刍议省区级地质勘查新体制与新机制

■ 孟 琪

（辽宁省地质矿产勘查局，沈阳 110032）

历经广泛、深入、持久的“地质找矿改革与发展大讨论”，国家级层面的地质勘查新体制和新机制框架日渐清晰。 “公益先行、基金衔接、商业跟进、整装勘查、快速突破”20字方针横空出世,为体制转轨攻坚阶段地质勘查改革与发展提供了基本方针和实施要点。然而，“顶层设计”完成之后，“基层设计”并没有及时配套与跟进。在省区层面上，非但相应的政策、法规未能及时颁布，甚至连最基本的改革与发展思路都未能达成共识。显而易见，两个层面的新体制和新机制不应是机械性的缩放，而应是有机性的衔接。为此，不仅需要我们在具体实践中进行不懈地探索，而且更需要我们对新体制与新机制的基本理论与基本方法进行深入地思考。

1 地质勘查中的行政机制与市场机制

在地质勘查新体制与新机制的构建过程中，有两只相辅相成的“无形之手”。一是以政府为主体的行政机制;二是以企业为主体的市场机制。两种机制时而相生相济，时而相刑相克。运用效果如何，关键在于能否对两种机制的客观规律做到深刻领会和准确把握。从地质勘查项目实施的角度透视，两种机制至少存在以下几方面的本质区别：

其一，投资来源不同。政府部门的项目投资一般受制于财政的年度计划。项目的市场前景无论如何看好，项目的市场机遇无论如何难得，来自于财政部门的投资都难以随意突破。而企业投资的项目则不同，完全可以根据项目实施过程中的客观需求，不受“刚性”约束地、随时随地地进行补充融资与追加投资。

其二，管理方式不同。项目管理是一项专业性较强的技术工作。宏观与微观两个层面的管理方式迥然不同并且无法相互替代。一般说来，政府人员管理某一个具体项目的工作时间和专业知识都是“有限”的，不可能超越本职范畴将管理工作推向纵深。而企业人员则完全可以根据项目实施的需要将具体的工作“无限度”地深入下去。

其三，考评标准不同。政府部门的投资着重考虑的是宏观效益，而企业单位的投资则不折不扣地考虑微观效益。政府投资评估的依据是“千秋功过”，“公婆各说其理”；而企业经营评估则将随时面对每一位出资者的“硬性”“拷问”。在局部时空条件下，两种评价标准非但可以不相一致，甚至常常存在“水火难容”的尴尬对立。

在现实经济社会条件下，行政机制与市场机制的混合运作非但不可避免，甚至可以说必不可少。然而，两种机制必须各司其职，既不能缺位，更不能越位。一般说来，两种机制的配合有以下几种选择方式：

第一，“政府投资、企业经营”的管理模式。即政府从宏观需求出发，提出投资方案，然后以资本金的形式将投资注入给企（事）业单位，并交由国有资产管理委员会对企（事）业单位的经营业绩予以监管和考核。在中国社会主义的初级阶段，各行各业普遍采取的就是这种模式。

第二，“企业投资、政府补贴”的管理模式。即政府依据本行业项目投资的特点，对高风险、低收益、长周期的项目予以多种形式的补贴。例如，企（事）业单位利用政府部门的投资进行矿产资源风险勘查，一旦投空，即予以大比例的核销；一旦成功仅收回投资或“适当”索取“红利”。在市场经济发达国家，地质勘查领域普遍采取的就是这种模式。

第三，“政府投资、同股同利”的管理模式。例如，政府部门以基金等名义投资地勘项目，地勘队伍代政府持有探矿权。名义上政府部门将探矿权审批给地勘队伍，但其经营权却牢牢地掌控在政府手中。虽然出发点是为企（事）业单位承担矿产资源勘查的前期风险，但也最大限度地获取甚至垄断了“应有”收益。

当然，上述三种模式在现实之中也能出现多种多样的演变形式。但鉴别其分类的“金标准”却是不容怀疑。如果政府部门“自收、自投、自卖”，无论用怎样的理论加以阐述，都无法改变混淆宏观投资与微观投资的基本事实，都无法摆脱背离社会主义市场经济基本要求的客观结论。

2 省区级地质勘查新体制和新机制的主要误区

地勘项目的管理模式是地质勘查新体制和新机制的重要表现。当前，省区级政府投资的地勘项目在管理方面普遍存在以下几方面的“硬伤”。

其一，立项环节薄弱。例如，省区级地勘行政部门从区域经济发展的战略高度出发，集中在数年时间投资数亿甚至数十亿的资金，并且在短时间内将项目加以分解和落实。具备承担项目条件的地勘队伍为了更多地争取资金，不惜加班加点甚至通宵达旦草写立项报告。而地勘行政部门为了平衡各个地勘队伍，也不得不采取“切蛋糕”式的分配方法。其项目论证深度远远不能满足“科学发展”的基本需要。

其二，实施环节失控。地勘项目管理是一项专业化要求较高的产业活动。与其它建设项目不同，地勘项目的突出特征就是要不断地深化设计，然而地勘行政管理部门却无力对设计变更做出及时的反馈。非但难以鉴定作业方的设计变更要求是否科学，甚至无法判断作业方是否存有骗取劳务费的欺诈行为。稍加拖延，当年野外工作的黄金期便被付之东流。

其三，验收环节缺位。若干个集多种职责于一身的公务员，不可能有足够的精力同时驾驭数十甚至数百个地勘项目。地勘行政部门对地勘项目验收依旧是以专家评审为基本形式。参与评审的专家在短短几天时间里根本无法对项目的成果进行深入地认识和把握，更何况专家们对自己的签字根本不需要承担任何法律与经济责任。

3 省区级地质勘查新体制和新机制的基本要点

综上所述，省区层面的地质勘查新体制和新机制不能简单地套搬国家层面的基本框架。而应当在国家层面的导向下，深化“责任人”和“主力军”的权、责、利关系，实施“规划先行、队伍衔接、基金跟进、多元勘查、循序突破”的“新20字方针”加以对接。

3.1 规划先行

在国家层面基础地质工作先行的前提下，省区层面地勘工作的规划职能必须立足本地区经济社会发展的现实与未来。这也正是两级政府机构合理分工的基本要求。规划先行，既为地勘行业的投资者提供政策、市场、经济、技术等诸多方面的导向；也能为投资者理顺与各方相关利益主体的关系提供必要的法律依据。为此，省区层面的规划至少要增添以下几个方面的功能和要求。一是要充分发挥地质勘查规划的宏观调控作用。二是要把地质勘查规划建立在最先进的成矿理论基础之上。三是充分协调公益性与商业性地质、中央与地方投资、政府与企业投资之间的关系。四是要与大中型企（事）业单位形成频繁互动与深度协作的良好关系。

3.2 队伍衔接

公益性与商业性地质工作的衔接方式有两种，一是“虚体”衔接，二是“实体”衔接。所谓“虚体”，衔接即以基金为衔接载体，取得成果后面向社会公开拍卖。所谓“实体”衔接，即允许承担基础地质工作的企（事）业单位直接注册探矿权，并作为融资、投资的主体负责将矿产资源勘查进程推向深入。最终政府部门以“税费”的方式对其投资收益进行调节以实现市场竞争的公平。在现实经济社会环境下，“虚体”与“实体”两种衔接方式可以互为补充，而省区级更适合选择“实体”衔接这种方式。其现实意义如下。一是由基础地质勘查承担者深化基础地质勘查成果，可以最大限度地减少中间环节，避免信息传递过程中由于主观或客观原因造成的失真。二是由基础地质成果取得者负责商业化运作，可以最大限度地降低交易成本，并减少各种因技术支撑条件欠缺而形成的利益纠纷。三是授权国有地勘队伍作为主体开展融资和投资，可以极大地推进事业单位的企业化进程。

3.3 基金跟进

在矿产资源风险勘查融资市场尚未完善之前，政府基金责无旁贷地扮演着重要的替代角色。但对基金跟进的方式必须予以严格的推敲。基金一般分为公益性基金和商业性基金。在项目实施中，如果对基金的属性定位不准，盲目地与社会投资嫁接，则必然产生诸多不和谐的后果。试想：同为投资者，一旦项目投空，一个仅仅是毛发之损，另一个却是筋骨之伤；一个享受资金源源不断地给进，另一个则遭遇债主没完没了地追讨。这种合作又将如何长久？因此，必须确定地质勘查基金的公益性本质，并选择如下两种基本方式。一是以扶持的形式注入。对取得的矿产资源勘查成果不是“同股同利”的回报，而是“还本付息”的索取。二是以资本的形式注入。将其作为推进国有地勘队伍企业化和培育本行业大型骨干企业的重要政策。

3.4 多元勘查

我们不得不承认整装勘查的局限性。地质勘查需要多元化的思维。统一与分散永远是对立统一的，并且是不可偏颇的两个方面。各个省区的自然禀赋、经济实力相差悬殊，不可能不分青红皂白地一概部署整装勘查。过度地整装必然压抑个性的成长空间。而适当地多元勘查，则能够更加充分地调动各方面的积极性和创造性。多元也绝非拒绝整合。企业完全可以遵循市场经济的规则自愿地进行生产要素的优化配置。然而，对这种优化的预期设想不可过于天真。古人云：“三军可夺帅也，匹夫不可夺志也。”当前，省区级政府部门既缺乏整合各路“诸侯”的能力，也无力承担整合各路“诸侯”的“潜交易成本”。因此，不能凭借自己的“高瞻远瞩”就在现实当中“乱点鸳鸯谱”。以基金跟进作为导向，组织各路“诸侯”在自己探矿权区域内“联合勘查”才是最现实的选择。

3.5 循序突破

地质勘查工作是一个反反复复不断深化的认识过程。尽管科学技术的进步大大地缩短了矿产地发现的周期，但其最基本的自然规律却无法改变。快速突破是理想，循序突破是现实。在国家层面，集中“优势兵力”打“歼灭战”是战略的需要；而在地方层面，对自己家门口的“一亩三分地”却不能太着急。首先，政府部门必须提防自己为了追求短期政绩，采取风风火火、大起大落的投资方式，草率地下结论必将影响本地区“攻深找盲”的千秋大业。其次，政府部门有责任帮助企（事）业单位对地勘工作树立起科学的态度，以避免急功近利的“洋跃进”或“土跃进”。为此，政府部门应当尽快颁布用于指导“快速突破”的勘查规范，从而对地质勘查新体制和新机制提供必要的技术支撑。

[1]王文,王希凯,张润丽,等.我国地质工作管理体制和运行机制研究[M].北京:地质出版社,2011.

[2]孟琪,钟建勇.试论地勘项目管理创新与地勘队伍体制改革[J].中国国土资源经济,2011,24(2):17-19,12.

[3]孟琪.省级公益性地勘队伍应如何组建[N].中国矿业报,2010-11-26(1).