对农村免费中等职业教育经费保障的思考——各级政府财政责任分工的建议

□董天鹅

对农村免费中等职业教育经费保障的思考
——各级政府财政责任分工的建议

□董天鹅

为了对我国东部、中部、西部三类地区中央和地方各级政府承担农村职业教育各项经费支出的分担机制作出合理划分，文章在确定三类地区基本满足当前阶段农村中等职业教育正常需要的最低保障经费的基础上，根据各级政府的财政能力，对三类地区中央和地方各级政府承担农村中等职业教育各项经费的财政责任分工提出具体建议，并据此对三类地区各级政府分担农村中等职业教育最低保障经费的数额及其比例关系做总结，据此对建议方案的合理性作出基本判断。

农村中职教育；全免费；财政责任分工

一、问题的提出

新中国成立以后，我国中职教育的学费制度经历了几次重大变迁。在计划经济年代，我国中职教育一直实行免费政策。随着教育体制和市场机制改革的深入，1991年7月，国家教委、国家物价局、财政部、劳动部联合颁发的《中等职业技术学校收取学费的暂行规定》要求：“中等职业技术教育属非义务教育。自1991学年起,对中等专业学校、技工学校和职业高中新入学的学生适当收取学费”。从此，中职教育开始收费。2008年10月，党的十七届三中全会提出“重点加快发展农村中等职业教育并逐步实行免费”的方针政策。2009年4月，教育部也提出，我国将逐步实现中等职业教育免费，2009年先从涉农专业和农村家庭困难学生做起。[1]这表明，中职教育免费政策今后将在全国范围内推广。

研究者认为，中职教育免费是社会发展的需要，有利于发展职业教育，调整教育结构，促进就业和经济发展，因此，这一政策转型是必要和合理的。但这其中有一个关键性的问题直接关系到免费中职教育是否可以顺利进行：中职教育免费，意味着政府必须承担全部的财政责任，那各级政府财政责任应该如何划分？东部、西部、中部地区经济发展水平不同，如何确定三级政府财政责任分工的合理比例？这是本文探讨的核心。

当前，我国教育政府预算内经费支出主要包括教师工资经费、学校公用经费、基建经费和助学经费四项。为了对三类地区四项重要经费支出的分担机制作出合理划分，首先，需要确定三类地区的这四项经费支出的合理比例，以此计算这三类地区农村中职教育阶段所需要的最低保障经费，这是全面思考和探索各级政府农村中职教育各项经费及其财政责任分工的基础。其次，在确定最低保障经费和四项经费合理比例的基础上，根据各级政府的财政能力，对三类地区中央和地方各级政府承担农村中职教育各项经费的财政责任分工提出建议方案，其基本原则是较高层次的政府应担承担较大的财政责任。再次，依据此具体建议方案，对三类地区各级政府分担农村中职教育经费比例进行模拟测算。

二、三类地区基本满足农村中职教育的各项经费数额

我国农村中职教育当前的状况是，财政预算内经费严重不足，而且各项经费的比例关系长期以来处于严重的失调状态。本论文的基本思路是，通过对上述三项经费中前三项，即教师工资经费、基建经费和学校公用经费最低保障经费数据的测算，寻求能够基本满足当前需要的三项经费的最低生均指标，与此同时，对三类地区农村中职在校生人数做出统计，两者之乘积即是三类地区上述三项经费的最低标准。对于教师工资经费、基建经费和学校公用经费的最低生均指标，本论文采用了广西大学教育学院博士沈有禄在相关文章中对我国技工学校、职业高中、中等专业学校和中等职业学校的各项生均教育经费整理获得的测算结果。[2][3]（见表1）

表1 预算内教育经费最低生均标准（2008年）（单位：元）

至于学生人数的统计，本论文根据《中国教育统计年鉴2009》的官方数据统计所得。（见表2）

表2 三类地区中职学生人数 （单位：人）

以上是东部、西部、中部三类地区中等职业教育学生总人数的统计，按人口抽查的比例，乡村学生占学生总人数60%的比例保守计算[4]，2008年农村中职生为10129453人，东部地区农村中职生为2264991人，中部地区农村中职生为5217363人，西部地区农村中职生为2647099人。

对于基本满足正常需要的第四项经费即最低助学经费的测算，本论文的思路是寻求对家庭经济困难学生基本支持的生均最低标准，同时对全国农村家庭经济困难学生人数做出统计，两者之乘积即可得出所需的最低助学经费数额。助学经费的生均最低标准，本论文采用了《中等职业教育国家助学金管理暂行办法》的标准：国家助学金资助对象是具有中等职业学校全日制正式学籍的在校一、二年级所有农村户籍的学生和县镇非农户口的学生以及城市家庭经济困难学生，主要资助受助学生的生活费开支，资助标准为每生每年1500元。至于中职教育全国农村家庭经济困难学生的人数，根据教育部的统计，中职教育的资助面可以达到在校生总数的90%，其计算结果为227.91亿元。

根据表1、表2和助学经费的以上基础数据，按东部、中部、西部三类地区制作了基本满足当前正常需要的农村义务教育财政预算内最低保障经费以及四项经费比例测算表。（见表3）

表3 我国东部、中部、西部地区农村中职教育财政预算内最低保障经费以及四项经费比例测算表 （单位：亿元）

从表3可以看出，计算得出的基本满足当前正常需要的农村中职教育预算内最低保障经费为945.71亿元，与当前实际情况相差巨大。

三、三类地区各级政府承担的各项经费建议比例

首先，在东部地区的7个省、直辖市，建议实行以县级和省级政府作为投资主体的农村中职教育财政体制。农村中职教育教师工资经费由县级和省级政府共同负担。如各负担50%左右。其他各项经费由地、县级政府共同负担。其中，学校公用经费和基建经费由县级政府负担，助学经费则由地（市）级政府负担，校舍建设所需土地由乡级政府负责提供。与此同时，省级政府负有统筹责任，必须对省、直辖市内弱势地区的县级地方政府实行财政转移支付，以便保障教师工资经费、学校公用经费、基建经费以及助学经费等的供给，实现省内农村中职教育基本均衡发展。

其次，在中部地区的12个省，建议实行中央和省级政府作为投资主体的农村中职教育投资体制。农村中职教育教师工资经费由中央和省级政府共同负担，如中央负担教师的基本工资，省级政府负担教师工资的地方津贴。其余各项经费则由省、地、县级政府分担。其中，学校共用经费和基建经费由县级政府负担，助学经费则由地（市）级政府负担，乡级政府主要负责提供校舍建设所需土地。与此同时，省级政府必须负有统筹责任，必须对省内弱势地区的县级地方政府实行财政转移支付，以保障四项经费的充分供给，实现省内农村中职教育基本均衡发展。

再次，在西部地区的12个省、自治区、直辖市，建议实行由中央和省级政府共同负责、以中央为主的农村中职教育财政体制。如中央财政负担农村中职教育教师工资全额，其余各项经费由省、地、县三级政府分担。其中，学校公用经费由省级政府负担，基建经费由县级政府负担，助学经费则由地（市）级政府负担，乡级政府主要负责提供校舍建设所需土地。与此同时，省级政府负有统筹责任，必须对省、直辖市、自治区内弱势地区的县级政府实行财政转移支付，以便保障四项经费的供给，实现省内农村中职教育基本均衡发展。

与此同时，建议建立规范稳定的上级政府对下级政府的财政转移支付制度，而且这一制度必须建立在对各级政府的财政责任作出明确合理划分的基础上。在中央财政已经负担了中部、西部地区农村中职教育教师工资的大部分经费的前提下，应当改变现行的做法，重新设置各项转移支付专项资金。

综上所述，对我国东部、中部、西部三类地区各级政府在农村中职教育中的财政责任分工，可以用表4来概括。

表4：我国三类地区各级政府在农村中职教育中的财政责任分工建议

四、各级政府承担农村中职教育经费的模拟比例

1.中央财政负担农村中职教育预算内最低保障经费的数额及其比例。依据建议方案，在中部地区中央财政应当承担农村中职教育教师的基本工资，据表3，中部地区农村中职教育人员工资经费总额为200.59亿元，如按基本工资占工资总额的76.5%计算，中央财政应当承担的中部地区农村中职教育教师工资经费的数额为153.45亿元。同样，依据表3，在西部地区，中央财政应承担农村中职教育人员工资经费全额，即为101.77亿元，除此之外，还有中部和西部地区的助学费用117.39亿元和59.56亿元。由此，中央财政负担的农村中职教育预算内最低保障经费的总额为432.17亿元，约占农村中职教育预算内经费总额的45.70%。

2.省级财政负担农村中职教育预算内最低保障经费的数额及其比例。依据建议方案，在东部地区，省级财政应当承担农村中职教育人员工资总额的50%，据表3，东部地区农村中职教育人员工资总额为87.08亿元，所以东部地区省级政府应承担的农村中职教育人员工资总额为43.54亿元。在中部地区，省级政府应承担农村中职教育教师工资的地方补贴。据表3，中部地区农村中职教育人员工资总额为200.59亿元，如按地方补贴占工资总额的23.5%计算，省级政府应当承担的中部地区农村中职教育人员工资总额为47.14亿元，除此之外，省级政府还要承担助学经费全额为50.96亿元。同时，在西部地区，农村学校公用经费也由省级政府承担，其数额为78.03亿元。由此，省级财政承担的农村中职教育预算内最低保障经费为219.67亿元，约占农村中职教育预算内经费总额的23.23%。

3.地级财政负担农村中职教育预算内最低保障经费的数额及其比例。据此方案，在全国各地区，农村中职教育基建经费由地级财政承担，据表3，基建中部和东部农村中职教育预算内最低保障基建经费总额为29.76亿元，由此，地级财政负担农村中职教育预算内最低保障经费占农村中职教育预算内总经费的3.14%。

4.县级财政负担农村中职教育预算内最低保障经费的数额及其比例。据此方案，在东部地区，县级财政应承担农村中职教育人员工资经费的50%，据表3，东部地区农村中职教育人员工资总额为87.08亿元，所以东部地区县级政府承担的农村中职教育人员工资经费数额为43.54亿元。在东部地区，县级政府还应承担农村中职教育公用经费的全额，分别为66.77亿元。在中部地区，县级财政应当承担农村中职教育公用经费的全额，分别为153.80亿元。由此，县级财政承担的农村中职教育预算内最低保障经费总额为264.11亿元，约占农村中职教育预算内总经费的27.93%。

表5 各级政府分担农村中职教育预算内最低保障经费的数额及其比例

从表格中可以看出，中央政府、省级政府和地级政府在农村中职教育财政投入中承担了将近70%的责任，称为名副其实的投资主体，从而从根本上保障了农村中职教育的经费问题。当然，本建议方案还有一些缺陷，首先，在第一步中，对四项经费的标准采用了全国平均水平，没有考虑到东部、中部、西部地区的差异性，应进一步进行具体分析；其次，本方案只是一个初步设想，对于中央和地方各级政府分担农村中职教育各项经费的具体比例应根据各级政府的实际财政能力对其作进一步的调整和修正。

[1]季俊杰.试析教育产品属性与学费定价的关系[J].教育发展研究，2010（3）.

[2]沈有禄.全国中等职业教育生均经费配置差异及地方财政投入贡献[J].职业技术教育，2010（31）.

[3]沈有禄.各地中等职业教育生均经费配置差异分析[J].职教通讯，2010（11）.

[4]于洪姣.免费中等职业教育与财政保障措施[J].职教通讯，2009（6）.

董天鹅（1981-），女，河南科技学院人文学院讲师，研究方向为教育经济与管理。

全国教育科学规划课题“农村免费中等职业教育政策保障研究”（课题编号：DJA090251）阶段性成果，主持人：郎群秀。

G710

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1001-7518（2011）16-0044－03

责任编辑 韩云鹏