试论加强项目预算理的对策——以中国地质调查局西安地质调查中心预算管理为例

■ 王剑辉/张子琴

（1.中国地质调查局西安地质调查中心，西安 710054；2.中国地质大学（北京），北京 100083）

古人云，凡事预则立，不预则破。科学合理的设计预算是项目得以顺利实施的经费保障。近年来，中国地质调查局西安地质调查中心采取一系列积极有效的措施，完善项目预算管理制度，探索执行预算管理方法，健全内部预算标准体系，推行项目绩效考评制度。在经费逐年连续大幅度提升的情况下，确保了项目顺利实施和经费的安全运行，单位经济实力显著增强，内部管理水平明显提高。

1 预算管理原则

加强项目管理，规范经费支出的首要任务是科学编制项目预算，实行全面预算管理。我们应根据项目运行特点，着重抓好关键环节控制，同时还应结合单位内部管理特征，健全完善预算管理体制，充分调动各方力量，积极推进项目实施。

1.1 阶段控制，逐步细化

从管理角度分析，项目管理可以划分为事前、事中、事后三个管理阶段。事前控制属于预算管理范畴，亦可进一步细分为申报、设计、执行三个亚阶段。申报预算是指，为了实现某一既定目标完成该项目大致需要的费用，目的是为决策者提供投资依据，通常采用概算方法编制项目经费。设计预算是指，为了保证技术方案顺利实施，从经济学角度对投资进行分析，依据不同手段投入的工程量及其定额标准进行详细估算，目的在于以最小的工程量来确保目标成果的实现，主要体现经济最优。设计预算一旦批准，为保证项目顺利开展，合理调配单位内部的人、财、物资源，应进一步细化预算，按照经济分类编制项目执行预算，目的在于发挥各部门的能动性，积极为项目做好服务。

1.2 全面覆盖，综合平衡

对一个单位来讲，它可能同时承担有不同渠道的资金项目。然而，不同项目具有不同资金要求，为了避免项目之间不平衡，单位内部必须实行统一管理，无论是财政资金项目或者是社会资金项目，都需要按照统一规则和同一标准编制执行预算，使单位内部项目之间具有可比性。业务主管部门应根据项目目标任务和工作量，结合单位内部管理水平，合理核定项目组人员数、野外周期、生产装备和个人配备等，项目组再按照核定配备的数量、相关综合预算标准编制项目执行预算。

1.3 统筹计划，科学安排

加强单位内部统筹协调，发挥二级单位组织生产的积极性。项目组应以二级单位为单元编制年度野外生产计划、设备使用和购置计划，以及外协工作安排，业务主管部门在综合平衡的基础上，提出项目年度工作安排审批意见。经双方商定的工作计划是项目年度执行预算编制的主要依据，也是考核二级单位，评价项目绩效的主要参数。

1.4 归口管理，分级负责

项目管理是一项系统工程，不单纯是项目组的工作，同时涉及到人事、财务、设备、业务等诸多管理部门之间的相互协调配合，充分调动积极性是促进项目顺利实施的重要条件。归口管理，分级负责才能找到责任主体和责任人，我们不能把所有责任都推给项目负责人。项目负责人的主要任务是做好项目的工作计划和安排，组织好生产，确保项目顺利实施和成果实现，而不是沉浸在日常的事务管理。业务主管部门应协调各部门通力做好项目后勤服务工作，让项目负责人能够全身心地投入到组织生产和业务创新中去，尽最大努力提高项目成果质量。

2 预算管理措施

加强项目管理，充分发挥预算管理的龙头作用，采取积极有效措施，促进项目预算编制质量的提高，建立合理可行的预算管理体系，保障预算顺利执行，提高资金的使用效益。

2.1 建立预算控制体系，实现目标归口管理

随着中央事业单位改革步伐的大力推进，中国地质调查局及其所属单位必将成为国家公益性、战略性地质勘查工作的主力军，做好项目执行预算管理是保证项目顺利实施，确保资金安全运行，提升项目管理水平的必由之路。

项目法人负责制决定了项目实施必须得到各方面的大力支持和通力配合。因此，分级控制、归口管理是项目顺利开展的前提。从全成本概念分析，项目经费包括了直接费用、间接费用和管理费用。从项目垂直运行管理角度来看，项目管理划分为项目组、业务主管单位（包括二级管理单位）、项目承担单位三级管理体系。他们相互对应构成项目运行管理控制网络。

项目承担单位必须建立一套行之有效的项目经费控制制度，确保项目执行预算正常运行，同时应明确各责任主体的控制对象和内容，并建立必要的相关标准和控制体系。

2.1.1 完善标准体系

建立单位内部综合支出费用标准，有利于项目公平运行。只有建立了统一的综合支出费用标准，不同资金来源的项目才能在同一标准下进行考核，减少厚此薄彼、人为因素发生，提升科学化管理水平。比如，西安地质调查中心近年来建立了岗位补贴标准、差旅标准、野外补助和住宿标准、交通运输标准、通信标准、综合办公费标准、槽探出包标准、劳动保护标准等相对比较完善的标准体系。

2.1.2 健全管理机构

为了明确责任，便于考核。单位内部应健全完善业务管理机构，加强对部分重要实物工作量的归口管理，提高工程质量。归口管理部门须按照项目设计要求，以高度负责的态度保质保量地完成自己分管的工作，为项目顺利实施提供保障。

2.2 设置科学绩效考核指标，正确引导项目支出行为

制度的设计必须与职工的利益挂钩，否则，再好的制度都难以实行。考核指标的合理性直接影响到项目经费的支出行为。比如，2006年以前，西安地质调查中心没有统一完善的项目管理制度和奖惩措施，项目管理沿袭了中国地质科学院的首席科学家负责制度，项目经费的支出管理基本由项目负责人说了算。野外调查期间，项目组大都喜欢租车，不愿使用本单位车辆，当年国家配备给西安地质调查中心的野战军装备——两辆霸道越野车，单位都难以负担起车的年运输费用。为此，2006年西安地质调查中心出台了项目绩效考核办法，无论是财政资金项目或者是社会资金项目一并纳入同一考核体系。

采用公式：绩效=收入—支出。

不同的是，他们对绩效、支出赋予了新内涵，对其范围进行了重新界定。收入，财政项目指年度经费预算数，社会项目指到账资金；支出，指项目组支出的材料费、办公费、雇工费、外协费、租赁费等；绩效，包括了人员费、使用车队车辆费用及其它二级单位横向协作费用等，内容比较广泛。绩效大小直接决定了部门的绩效工资。从此以后，项目组都喜欢使用本单位的车辆，实现了野外用车的统一调配和目标管理，创造了车队连续5年，每年行程近300万公里无交通事故发生，获得了中国地质调查局通报表彰。

2.3 强化预算知识培训，实行综合管理员报账制

近年来，中国地质调查局加大了对预算员的培训，有力地补充了预算编制队伍，提高了预算编制水平。然而，预算员培训毕竟只是预算管理工作中很重要的内容之一，我们还必须加强预算法规知识宣传，得到各方的充分理解与支持，特别是项目负责人的理解，预算管理工作才能迈上新台阶。在落实项目任务时，开展预算知识培训；利用项目审查机会，加强对预算员和项目负责人的预算法规知识宣传，提升预算编制水平和执行力。

为了适应中央财政体制改革对地质项目预算管理的需要，国土资源部先后出台了一系列专项资金管理办法，建立起国土资源财务管理信息平台，有效地规范了地质项目管理工作，提高了资金使用效益。为了提高基层单位财务报账质量和水平，二级单位应配备专职综合管理员负责本部门内项目经费借、报账和综合统计工作，每个项目组还应固定一人兼职从事项目账务管理，方便财务报账。

2.4 加强业务与财务之间沟通，及时通报预算执行情况

强化业务主管部门与财务管理部门之间的沟通和协调，依据财务数据分析项目任务完成程度，及时发布预算执行率。对于项目进度较慢者，催促项目组采取有效措施加快进度；对于任务有调整的，及时提出预算变更计划建议，确保项目顺利实施。充分把业务管理与财务管理联动起来，真正做到财务对业务的监督。对经费完成较快，而工作量完成较慢者，应加强对项目检查的力度，分析原因，确保经费安全。通过对工作量完成与经费支出进度之间的对应关系分析，强化对项目的监控力度，努力做到生产进度与经费支出成正比关系。

3 讨论

预算管理工作政策性强，综合管理难度大，需要协调各方面力量才能做好，尤其要正确处理人事、财务、业务管理和项目组之间关系。比如，项目组提交年度工作计划，涉及到野外津贴和交通费核定等；人事管理部门提供项目组构成、岗位设置，牵扯到人员经费核定等；财务和业务管理部门结合的紧密程度，直接影响到经费核算与决算的正确处理。

同样，法人对财务管理工作的高度重视是做好预算管理的基础，我们要牢固树立法人是项目经济安全运行第一责任人的理念，争取法人最大限度地对预算管理工作的理解和支持，完善预算管理体系，健全管理机构，明确责任主体，协调各方力量，确保预算管理工作顺畅运行。

[1]王剑辉.地质项目预算管理初探[J].中国国土资源经济,2005,18(4):23-24.

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[3]郑文哲.管理学原理[M].北京,科学出版社,2009.

[4]王剑辉,郭朋勇.试论地质调查项目预算标准评估工作[J].中国国土资源经济,2007,20(10):42-43.