开。

2.拓展村务公开形式,做到多样、灵活、通俗和互动。其一,在采用固定的村务公开栏形式的基础上,应多结合媒体公开方式,如建立村委会网站、群发短信等公开性更广阔、更快捷的公开方式,便于村民监督村务公开的过程。而在村庄面积小、村民联系紧密的地方,则可以多采取当面公开、双向交流的方式。其二,坚持定期公开与随时公开相结合,事后公开与事前、事中公开相结合。村上的债权债务、内部往来等公开事项,不能简单摘抄会计账目,更不能直接以会计账簿代替公开的表簿册,做到通俗易懂。其三,《村民委员会组织法》第 20条明确规定应公开“村民普遍关心的其他事项”。成渝两地农村基层组织可以采取“点题”的方式,把“你贴我看式”的公开思路变为“我问你答式”的公开路径,做到“群众想知道什么就公开什么”,实现基层组织和农民群众的有效互动。

3.突出村务公开重点,做到深入、清晰、详细和具体。第一,应突出公开可能导致村干部为政不廉、偏亲向友、挥霍浪费等违法违纪的事项,以及村干部欠款和离任审计等问题。第二,集体经济情况,农民负担情况,以及各种引发农民利益变化的情况是城乡一体化中农民普遍关注的热点问题,是村务公开的重中之重。因此,应将征地目的、用途以及土地利益分配方案、农户补偿方案、补偿执行过程等具体事项纳入村务公开范畴。第三,应突出公开财务问题,消除村民的疑点和误会。一方面,内容上应当做到细化内容、规范分类、编制目录、统一样式、简单明了。详细公开村干部的工资奖金等个人收入、欠款、有关管理费用的分配、支出情况。及时公开各种捐款、集资、收费、处罚等政策法规的执行依据、时限、程序、责任部门等情况。另一方面,程序上应做到规范有序。实行会计委托代理制,“财务公开表”上应有代理会计、村委会、民主理财小组三方签章方可正式张榜公布,并根据不同内容严格限定公开时间。年初时公布财务计划,每季度公布各项收入、支出情况,年末公布各项财产、债权债务、收益分配、代收代缴、一事一议筹资筹劳的使用情况;集体财务往来较多的,应当变季度公开为按月公开;平时对于多数村民要求公开的专项财务活动应及时单独公布;重要的财务活动应及时逐项逐笔公布。

(二)建立健全约束机制,使城乡一体化中农村村务公开工作实现制度化、规范化

首先,应当完善村务公开监督机制。建立健全农村基层干部自我监督、村务监督机构民主监督、权力部门执法监督、上级职能部门审计监督、人民法院司法监督、新闻媒体舆论监督等多种监督方式相结合的立体监督体系。

其次,应当健全村务公开反馈机制。一是设立意见箱、网上论坛等,通过多种渠道随时收集群众对村务公开的意见和建议;二是在定期召开村民代表会议时,村干部及有关人员应当对村民代表提出的有关村务公开的问题进行说明,解除疑问、消除误会、化解矛盾,增加村务公开透明度,提高村务公开质量,并引导广大农民直接参与监督村务管理工作。

最后,应当建立村务公开问责机制。一方面,村委会、村干部应加强宣传,确保依据法律法规及政策要求应当公开的事项切实为村民所知悉。另一方面,目前村务公开违法行为的责任不明晰,应进一步明确责任主体、责任范围、责任方式等。将党内处分、行政处罚、民事赔偿等多种惩处方式结合起来,针对不同的责任主体和行为性质、后果大小予以选择适用。

(三)拓展保护途径,充分实现城乡一体化中农民工的知情权

1.丰富知情内容,拓展农民工知情权。政府应依法让农民工享有知情权,而其“知情”的范围应当比传统的农民知情权内容涵盖更广泛,应当通过公开一定的信息来满足农民工在城市生活、发展的基本需要。具体而言,除了公开依据法律、法规和政策应当公开的事项外,还应当切实保障农民工知悉城市发展规划,知悉二三产业用工情况,让农民工触摸城市,了解市场。这对于农民工准确选择就业岗位、制定人生发展规划、谋求城市幸福生活起着至关重要的作用。政府还应进一步规范、引导用人单位加强对农民工就企业重大事项的知情权的保护。在条件成熟的情况下,应通过立法对农民工知情权的内容进行明确规定。

此外,在推进城乡一体化的进程中,农村基层组织有义务、有责任帮助失地农民找准就业门路,社区基层组织也应当为农民工,特别是暂时在城里待业的农民工,提供就业信息服务。可采取自办农民小报 (农民工小报)的形式,为失地农民 (待业农民工)提供大量用工信息,指导其再就业、谋发展。基层政府还可以鼓励、支持当地媒体每天定时播放农民工用工信息,以农民工喜闻乐见的形式为其提供丰富的就业渠道。

2.优化信息传输渠道,保障农民工知情权。消息闭塞使得农民工的知情权形同虚设,进而导致其不能参与或不愿参与户籍所在地乡村政治生活。因此,在户籍制度改革初期、城乡二元体制尚未彻底改变的情况下,加强信息传递,是保障农民工知情权,进而促使农民工实现政治参与及决定权的重要措施。在充分发挥农民工的家庭和亲朋的关系网络在信息传递中的作用的基础上,农民工输出地的当地政府应与输入地的有关部门建立密切联系,以便传递家乡村务公开信息和掌握农民工流动信息,充分保障农民工的知情权。

四、结束语

通过村务公开充分保障城乡一体化中农民的知情权,是强化城乡一体化中农民政治参与、发展城乡一体化中农村基层民主、实现城乡一体化中村民自治的首要环节。通过公开村民普遍关心的事项,提升城乡一体化中农民的权益意识,激发其参与城乡一体化中农村基层民主建设的积极性和主动性,使其在经济上拥有自主权,在政治上拥有知情权、参与及决定权和监督权。通过公开涉及村集体公共利益的事项,实现城乡一体化中农民个人利益保护诉求向公共利益实现目标的转变,引导城乡一体化中的农民增强民主意识、关注民主管理、参与民主决策。通过公开农村基层组织工作情况,畅通城乡一体化中农村基层民主管理渠道,强化基层民主监督机制,促进村干部廉洁自律,加强干群信任关系,维护城乡一体化中农村社会的稳定。总之,充分保障城乡一体化中农民的知情权,是加强成渝两地农村基层民主政治建设的一项基础性工作。实现城乡一体化中村务公开的制度化、规范化和程序化,是稳步推进成渝两地农村村民自治的关键和稳步推进城乡一体化这一伟大历史进程的重要保障。

[1]胡美灵.当代中国农民权利的嬗变 [M].北京:知识产权出版社,2008:48.

[2]于建嵘.村民自治:价值和困境 [J].学习与探索,2010(4).

[3]中华人民共和国民政部基层政权和让区建设司,全国村务公开协调小组办公室.村务公开[M].北京:中国方正出版社,2004.

[4]什么是城乡一体化?[EB/OL].[2010-07-23].http://www.chengdu.gov.cn/special/yitihua/detail.jsp?id=69354&Class ID=0201077502.

Present Situation Analysis on Protection of Farmers’Right to Know from the View of Urban-rural Integration and Optim ization Strategies——Based on the Analysis of Survey Results Regarding Far mers’Right to Know in Urban-rural Integration

TANG Yi-xuan
(Law School,Sichuan NormalUniversity,Chengdu 610068,China)

Village affairs are timely disclosed in urban-rural integration and mostmajor issues regarding the vital interests of the far mers have been disclosed though superficial,perfunctory and delayed disclosure still exist.W ith the aim of achieving full realization of the rightof far mers to know in urbanrural integration,it is necessary to take measures to enrich the content,diversify the forms,focus on the major affairs,establish and improve the bindingmechanism aswell.

urban-rural integration;farmer;migrantworker;the right to know;village affairs disclosure

D911

A

1674-8425(2011)05-0055-06

2011-01-05

国家社科基金重点项目“城乡一体化中农民权益保障研究”(08ASH0003)。

唐仪萱 (1984—),女,重庆人,研究方向:民商法学等。

(责任编辑 范义臣)