新生代农民工人力资本投资的政府责任分析

陆远权 邹成诚

新生代农民工人力资本投资的政府责任分析

陆远权 邹成诚

近年来，新生代农民工日渐受到党和政府以及社会各界的关注。新生代农民工问题的核心是其生存和发展问题，而其生存和发展的关键在于其人力资本的投资力度和水平。但是经过分析我国新生代农民工人力资本投资的现状和问题发现，我国新生代农民工人力资本水平还有待进一步提高，而作为人力资本投资主体的政府在新生代农民工人力资本投资方面存在责任缺失，因此实现政府在新生代农民工人力资本投资方面的责任对于提高新生代农民工人力资本水平，优化其生存与发展环境有重要作用。

新生代农民工；人力资本；人力资本投资；政府责任

根据全国总工会新生代农民工问题课题组《关于新生代农民工问题的研究报告》，新生代农民工是指出生于20世纪80年代以后，在异地以非农就业为主的农业户籍人口。2010年1月31日，国务院发布了2010年中央一号文件 《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，首次使用了“新生代农民工”的提法。文件提出，要加强农村新生劳动力的预备制的培训，将其作为劳动大军的储备，并采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题，让新生代农民工市民化。文件还指出要继续推进农村中等职业教育免费进程。这些都是政府和国家着力提高新生代农民工人力资本水平的重要措施。人力资本是指通过教育、培训、医疗保健和迁移等方式获得的，体现在人身的能力、知识和健康的总和。人力资本的形成过程中存在严重的市场失灵现象，因此需要政府发挥其职能。但是从我国新生代农民工人力资本投资现状可以看出，政府在这个过程中存在责任缺失的现象。

一、新生代农民工人力资本投资的影响和作用

人力资源和社会保障部副部长杨志明在《国务院关于转移农村劳动力、保障农民工权益工作情况》的报告中指出，2005年至2009年，外出6个月以上的农民工人数由9809万人增加至14533万人；外出农民工以新生代为主，2009年，30岁以下的新生代农民工占61.6%。如表1所示，根据国家统计局的数据可知，16至29岁农民有50.2%选择外出从业，而外出务工的农民工中，新生代农民工占外出务工农民工的58.4%。新生代农民工逐渐取代第一代农民工成为我国城市化和经济发展的重要力量，也作为劳动力市场新加入者将在今后一段时间内成为劳动力市场上供给的主体。

表1 2009年选择外出从业劳动力和外出农民工的年龄结构

青年农民的土地意识越来越淡化，有调查显示，大多数新生代农民工渴望留在城镇，城市化取向强烈。但是，对土地没有感情的新生代农民工在城市却没有完全被接纳,这让新生代农民工处于“城乡双重边缘化”的尴尬境地。如表2所示，新生代农民工各方面素质较老一代农民工有所提高，但仍低于城市工人，且与市场和企业的要求差距较大，新生代农民工的人力资本表现出水平不高、投资不足的状态，阻碍着其市民化进程。农民工的人力资本水平影响着农民工的价值观念、生活方式的城市化。大量事实证明，文化素质较高的农民工不仅在工作上容易得到用人单位的认同，而且其价值观念和生活方式也容易融入城市社会，获得周围城市居民的认可，从而取得在城市定居所需的相应社会地位。

表2 新生代农民工的人力资本特征

在新生代农民工成为进城大军的主体的同时，近年来我国“长三角”和“珠三角”出现的“民工荒”也使得困扰我国的结构性失业愈演愈烈。这些现象是我国社会转型过程中的某些深层次问题的反映，它是代际更替中新生代农民工的一种理性选择[1]。新生代农民工具有“三高一低”的特征，即受教育程度高、职业期望值高、物质和精神享受要求高、工作耐受力低。中国人民大学团委和城市规划与管理系对新生代农民工调查结果发现，新生代农民工2009年家庭平均收入为34050元，平均月收入1728元 （与外出农民工月均收入1417相比高出311元），低收入工作已很难引起他们的兴趣。新生代农民工人力资本水平的提高与其对工作的期望值增高造成了“民工荒”的出现。

综上所述，新生代农民工逐渐成为外出务工人员的主体，人力资本水平对新生代农民工的生存与发展产生直接的影响，关系到新生代农民工的就业和市民化进程；同时，也对社会经济的发展有重要影响，新生代农民工的素质影响着我国经济发展和产业结构的调整。但是，新生代农民工的人力资本投资状况及人力资本水平却不容乐观。

二、新生代农民工人力资本投资的现状与问题

与上一代农民工相比，新生代农民工无论是在受教育程度还是培训的参与度以及流动迁移到程度上，都有明显的提高，新生代农民工不论是主观还是客观地更加注重其人力资本的投资。但是，新生代农民工的文化水平仍然较低，缺乏必要的专业培训、专业知识、专业技能，不够了解工业生产或现代化服务业的基本规范，同现代非农行业对劳动者的要求还有相当大的差距。

（一）新生代农民工的教育状况

教育水平的高低会直接影响到新生代农民工的职业层次、工资水平、社会流动等各个方面。教育本身不仅可以有助于个人的社会经济地位的提高，同时还可以作为一种阶层之间的准入壁垒来削弱下层对上层既得利益和各种生活机会优势的侵占、威胁和挑战。因此教育水平不仅是农民工职业转型时的一种重要的资本，也是其社会流动与社会接纳的一种重要资本。

从表2可以看出，我国农民工的文化程度仍然偏低，新生代农民工主要的教育程度仍然只是初中文化。在现阶段的农村教育体系中，职业教育依然十分薄弱，绝大多数农民工在进城之前不能掌握适用的职业技能，影响了农民工的转移和就业。让新生代农民工再回到学校坐在教室里进行正规的教育的可能性已经不大。要使农民工成为真正意义上的公民，就必须大力提高农民工及全体国民的科学文化素质和综合技术能力，让那些有条件、有意愿、有能力接受非正规教育和各种培训的人有机会接受再教育[2]。国家一号文件提出要加强农村新生劳动力预备制培训，这一举措是政府支持和鼓励继续教育的保障政策，也是提高新生代农民工继续教育水平的有力保证。

（二）新生代农民工的培训状况

2003年国务院办公厅下发了 《2003—2010年全国农民工培训规划》（下面简称《规划》），对培训工作做出了具体部署。为贯彻落实党中央、国务院的要求和部署，加强农村劳动力转移培训工作，农业部、财政部、劳动和社会保障部(现为人力资源和社会保障部)、教育部、科技部、建设部(现为住房和城乡建设部)从2004年起，共同组织实施农村劳动力转移培训阳光工程。此项目标任务是，2010年以后，按照城乡经济社会协调发展的要求，把农村劳动力培训纳入国民教育体系，扩大培训规模，提高培训层次，使农村劳动力的科技文化素质总体上与我国现代化发展水平相适应。各地政府积极响应政府这一举措，实施“阳光工程”工作。

《规划》实施几年来，农民工培训力度有所加大，但是，从国务院研究室2006年发布的报告显示，农村劳动力中接受过短期职业培训的仅占20%，接受过初级职业技术培训或教育的占3.4%，接受过中等职业教育的占0.13%，而没有接受过技术培训的占76.4%。根据国家统计局的调查，84%的新生代农民工认为，参加技能培训对找工作有帮助，但是，仍有七成新生代农民工没有参加职业技能培训，如表2所示新生代农民工参加职业培训的比例为30.4%，而上一代农民工参加职业培训的比例为26.5%。新生代农民工追求文化精神生活的愿望更强烈。调查显示，三分之一新生代农民工在工作之余选择学习，超过一半的新生代农民工希望当地有关机构组织开展技能培训。凡有球场、图书馆、网吧或注重企业文化的工厂明显受到他们的青睐，运动、上网等时尚休闲活动也已进入他们的生活[3]。对于新生代农民工自身来说，要融入城镇就要求新生代农民工积极参加职业技能培训，大力提升自身人力资本存量，提高在融入城镇化进程中的“话语权”，从而提升就业竞争性和稳定性，促使其成为产业升级需要的合格的产业工人。但是，农民工收入低，对于培训费用的支付能力也不强，这就造成新生代农民工的培训情况不容乐观。

（三）新生代农民工人力资本的医疗保健状况

健康投资的影响因素受人们心理上的时间偏好率、年龄、预期成本与收益的比较、风险预期的需求角度影响，同时，也会受个体、政府、社会、企业的供给角度影响。健康是知识发挥作用的坚实基础，健康人力资本是人力资本重要的组成部分[4]。

调查表明新生代农民工的身心健康与生活安全的要求更强烈。大部分新生代农民工认为人生最应该珍惜的是健康。但是，新生代农民工对健康的投资不容乐观，特别是青年农民工存在着社会心理上的结构性的紧张和危机,心理健康更状况令人担忧。2010年1月以来，富士康集团的新生代农民工连跳事件凸显出了社会和政府对新生代农民工健康特别是心理健康的忽视。新生代农民工在缺乏良好社会支持系统的环境中,面临工作的高度紧张与适应不良,恋爱、婚姻、家庭问题、经济问题、人际关系问题等一系列因素的长期精神困扰,因此容易出现心理问题[5]。农民工的心理健康问题不能被简单认为是某个部门、某些人群的事情,它是一个牵扯到文化、社会保障、城市管理等方面的综合性社会问题,需要社会各界和各个政府职能部门的共同努力和合作。中华全国总工会2010年5月29日发出《关于进一步做好职工队伍和社会稳定工作的意见》，指出注意加强青年职工特别是新生代农民工的心理疏导，加大对他们心理健康的关注和投入，帮助他们搞好自我管理、自我调适，缓解心理压力，提高耐挫能力，营造良好的人际关系，使广大职工有尊严地生活，实现体面劳动。政府和社会对新生代农民工的身心健康越来越重视，特别是心理健康，也采取了很多措施，但是，这些措施只是杯水车薪，新生代农民工的健康特别是心理健康仍然让人担忧。

（四）新生代农民工人力资本的流动迁移状况

流动迁移通过两个方面影响新生代农民工的人力资本水平。一方面是新生代农民工在流动迁移前会为新的工作和社会环境做准备，这直接提高了人力资本的水平；另一方面，流动迁移使新生代农民工找到合适自己的工作和生活环境，因此会间接地提高了新生代农民工本身以及整个社会的人力资本水平以及利用率。但是，当前新生代农民工流动迁移过于频繁。符平、唐有财研究了新生代农民工的流动史，基本发现：频繁的流动和工作更换构成了新生代农民工重要的群体特征。虽然起初的流动更多地是因为有更好的工作机会，但并不是每次流动都是针对原有起点的一次提升。新生代农民工的社会流动总体上来说表现为一种倒“U”型的轨迹。流动虽是一个不断寻找更好发展机会的过程，也体现了新生代农民工的主体性和能动性，但过于频繁的流动反而不利于他们自身的发展[6]。流动迁移是人力资本投资重要的方式之一，但是我国如此大规模高频率的新生代农民工流动却没有提高新生代农民工的人力资本水平，反而形成了“猴子拣玉米”的现象。

三、新生代农民工人力资本投资过程中政府责任缺失

美国学者戈登威泽和格尔茨认为，“内卷化”是指系统在外部扩张条件受到严格限定的条件下，内部不断精细化和复杂化的过程[7]。目前，新生代农民工缺乏对农村社会的认同，不愿意承认自己是农民，又因各种体制、社会心理、生活习惯和价值观等外部阻碍无法融入城市社会，这一群体因此“内卷化”了。新生代农民工的群体依赖与互助愿望越来越强烈。他们的社会关系具有明显的 “内向性”特征。在遇到权益受侵害时，他们通常会选择找老乡帮忙或自己解决，一项调查表明只有35.3%的人会选择找政府有关机构解决。政府缺位会加剧新生代农民工的“内卷化”程度，进而对其人力资本投资产生影响。当前，政府在新生代农民工人力资本投资过程中的责任缺失表现在以下几个方面：

（一）户籍等制度障碍

我国政府在解决新生代农民工人力资本投资的制度障碍方面收效不大，如户籍制度改革的进程较慢、效果不显著。户籍制度使得农民工处于城市和农村之间的尴尬局面，与户籍相配套的各种福利和权益更是与新生代农民工与无关或是使其获益较少。他们虽然生活在城市，但却游离于城市之中。政府的责任缺失使得新生代农民工的 “内卷化”程度越来越严重。户籍等制度对新生代农民工人力资本投资的影响表现在：其一，户籍制度的制约将新生代农民工排除在教育和培训的体系之外，他们的教育和培训需求难以得到满足；其二，城镇职工完善的医疗保障体系与农民工特别是新生代农民工令人堪忧的健康状态形成鲜明对比；其三，户籍制度还制约农民工的迁移流动，新生代农民工的流动频率高于他们的父辈，但是却没有起到提高其人力资本水平的作用。

（二）公共服务不到位

国家行政学院的李军鹏认为，政府公共服务主要可分为维护性公共服务、社会性公共服务两种。他指出社会性公共服务是政府公共服务职能的主体，主要包括：教育公共服务、社会保障公共服务和医疗卫生公共服务[8]。但是，政府提供的公共服务主要面向的是城镇居民，公共服务没有惠及农民工特别是新生代农民工。在就业方面，新生代农民工与城镇居民所获得的机会不对等，就业方面的公共服务没有考虑新生代农民工的需求。当前的中国有着统一的商品市场，但却存在城乡劳动力市场分割现象，也存在不均等的公共服务体系，政府在提供均等的公共服务方面存在责任缺失的现象。

（三）政策和法律不健全

现在，我国还没有专门针对新生代农民工人力资本投资方面的政策和法律，就连涉及到他们权益的政策和法规也较少。新生代农民工对人力资本投资有强烈需求，但政府却没有足够重视，没有提供良好的政策和法律环境支持新生代农民工进行人力资本投资。另外，政府对新生代农民工的人力资本投资缺乏统筹规划和有效管理，新生代农民工未能被纳入城市职业培训的统一规划和管理中。政府各个部门在对新生代农民工的人力资本投资管理过程中存在条块分割、相互脱节的现象。

四、新生代农民工人力资本投资的政府责任实现

政府不仅是新生代农民工人力资本投资的投资者，也是其人力资本投资的宏观管理者和调控者。从政府责任的角度来说，解决新生代农民工人力资本水平，促进其市民化，有以下几条实现路径：

（一）改革户籍制度

有调查显示，目前与户籍挂钩的个人权利有20多项，涉及政治权利、就业权利、教育权利、社会保障、计划生育等各个方面。国务院发展研究中心社会发展研究部副部长贡森说，户籍制度改革是一个整体工程，还需推进与其挂钩的教育、医疗、社会保障等相关领域的配套改革，特别是要改变目前以户籍人口为基础的财政及公共支出体制。户籍制度改革的主要目标是实现新生代农民工与市民相同的待遇，使农村劳动力在向城市流动的渠道更加畅通。需要指出的是，不能把所有问题都归因于户籍制度。其实，户口的本来功能是登记人口事项、证明居民身份、为政府管理公共事务和法院裁决民事案件提供依据和材料，因此要恢复户口本来的功能，建立和完善基于统一户口的居民身份、居住、迁移登记管理体制，使这一体制成为新生代农民工的公共服务、公共信息和公共决策的制度保障。积极探索有利于促进新生代农民工在城市定居下来的户口登记制度。在中小城市、小城镇实现稳定就业创业而又放弃农村责任地的新生代农民工，应取消准入门槛；大城市和特大城市应放宽新生代农民工进城落户的相关政策，采取积分制落户办法，将教育、技术资格、工龄、社保缴纳年限等作为积分内容，逐步转变为市民[9]。

（二）均衡公共服务

政府应加大对教育公共服务、社会保障公共服务和医疗卫生公共服务的供给力度，不分城乡、不分地区、不分群体使这些公共服务惠及所有人。新生代农民工的人力资本水平与他们获得政府提供的公共服务能力和多寡之间是相辅相成的关系。对于生活在城市中的新生代农民工来说，公共服务的普及，能促使他们参与到教育、社会保障和医疗卫生的过程中，从而提高他们的人力资本水平。同时，受教育程度等代表新生代农民工人力资本水平高低的水平越高，他们获得公共服务的能力也越强。政府通过提供针对新生代农民工职业技能的培训和就业服务，满足其在职业发展上的诉求，解决新生代农民工身份向产业工人转换问题；通过提供日益平等的社会保障服务，通过社会保障制度改革尤其是养老保险跨地区接续政策，打通农民工有序流动就业的经脉，解决新生代农民工的生老病死问题；通过建立科学的就业景气指标体系，检查就业景气尤其是农民工就业与产业的匹配程度，解决新生代农民工异地转移就业和降低就业风险问题[10]。

（三）营造政策、法制环境

美国、加拿大针对新移民，都会开设各种免费的培训，包括城市的规章制度、城市礼仪、文化风俗等，创造一切条件，让新移民提供自身素质，融入当地社会，这些成功经验值得我们借鉴。因此，政府要制定相关政策，颁布保护性法律法规，促使用人单位和社会为新生代农民工创造良好的继续教育和培训机会，充分发掘其潜质。政府在教育投资政策方面，可以在一定年限内减免税收，初期建校政府资助，鼓励国外投资，甚至投入少量的创业资金，带动大量社会和私人资本根据农民工特点和经历，创办“低价、优质、实用、便利、友好”的农民工继续教育学校[11]。通过制定有效的农民工培训激励政策,鼓励农民工主动参加培训,鼓励用人单位主动组织农民工参加培训,鼓励各级各类教育机构开展农民工培训。同时,政府、企业要加大培训投入,完善就业准入制度,逐步形成“先培训后就业”的农村劳动力转移就业制度[12]。为了鼓励新生代参加培训,对于积极参与培训的农民工由用人单位或国家有关部门给予一定的补贴或奖励。同时,可以免费为自愿参加职业技能鉴定的农民工进行技能鉴定,鉴定合格者颁发国家统一的职业资格证书。作为宏观调控的政府，还应整合整个国家和各个地区的教育、培训和医疗保健等资源，为新生代农民工提供相应的保障机制。

[1]王正中.“民工荒”现象与新生代农民工的理性选择[J].理论学刊，2006（9）.

[2]闫伟.新生代农民工教育需求分析[J].继续教育研究，2008（10）.

[3]中国发展门户网.第二代农民工的新特征和新现象［EB／OL］.http://cn.chinagate.cn/hotissues/2010-03/24/content_19671990.htm.

[4]李亚慧，刘华.健康人力资本研究文献综述[J].生产力研究，2009（20）.

[5]王亚丽.农民工的心理健康问题[J].现代农业科学，2008（5）.

[6]符平，唐有财.倒“U”型轨迹与新生代农民工的社会流动——新生代农民工的流动史研究[J].浙江社会科学，2009（12）.

[7]刘世定，邱泽奇.“内卷化”概念辨析[J].社会学研究，2004（5）.

[8]李军鹏.政府公共服务模式：国际比较与中国的选择[J].政府改革与创新，2004（6）：44.

[9]国家统计局住户调查办公室.新生代农民工的数量、结构和特点[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/was40/reldetail.jsp?docid=402710032，2011-03-11.

[10]谌新民.新生代农民工进城有赖政府提供均等化的公共服务[J].中国人才，2010（3）:19.

[11]李明华.高等教育“产业革命”——解决中国农民工继续教育问题的机遇[J].高教研究与探索，2004(3).

[12]陈占江，李长健.新生代民工的发展困境及其解决机制[J].求实，2006（1）.

陆远权(1966-)，男，重庆人，重庆大学贸易与行政学院教授，博士，硕士生导师，研究方向为区域经济与人力资源；邹成诚(1986-)，女，四川内江人，重庆大学贸易与行政学院研究生，研究方向为人力资源开发与管理。

本文系中央高校基本科研业务项目 “统筹城乡背景下基本公共服务均等化的政策选择研究”，（项目编号：CDJXS10011126）阶段性研究成果。

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1001－7518（2011）15－0050－05

责任编辑 王国光