美国社区学院绩效拨款机制及其对我国高职院校发展的启示

□李兰兰

美国社区学院绩效拨款机制及其对我国高职院校发展的启示

□李兰兰

美国社区学院实施绩效拨款已近40年，取得了较为丰富的经验。取人之长，补己之短，其对我国高职院校财政拨款改革实践有很好的借鉴意义。本文介绍了社区学院绩效拨款产生的背景，阐述了社区学院绩效拨款的应用状况，提出了我国高职院校应当适度有效地运用绩效拨款的建议。

社区学院；绩效拨款；高职院校；启示

一、美国社区学院绩效拨款产生的背景

美国社区学院的起源最早可以追溯到19世纪初，且其自成立至今，发展迅速。社区学院最初是为教育当地居民而成立的学校，其真正目的是为教堂培训牧师。二次世界大战结束后不久，杜鲁门总统呼吁建立一体系，其能够以较低的成本为退伍老兵提供培训，故社区学院的宗旨便含有职业教育的特征，以期更好地为社区提供服务。目前，社区学院已经成为美国高等职业教育不可或缺的重要载体。20世纪60年代中后期开始，美国两年制社区学院飞速发展。到2007年，美国就有1100多个社区学院，1100多万名高职学生。[1]

20世纪70年代，伴随着美国政府财政拮据和高等教育产出低效等问题的出现，政府对拨出去的经费是否被有效、合理地使用格外关注起来，高等教育绩效拨款机制也初露端倪。在美国，社区学院的拨款方式有三种，第一种是根据学生入学人数拨款，第二种是根据职业教育的时间和性质（例如：职业课程的长度、培训要求、所需的设施设备等）拨款，第三种是根据职业学校的产出状况（可以用职业学校的学生毕业率、两年至四年制大学转学率、获得的执业资格证书数量等来衡量）拨款。在社区学院实施绩效拨款方式之前，大部分州基本上采用以入学人数为基础的拨款公式的拨款方式。Bogue提出前两种拨款方式是有缺陷的，因为拨款的数量主要是以学生的数量而不是质量为基础，或者拨款是由职业教育的性质决定。所以，这两种拨款方式既不能保证学生在获得财政资源上的公平性，也不能刺激对教育资源的有效利用和教学质量的提高。[2]绩效拨款指的是第三种方式，它可以单独使用，也可以与其他的拨款方式一起使用。绩效拨款是指政府将教学机构的教学、科研等方面的绩效，包括效率、质量、成本等作为拨款的主要依据，通过衡量教学机构的办学绩效来决定对其拨款的方向和数额的一种拨款机制。在这种机制下，各教学机构均在教育主管部门的指导下设定了自己的预期目标。绩效拨款实质上是对达到和超过事先设定指标的机构的一种以货币形式给予奖励的拨款。

田纳西州是最先引入绩效拨款的州。早在1974年探讨绩效拨款这一问题时，该州就有意根据各学校的绩效产出来分配经费。[3]1979年，该州起草政策准备实施这一方案，这首次体现了高等教育拨款应与质量而不是数量挂钩。最初田纳西州预算拨款50万美元，四年制大学和社区学院只要达到或者超过5项标准就可以获得拨款。这5项标准是：课程合格率、毕业生通识教育的成绩、毕业生职业教育测验的成绩、在校学生、男性校友、社区以及雇主对职业教育的评价、同行对学术项目的评价。[2]绩效拨款在田纳西州11个学校得以实施，尽管几经修改，但至今沿用。1996年，弗吉尼亚、佛罗里达、肯塔基以及南科罗拉州都相继实施了绩效拨款；至1998年，14个州都采用绩效拨款为四年制大学和社区学院分配经费，到2001年，19个州采用了绩效拨款。[4]

二、美国社区学院绩效拨款指标的确定

政府在选择绩效指标的时候，要同时考虑绩效指标的类型，所反映的政策，所蕴含的政策价值，及其所代表的学校发展模式；同时，绩效指标与社区学院即将获得的财政拨款数额密切相关，所以这些指标的选择要经过深思熟虑，才能使表现出色的社区学院有机会获得较多经费。

美国最初实行绩效拨款方式时，社区学院、四年制大学以及综合性大学都是实行相同的绩效指标来确定拨款数额。但是，社区学院与四年制大学、综合性大学相比，营运模式不同，培养学生的目标不同，社区学院除了向大学一、二年级学生开设学术课程培养学生申请进入本科院校和综合性大学就读以外，还重点开设职业培训、再就业培训、继续教育、与公司签订合同培训以及为特定人群提供特殊培训等，因此，有学者提议社区学院与四年制大学、综合性大学采用相同的绩效拨款指标既有失公平也不合逻辑。后来，这一提议受到了政府部门的重视，很多州的这两类学校绩效拨款指标也出现了一些差别。目前，美国大部分州的社区学院与四年制大学和综合性大学的绩效指标或多或少有所不同。例如，佛罗里达州的社区学院与四年制大学、综合性大学实施完全不同的绩效指标体系，社区学院的绩效指标有工作安置(job placement)、毕业时的学分(credit on graduation)、获得学位的时间长短(time to degree)、获得学位和职业资格证书的差生数 (number of degree and certificate completers,requiring remediation)、获得学位和职业资格证书的贫困学生数(number of degree and certificate completers,economically disadvantaged)以及获得学位和职业资格证书的残疾学生数 (number of degree and certificate completers, disabled)等；而四年制大学和综合性大学的绩效指标为增加的毕业率(graduation rates increased)、电信技术和远程教育的使用 (use of technology telecommunication/distance learning)、获得的科研经费的增量(sponsored research funds)等。明尼苏达州和田纳西州的社区学院与四年制大学以及综合性大学绩效指标大部分相同，社区学院将四年制大学和综合性大学的毕业生教育(graduate education)改为了毕业生的工作安置(job placement)。南卡罗来纳州的社区学院绩效指标少于四年制大学以及综合性大学，社区学院没有获得的科研经费的增量(sponsored research funds)、教师培训（teacher education）等指标。[5]下表是美国社区学院最常用的绩效指标，从该表我们可以看出，在绩效拨款制度中，美国社区学院就有财政动力去促使学生完成学业(用学生毕业率、授予的学位数、学生总学时数来衡量)，加大社区学院的人力资源投入量（用教职工的工作量来衡量），提高职业教育的质量（用学生执业资格考试通过率来衡量），促使职业教育适应市场需要（用随访满意度调查和毕业生的就业数据来衡量），促进社区学院与普通高校的合作（用两至四年制大学转学率来衡量）。

表：美国社区学院常用绩效指标

美国绩效指标的数量各州差异很大。例如，弗罗里达州的绩效指标为40个，南卡罗来纳州为37个，科罗拉多州为28个，阿肯色州为14个，肯塔基州为13个，田纳西州为10个，明尼苏达州和密苏里州均为9个，加利福尼亚州为5个。[1]从经费数额上看，美国绩效拨款的数额略向四年制大学和综合性大学倾斜。但学者们曾对实施绩效拨款前后的社区学院产出状况进行了对比研究，发现实施绩效拨款后社区学院更注意学生质量的提高。具体体现为毕业率和保留率的上升以及学生适应工作的能力增强，尤其是为众多有可能被忽视的学生提供了受关注的机会。[1]

三、美国社区学院绩效拨款制度的优点分析

一般来说，绩效拨款的理论基础是设置一种拨款机制鼓励或者惩罚社区学院提高或减弱某些预计的产出。在这一原则的约束下，绩效拨款有着很强的适用性，它不仅与拨款问题紧密相连，而且与社区学院的产出息息相关。

（一）绩效拨款能激励培训机构提高学生的成绩

由于社区学院的经费有一部分取决于产出，这样必然会促使社区学院改进培训政策以增加达到预期产出的机会。产出的衡量包括衡量社区学院的学生毕业后在指定的岗位上工作一周的状况、毕业生工作的薪酬、随访满意度调查等指标，这就促使社区学院注重教学质量，重视学生受训前后的评价等。通过学生学习过程的反复评价，整个职业教育体系的效率得以加强。例如，社区学院会更重视学生课程选择，密切监视学生进步，当学生出现成绩不良或者可能辍学时马上采取措施予以纠正。

（二）绩效拨款能激励社区学院获得高质量的产出，提高资金的使用效益

美国绩效拨款是用附加值的方法来衡量产出，这种方法突出的优点就是衡量职业教育人力资本增量问题，即将社区学院学生入学前的成绩与毕业前夕的成绩作一对比，分析职业教育是否真的可以获得更高的产出，即人力资本增量。这样必定会促使职业学校提高资金的使用效益，将资金用于能产生最大效益的专业和领域。正是因为绩效拨款制度在一定程度上能够正确地衡量产出，那么就有可能促使社区学院想方设法培训学生发挥其最大的潜能，促使社区学院将资金的使用效益达到最大。2002年，成立于1982年的纽约州立大学公共政策研究分支之一——洛克菲洛政策研究室对64所社区学院调查发现，产出水平受绩效拨款影响极大的社区学院占调查总样本量的22.3%，影响适中的社区学院占调查总样本量的27.8%，影响较小的社区学院占调查总样本量的16.7%，影响难以确定的社区学院占调查总样本量的27.8%，不受影响的社区学院仅占调查总样本量的5.9%。[4]

（三）绩效拨款有利于建立问责机制

绩效拨款能够为社区学院达到某些成绩提供财政动力，促使政策决策者建立一系列制度更加注重产出的质量，从而达到预期的教育目标，提高毕业生的执业资格证通过率和就业率，促进职业教育更适应市场需要，提高资金的使用效益，提升学校的办学水平。美国社区学院的问责机制是多方面的，政府机构、学生、家长、雇主、公众等多位一体的问责，并结合拨款与产出相联系的绩效拨款制度可以使职业教育目标更加明确，这样一来，就促使学校决策者对自己的每一次决策后果都将承担责任，使其决策时更加慎重。

四、美国社区学院绩效拨款制度对我国高职院校发展的启示

通过上述分析，笔者认为，要使我国高职院校呈现健康、良性发展，不妨借鉴美国社区学院的绩效拨款方式，从财政源头上扭转高职院校目前存在的种种不良现象，确保高职院校稳步可持续发展。

（一）引进绩效拨款制度，加大我国政府对高职院校的拨款力度

长期以来，一方面我国教育经费支出占GDP的比重偏低，另一方面高等教育发展不平衡，所以造成了高等职业教育发展受阻的现象，部分体现为财政性教育经费在高职教育与普通高等教育之间分配极不公平。[6]尽管近几年，国家对职业教育的重视部分地缩小了两者的差距，但总的来说，我国政府对高职教育的财政投入远远不及普通高等教育。例如，2008年我国普通高等本科学校生均教育经费支出为20307.98元，地方普通高等职业学校生均教育经费支出却只有11659.42元，前者是后者的1.74倍；普通高等本科学校生均预算内教育经费支出为9551.79元；而普通高等职业学校生均预算内教育经费支出却只有4827.81元，前者是后者的1.98倍。[7]这一数据与美国绩效拨款制度下教育经费仅略向四年制大学与综合性大学倾斜形成鲜明对比。可以这么说，在现行的拨款制度下，由于我国职业教育一方面投入严重不足，而另一方面培养成本却是普通教育成本的三倍。因此，高职院校毕业生难免会出现就业率低、离职率高、对母校满意度低的情况，造成了教育资源利用率低的局面。[8]

（二）引进绩效拨款制度，构建内容齐全、导向明确、结构合理的高职教育拨款制度

目前，我国高等教育的拨款模式是“综合定额加专项补助”，这种拨款模式相对于 1949年到1985年之间使用的“基数加发展”拨款模式来说有了很大的改进，在一定程度上，将高校的教育经费与事业的发展计划和招生规模紧密结合来确定教育经费的投向和投量，有利于教育资源的合理配置，促进了高等教育事业的发展；同时，也增加了高校安排教学的积极性、主动性以及经费管理的责任，促进了高校加强财务管理，提高资金的使用效率。[9]但目前这种拨款模式也存在许多的弊端，例如，拨款依据不合理，资金安排缺乏竞争性和效益性。[10]其客观上加剧了高校尤其是高职院校盲目扩大招生规模的现象，加剧了我国部属高职院校与地方高职院校之间以及地方高职院校之间的财政投入的不平衡；11]也造成了我国高职发展重数量而不重质量的严重后果。因此，引入绩效拨款制度，构建结构合理的高职教育拨款制度，可以赋予高职院校财政动力，促使学生完成学业，满足职业教育适应市场需要，加大职业教育的投入量，提高资金的使用效益，提升学校的办学水平，从而促进我国高职教育稳定、健康和可持续发展。

（三）借鉴美国评价指标，构建我国高职院校绩效拨款制度

从上述分析我们发现，美国的绩效指标有着很强的可取性。绩效拨款制度中，不同的绩效指标可以达到不同的政策目的。例如：用学生毕业率、授予的学位数、学生总学时数作为评价指标可以促使学生完成学业；用执业资格考试通过率作为评价指标，可以提高职业教育的质量；用随访满意度调查和毕业生的就业数据作为评价指标可以促使职业教育适应市场需要；用教职工的工作量作为评价指标可以促使社区学院加大人力资源投入量等。我国高职院校在发展的过程中，很多数据的确令人堪忧。2010年3月底麦可思公司对全国2009届大学毕业生进行了调查研究，该研究样本量很大，抽样达到50万人，回收问卷24.5万份，回收率约49%；有效问卷22万份，其中高职院校毕业生有效问卷总数为8.8万份，共覆盖了全国31个省、直辖市和自治区的1553所（部）高职院校（包括本科院校的高职部）；调查了573个高职专业、569个高职毕业生能够从事的职业（占全国所有职业分类的79%）以及303个高职毕业生就业的行业 （占全国所有行业分类的96%）。分析报告显示，从大学毕业生半年内的离职率来看，大学毕业生半年内的离职率“211”院校约为22%，非“211”院校约为33%，高职高专院校却高达45%；从大学毕业生半年后月薪来看，“211”院校、非“211”院校毕业生半年后月薪分别为2756元、2241元，高职高专院校毕业生却只有1890元；从毕业生专业对口率来看，本科毕业生专业对口率为67%，高职高专毕业生却只有57%，而且，高职高专专业对口率最低的专业为法律大类，仅为33%；从大学毕业生对母校的总体满意度来看，“211”院校大学毕业生对母校的总体满意度为83%，非“211”院校为74%，高职高专院校却只有68%。[8]其实，这些数据早就引起了政府部门以及学术界的担忧。但由于我国高职院校拨款机制长期以来，重学生数量而不重学生质量的缺陷无法从财政源头上促其良性发展，所以很难得到遏制。基于此，笔者构思我国高职院校适当构建绩效拨款制度，借鉴美国社区学院的执业资格考试通过率、毕业生满意度调查、毕业生就业数据等绩效指标来评价高职院校的发展状况并为其提供财政动力，从而提高我国高职院校的办学水平。

[1]Bretl,Wood.The impact of performance based funding at woodland hills community college. （s.d.）[2007-05-01]. http://digital.library.okstate.edu/etd/umi-okstate-2178.pdf.

[2]Bogue,E.G.Allocation of state funds on a performance criterion:The report of the performance funding project.（s.d.）[2003-12-21].http://www.rockinst.org/pdf/education/2003-performance_reporting_real_accountability_or_accountabili ty_lite_seventh_annual_survey_2003.pdf.

[3]Bogue,E.G.,&Sauders,R.L.The evidence for quality.（s.d.）[2008 -06 -11].http://d.wanfangdata.com.cn/Periodica l_ qhdxjyyj200802010.aspx.

[4]Burke,J.C.,&Minassians,H.P.Performance reporting:“Real”accountability or accountability“lite”7th annual survey.（s. d.）[2003-12-23].http://www.rockinst.org/pdf/education/2003-performance_reporting_real_accountability_or_accountability_lite_seventh_annual_survey_2003.p df.

[5]Burke，Josegh C.Performance Funding Indicators:Concerns, Values,and Models for two-and four-year Colleges and U-niversities.（s.d.）[1997-01-01].http://eric.ed.gov/ERICWeb-Portal/search/detailmini.jsp?_nfpb=true&_&ERIC ExtSea rch_SearchValue_0 =ED4 07910&ERI CExtSearch _SearchTyp e_0=no&accno=ED 407910.

[6]和震,耿洁.2005年中国职业教育发展述评[J].教育发展研究，2006（3）：1-7.

[7]中国教育经费统计年鉴编委会.中国教育经费统计年鉴2009[Z].北京：中国统计出版社，2009:46-48.

[8]佚名.2010年就业蓝皮书 [R/OL].2010年5月下旬刊.[201 0-05-09].ftp://220.166.50.103/75.pdf.

[9]王寰安,等.中国高等教育拨款模式改革研究[J].江苏高教，2003（2）：9-12.

[10]王善迈.改革教育财政拨款体制，提高教育资源配置效率[J].教育研究，1995（2）：20-22.

[11]唐朱昌.新编公共财政学—理论与实践[M].上海：复旦大学出版社，2005：210.

责任编辑 王春桂

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李兰兰（1974-），女，湖南新邵人，教育经济与管理专业博士，长沙理工大学经济与管理学院讲师，主要从事教育财政、教育经济研究。

本文是“不同类型的职业院校学生培养成本研究”（XJK08QJ003）、“中等职业教育与普通高中教育成本效益比较研究”（CFA080241）、“职业教育在人力资源强省中的地位与作用及发展对策研究”（0805018B）的阶段性成果，主持人：李兰兰。

G719.712

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1001-7518（2011）16-0089-04