土地产权制度是社会管理的基础

■ 佟绍伟

（中国土地矿产法律事务中心，北京 100034）

徐绍史部长对土地统一登记试点工作做出重要批示：“重点应突出产权制度改革，这是社会管理的基础性工作。”徐部长的批示可谓一语中的，切中要害。在土地纠纷占据社会矛盾半壁江山的现实情况下，更显示出其特殊的意义。

按照一般理解，做好社会管理工作，就是建立健全有关社会管理的法律法规，完善社会管理的各项工作程序，提高社会管理工作的质量和效率，加强社会管理的机构队伍建设等等。毋庸质疑，这些措施对促进社会管理是绝对必要的。但是，如果仅仅停留于此，就忽视了社会管理的本质和基础，无异于扬汤止沸，可能陷入越管越乱、越乱越管的怪圈。

1 通过土地产权制度首先实现民众自我管理

要实现良好的社会管理，必须充分实现民众的自我管理；而要实现民众的自我管理，关键是建立完善的财产权制度，特别是土地财产权制度。只有在民众自我管理失灵的情况下，才需要政府去协调、调解、仲裁、判决。

所谓土地产权制度建设，就是通过制定颁布有关土地权利的法律法规，对土地权利的种类、名称、主体与客体、取得与丧失、内容与限制以及土地权利的变动和利用等做出全面、系统、明确、具体的规定，对各种侵犯土地权利的行为和滥用土地权利的行为依法坚决予以制止和惩罚，从而保证土地权利人依法、顺畅、不受干涉、不受侵犯地行使自己的权利。一个完善、有序、健康的土地权利法律制度，将会杜绝绝大部分社会矛盾的发生，从而就会极大地降低社会管理的工作量，起到釜底抽薪的作用。主要表现在：

1.1 准确界定行政权力的边界

通过完善土地产权制度,准确界定土地权利人的权利边界，就能明确土地行政管理的权力边界，使土地行政管理权在正确的范围内有效行使，达到“寓管理于不管理”的境界。

发达国家在自由资本主义阶段是先有民事权利，再有市民社会逐步让渡出来的行政管理权力，行政管理权是在民事权利的土壤里发芽成长起来的。由于我国以前是计划经济体制，在从计划经济向市场经济的转变过程中，我国是先有高度集中、无所不在的行政管理权，然后是从行政管理权中逐渐放权和让渡出民事权利，民事权利是在行政权力逐渐退出本属于民事权利领域的过程中逐渐发展的。在这个过程终结之前，行政权力就会不可避免地仍然占据和代行着部分民事权利。只要行政权力依旧占据民事权利的领地，做着自己不应该做的事，社会管理就会缺乏基本的前提和基础。因为，在这种情况下，行政管理制度设计得“越好”，反而越容易产生社会矛盾和问题。因此，通过加强土地产权制度建设，就会加快土地行政管理退出土地权利领域的步伐，使土地行政管理真正局限在自己的权限内，做到管理既不越位，也不缺位，真正实现土地权利人的自我管理，从而达到“寓社会管理于不管理之中”的境界。

1.2 防止行政权力侵犯土地权利

如果土地权利具体明确，并在受到侵害时能够得到有效保护，那么行政管理权与土地权利之间的边界就会十分清晰，行政权力就不会侵入土地权利的领地，否则就要承担损害赔偿的责任，影响政府的公信力。同时，有关公职人员也要受到责任追究，甚至承担刑事责任。如此就会最大限度地减少行政权力侵犯土地权利的行为发生，从而就会最大程度地减少民告官等纠纷的发生，大大降低司法机关的管理成本。

1.3 最大程度地减少土地权利纠纷

如果法律对土地权利的主体与客体、取得与丧失、内容与限制都能做出明确具体的规定，那么土地权利人之间的边界就会十分清晰，土地权利人就不会侵入其它土地权利人的领地，否则就要承担损害赔偿的责任，对自身的声誉也会产生不利影响。这样就会最大限度地减少土地权利的纠纷，大大节省政府为调节处理纠纷而耗费的工作量。即使发生纠纷，也有法可依。同时，如果土地权利明确，并且在受到损害时能够得到有效保护，土地权利人就会积极主动地捍卫自己的合法权利不受侵害，从而就对各种侵权行为的发生形成有力的制约。

2 大量史实充分证明了土地产权与社会管理的有机联系

古今中外的历史证明，只有建立“耕者有其田，居者有其屋”的土地产权制度，才能实现良好的社会管理。

2.1 证明之一:中国封建社会历史

中国封建社会一直重复着土地兼并—农民起义——改朝换代—土地重新分配——土地再兼并——农民再起义——朝代再更换这样一个循环。凡是经济繁荣、社会稳定都是地权公平、很少发生土地兼并的时期，老百姓安居乐业，衣食无忧。如唐朝初期由于实行均田制，直接造就了盛唐。凡是经济萧条、社会动荡一定是土地兼并严重、土地产权严重不公的时候，如历朝历代中晚期。而历朝历代中晚期的社会动荡一旦达到一定程度，即使行政管理制度再完善，甚至严刑峻法，都无法逃脱改朝换代的命运，秦朝就是最典型的例子。德国农政学权威艾立贝也说过：“整个人类历史，就是一部土地斗争的记载。”

2.2 证明之二:美欧工业化、城市化的历史对照

孙中山在十九世纪考察欧美经济社会发展的时候发现，欧洲的工人运动风起云涌，社会动荡不安，社会矛盾十分尖锐。相比之下，美国社会则相对平稳。经过分析比较，他认为主要原因是当时欧洲在经济发展过程中轻视民生，如英国残酷地实行后来被称之为“羊吃人”的圈地运动，将农民强行赶出家园，充当城市工业的劳动力。欧洲大陆的农民也因为工商业发展而纷纷破产，被迫进入城市。他们时常面临失业的威胁，一旦遇到经济危机，在城市无工可作，无房可住，回农村无地可种。为了生存，他们必然奋起抗争，使得欧洲在工业化、城市化过程中，充满了尖锐的对抗和矛盾，付出了惨痛的社会成本。而相对来说，由于美国有众多的家庭农场，农民只有在城市有稳定的职业和固定的住所后，才会离开土地进入城市，遇到经济危机他们能进能退，因此当时美国的社会矛盾就没有欧洲那样严重。所以孙中山在他的“三民主义”中提出了“民生主义”。“民生主义”的主要思想，一是平均地权，二是节制资本。平均地权，就是将大土地所有者的土地分配给无地和少地的农民，创设和扶植自耕农，让农民在完全具备了条件后才进入城市，从而稳步推进工业化、城市化，进而实现中国的现代化。当然，当时中国社会的现状和国民党的阶级属性不可能给孙中山以实现理想的机会。

其实，美国一位经济学家对美国工业化、城市化的过程作出了更加客观的评价：南北战争之前，由于实行《宅地法》，家家户户都获得了一块土地，日后进入城市都拥有一笔可观的资本，真正成为体面的城市居民。遗憾的是，南北战争虽然解放了黑奴，却没有赋予他们相应的土地资产，使得他们日后赤手空拳进入城市，沦落为城市贫民，许多城市出现了贫民窟，成为美国工业化、城市化的硬伤，至今未能痊愈。

2.3 证明之三:东亚与拉美工业化城市化历史对照

曾几何时，日本、韩国和我国的台湾省等东亚国家和地区所实行的小农制，受到理论界的冷嘲热讽。认为这种小农制生产规模小、成本高，不利于现代科技的推广，不利于实现现代化。而巴西等南美国家的“大农制”却倍受追捧和称赞。这些国家机械地模仿北美洲的大农业，大地主把土地从租户手中收回，购买大型的农业机械自己直接耕种，迅速扩大了生产规模，大幅度降低了生产成本，农业甚至比工业更早地实现了现代化。

然而，几十年后人们发现，上述“小农制”和“大农制”对于现代化的影响却呈现出人们预想不到的景象：后者由于地主收回土地后，大量的农民一下子涌入城市，而工业化和城市化的发展不可能一下子提供如此多的就业岗位，不可能提供那样多的住房，这些农民大部分成为城市游民，无所事事，导致犯罪率激增，社会起伏动荡，迫使大量资本外流，失业率急剧增加，社会环境更加恶化，一度欣欣向荣的经济却变成百业凋敝，民不聊生，直至爆发农民起义，从而严重影响了现代化的进程。至今，南美一些国家的农民起义军仍是政府一大心病，而这些农民游击队所提出的政治主张就是实行土地改革，实现地权平均。因此，这种拔苗助长式的工业化、城市化，看似节省了一点点生产成本，却付出了惨痛的社会成本，反而严重阻碍了经济社会的发展。只算了经济账，未算政治账。拉美发展中出现的这些问题，被有些学者称之为“拉美陷阱”。温家宝总理就有关征地补偿安置问题，在给国土资源部的批示中，就曾经提到墨西哥的城市游民问题。值得注意的是，最近委内瑞拉总统查韦斯签署法令，准备征收大地主几十万公顷的土地，然后分配给无地和少地的农户。

反观前者，由于实行以地权平均为主要特征的小农制，首先解决了农民就业，农民在就业的选择上能进能退。也就是说，随着工业化、城市化的加快，农民可以逐渐转移到城市，而一旦经济萧条，失业增加，又可以返乡务农。只有在拥有稳定的职业和固定的住所后，农民才会放弃土地，真正成为城市居民。这样，农村就由潜在的“火药桶”变成了“蓄水池”，从而为工业化和城市化创造了非常稳定的社会环境，大大降低了工业化和城市化所要支付的社会成本。相比之下，多支付的那些农业生产成本实在微不足道。最有说服力的是，日本、韩国和我国台湾省，自二战结束后从未发生过重大的农民运动，农民成为社会最稳定的阶层。为发挥小农制解决就业的重要作用，日本、韩国和我国台湾省都制定了严格的有关保护农民和农业的各种法令。如，禁止工商资本进入农业，实行“农有农用”的农地制度（即使在美国也有类似的规定）。虽然这些国家和地区已经实现了现代化，农业人口非常少，农业在国民经济中的比重非常低，但对农业和农民仍然都给予特殊的保护。

在城市，这些国家和地区对解决普通民众的住房问题也十分关注。新加坡为实现“居者有其屋”,政府垄断了大部分土地开发，将住房低价分配给中低收入的家庭，无偿提供室内室外装修，并且免费提供物业管理。只有一小部分的土地，交由开发商开发成商品房销售。香港特区实行的“廉屋”、“居屋”计划和台湾当局实行的“国民住宅”计划，对解决当地中低收入家庭的居住问题都发挥了重要作用。日本和韩国政府也有类似的计划。

2.4 证明之四:中印工业化、城市化历程对照

中国共产党始终高度重视土地产权制度在社会管理中的关键作用，无论是革命时期，还是建设时期，土地产权问题都是一条红线贯穿始终。中国革命以土地革命为主线，最终废除了封建土地所有制，将地主的土地无偿分配给无地少地的农民，建立了农民土地所有制。土地改革政策极大地推动了解放初期生产力的发展和社会的和谐，1952-1953年的时候，全国绝大多数的农户生活水平达到了解放前中农的水平，绝大多数家庭步入了“中产阶级”，都过上了衣食无忧的生活。“30亩地，一头牛，孩子老婆热炕头”。中国社会出现了前所未有的和谐局面。如果照此稳步推进工业化和城市化，那会是多么和谐的工业化、多么和谐的城市化。只可惜，由于当时我们缺乏社会主义建设的经验，太想尽快发展生产力，太想尽快实现现代化，太想尽快提高人民生活水平，所以心态太急，误以为土地产权制度越公越好，土地规模越大越好，越大越公越能促进生产力的发展、现代化的进程和人民生活的改善。因此，在农业合作化中出现了曲折，违背农民意愿，强行剥夺农民的土地权利，结果造成了生产力长期停滞不前和社会的不和谐。

可喜的是，党的十一届三中全会以后及时拨正了方向，以土地承包经营为主要特征的家庭联产承包制，将集体土地使用权赋予广大农户，极大地调动了广大农民的生产积极性，不但促进了农村经济快速发展，还为我国工业化和城市化创造了非常稳定的社会环境。最典型的事例是，尽管改革开放以来，乡镇企业关关停停，下岗失业不在少数，从未发生过什么社会问题；而数以千万计的打工仔，遇到经济波动时也有大量失业，但也未发生过什么社会动荡。原因很简单，在家乡占有使用的土地是他们就业的最后屏障。在城市，国家实行的住房制度改革，实际上是将住房用地使用权赋予了广大的城市居民。而为了解决中低收入者的住房问题，国家不断加大保障房建设的力度。尽管近些年城市有大量下岗失业人口，但也没有人流离失所，社会也没有出现动荡。

相比较于中国，印度经济的发展也比较快速，甚至国外有人预言，印度在若干年内会超过中国。但国外有的经济学家冷静地指出，印度发展的一个重要问题是对民生不够重视。特别是土地产权制度有欠公平，尚有上亿的贱民过着十分贫困的生活，城市到处是贫民窟，许多人无房可住。如果这个问题不能解决，经济发展就会面临着复杂的社会矛盾，就会缺乏稳定的社会环境。令印度政府十分头疼、拥有20000人武装的那萨尔游击队，其斗争的目的就是进行土地改革，实现平均地权。遗憾的是，印度不是社会主义市场经济，土地不是公有制，其社会性质很难让我们看到地权平均那一天。

其实，所谓的“中等收入陷阱”，其根本原因是因为土地产权制度不公，导致许多民众在城市无工作、无房住，在农村又无地可种。非洲、南亚、东南亚的多数国家仍然还是大地主土地所有制，菲律宾总统阿基诺三世在竞选时就曾经承诺实行土地改革，但就任以后却难以实行。在这些国家，所谓的工业化和城市化是以普通民众的贫困为代价的工业化和城市化，是充满失业、犯罪和贫民窟的工业化和城市化。

3 因土地产权制度不完善而影响社会管理的具体表现

尽管我国的土地产权制度在确保经济发展和社会稳定方面发挥了巨大的作用，但与党和人民的要求相比，与实现良好的社会管理相比，仍然还有不小的距离。主要表现在：

3.1 行政管理权代替、侵犯土地权利的现象时有发生

(1)因国家土地所有权与行政管理权界限不清而导致的纠纷时有发生。依据法律，国家土地所有权的代表是国务院。但土地管理法有关土地分级审批权限的规定和实行分税制后土地收益的绝大部分下划，实际上形成了“国家所有，各级政府分别行使所有权”的格局。但法律对各级政府在国家土地所有权中的权利义务缺乏明确具体的规定，导致政府之间的土地权益争议时有发生。比如，在国有企业股份制改造工作中，出现了中央、省、市、县四级政府谁为土地股权代表的纷争。再比如，在国有企事业单位上收下划过程中，上级政府和下级政府之间也经常发生土地纠纷。由于无法可依，纷争的解决只能依靠上级政府权威，主观性和随意性很大。下级政府对有关处理决定常口服而心不服。再比如，地方政府对中央企业、省属企业通过征地方式以及在解放初通过接管的方式取得的土地，在企业改制时也要求企业补交地价，企业就想方设法不交，地方政府则动用其它行政措施为难企业。再比如，城市拆迁本来是政府作为土地所有权人收回土地使用权并对地上附着物进行相应补偿的行为，却变成了政府作为行政管理者征收房屋并对房屋占用的土地进行补偿的行为。如此，不能不影响社会的和谐稳定。

(2)因集体土地所有权与行政管理权的界限不清而导致的纠纷也时有发生。现实生活中，乡镇政府和村民委员会虽然分别是一级政府和村民自治组织，但是却分别行使着乡镇农民集体土地所有权和村农民集体土地所有权。村民委员会甚至代为行使村民小组的土地所有权，代替村民小组行使土地的发包权，签订和解除土地承包合同。乡镇政府甚至代收、代管村农民集体和村民小组农民集体的征地补偿款。由此发生的土地纠纷也越来越多，特别是城乡结合部和经济发达地区。

3.2 因土地权利界定不清而导致的纠纷也时有发生

一是国家和集体之间的土地纠纷时有发生，如国有农林牧渔场、铁路、公路、军队等国家单位与周边农民集体时常发生土地纠纷，个别事件甚至造成重大人员和财产损失。二是集体之间的土地纠纷也时常发生，如村民小组农民集体之间、村民小组农民集体与村农民集体之间、村农民集体与村农民集体之间、村农民集体与乡农民集体之间、乡农民集体与村民小组农民集体之间都存在土地纠纷。三是农村宅基地的纠纷也时有发生。四是城镇住宅小区发生的纠纷，大部分也是由于住房用地使用权规定不清而引起。五是因农村集体成员权规定不清，导致在征地补偿安置、宅基地分配、承包地分配、四荒地承包等方面发生纠纷。主要表现在，对新出生人口、超生人口、嫁入妇女、入赘女婿、收养子女和移民等能否取得集体成员权资格，死亡人员、外嫁女、大学生、入伍人员、进城就业人员等是否丧失集体成员权资格，法律法规规章甚至文件都没有明确的规定，只能依靠村规民约来解决。在经济发达地区，为了不丧失成员权，许多姑娘甚至不外嫁。包头郊区某村甚至将村民分成了六等，不同等级的村民享受不同的待遇。据统计，全国每年发生的各类土地纠纷不下几十万起。

3.3 解决土地权利纠纷无法可依

改革开放初期，各级政府解决了上百万起历史遗留的土地权属纠纷，以为土地纠纷从此不会再大量发生。但事与愿违，随着市场经济发展，新的土地纠纷又不断大量涌现。其根源就是土地权利之间的界限不清楚，而解决时由于无法可依，大大增加了调解处理的难度，导致许多纠纷久拖不决，有的甚至五年十年都无法解决。为了解决调处纠纷无法可依的问题，原国家土地管理局起草了《确定土地所有权和使用权的若干规定》，请求国务院予以颁布。国务院法制局答复，土地权利属于民事权利，而行政法规不能规定民事权利，因此国务院不能颁布，国家土地管理局更不能以部门规章的名义公布。可全国人大迟迟不能出台有关土地权利的法律。无奈之下，原国家土地管理局只好以规范性文件的形式，颁布了《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》，因为全国每年有近10万起的土地纠纷等待解决。可是，如此又出现了令人尴尬的情况：地方政府根据这个规定做出的纠纷处理决定，在行政诉讼中，常常被法院以引用法律条文不当为由而驳回，要求重新处理。由于除了这个规范性文件以外，没有任何法律、法规、规章可以引用，于是第二次的处理决定只能维持原来的处理决定。

3.4 土地权利的保护和救济机制不完善

土地权利保护机制不完善，首先表现为土地登记制度的不完善。土地登记制度有公示作用和公信力，是确认和保护土地权利的主要手段，土地权利一经登记，在法律上得到了确认，土地权利人就取得了对土地的排他性占有。

我国目前的土地登记制度与上述要求相比还有相当大的距离，主要表现在：土地登记的法律依据，登记机关、登记程序、登记效力、权利证书都不统一。最突出的问题是法律依据不统一导致的土地登记机关不统一。根据有关法律的规定，负责土地登记工作的部门有国土资源管理部门、建设部门、林业部门、农业部门、海洋管理部门等,分别对建设用地、房屋、林地、草原，农户承包土地、养殖水面、滩涂等进行登记发证。有时可能出现以下问题：对一块土地，林业部门因为上面有树就发了林权证，农业部门因为上面长草就发了草原证，土地部门认为是土地就发了土地证；农业部门认为是养殖水面就发了养殖证，海洋管理部门认为是滩涂就发了滩涂使用证，土地部门认为是土地就发了土地证，从而导致重复登记、重复发证。一旦发生纠纷，双方各执政府颁发的土地权利证书，主张自己的土地权利，纠纷调解者的处境非常难堪。再比如，根据房地产管理法的规定，一宗房地产的抵押在房屋、土地部门分别登记，有的不法开发商在一家银行贷款并在房屋部门办理抵押登记后，再到另一家银行贷款，然后在土地部门办理抵押登记，形成重复抵押，给金融行业带来巨大风险，目前全国近80万亿的贷款中，有将近一半是房地产抵押贷款。

其次，土地权利的救济机制也不完善。虽然国家出台了国家赔偿和民事赔偿的有关法律，对土地权利的赔偿判决的案件也时常见诸媒体，但应该说，对土地权利的损害案件，绝大多数没有得到公平、合理的补偿，侵权人不能受到应有的惩罚。比如，前些年有关随意解除土地承包合同给受害者造成重大损失的案件经常被媒体披露，但受害人很难得到补偿，甚至对侵权人应有的追责都没有。再比如，根据法律规定，土地纠纷双方在纠纷解决前，不得改变土地利用的现状，但那些破坏土地利用现状、造成重大经济损失的纠纷当事人很少得到应有的惩处。

由于土地权利不明确，且在受到损害时不能得到有效救济，土地权利人既无能力，又无动力，主动抵制各种土地违法行为和侵权行为。比如，由于集体土地所有权的主体不具体、不明确，权利的行使实际掌握在村干部的手里，农民集体经济组织成员对村干部擅自出租、出售土地和随意调整土地承包权等违法行为，抱着事不关己的态度而视而不见，只有在整个集体的土地全部失去、自身生存面临严重危机时，才采取群体上访的形式主张自己的权利，从而影响社会稳定。

4 以土地产权制度建设促进社会管理的几点建议

4.1 制定土地权利法

随着市场经济的不断发展，我国已经陆续产生了近30种土地权利，如，国家土地所有权、集体土地所有权、国有出让土地使用权、国有划拨土地使用权、国有租赁土地使用权、国有农林牧渔场国有土地使用权、城镇住房用地使用权、国有四荒地使用权、国有林地使用权、国有草地使用权、国有滩涂使用权、国有农林牧渔场职工住房用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、集体四荒地使用权、自留山自留地使用权、集体林地使用权、集体草地使用权、集体滩涂使用权等，还有许多土地他项权利。

对于这些土地权利，物权法只对少数几种进行了原则性的规定，多数权利散见于宪法、民法通则、土地管理法、房地产管理法以及行政法规甚至规范性文件中，不论是权利的分类、权利的名称，还是对权利的主体与客体、取得与丧失、内容和限制的规定等，都既不全面系统，也不明确具体，处于非常凌乱的状态。

因此，必须出台专门的土地权利法，对所有土地权利的名称、主体与客体、取得与丧失、内容与限制以及权利的变动，做出全面、系统、具体、明确的规定。否则，无论是土地权利人行使权利，还是政府行使土地权力，抑或司法机关审判土地权利纠纷，都会无法可依，许多土地纠纷就无法避免。

4.2 制定不动产登记法

土地权利法规定的土地权利，只有通过不动产登记才能成为现实。不动产登记制度主要功能：一是权利确认，即只有登记在案的土地权利才是法定的土地权利，只有办理变更登记的土地权利的变动才是有效的权利变动，否则土地权利人就有失去土地权利的风险，甚至可能财地两空。二是权利公示，即不动产登记簿可以公开查阅。土地的购买者、承租者或者抵押人通过查阅不动产登记簿，可以准确地了解所要购买，承租或抵押土地的权利状况，从而避免一地多卖、重复抵押等欺诈现象的发生，有效保护土地的交易安全。三是公信力，即不动产登记簿上记载的土地权利人被推定是绝对正确的土地权利人，登记簿上记载的土地权利被推定是绝对正确的土地权利，如果有关土地权利人因为信赖不动产登记而蒙受损失，登记机关必须予以赔偿。如此，就会最大程度地减少土地权利纠纷的发生，寓社会管理于不管理中。

因此，必须认真贯彻物权法的规定，尽快出台不动产登记法，依法实现不动产登记的“五个统一”，即统一法律依据，统一登记机关、统一登记程序、统一登记效力、统一权利证书。

4.3 强化土地权利的救济机制

一种土地权利，不论其在土地权利法中规定得多么神圣，不论其在不动产登记簿上的登记是多么完善，如果在受到损害时不能得到有效救济，这种土地权利只是一种权利宣言，并不会成为事实上的土地权利。因此，不论是国有土地，还是集体土地，不论是法人使用的土地，还是自然人使用的土地；不论是土地的所有权，还是土地的使用权，都要一视同仁，平等对待，在受到侵害时，都能得到及时、合理、充分的救济，该返还士地的要返还土地，该恢复土地原状的要恢复土地原状，该赔偿的必须承担赔偿责任，该判刑的必须判刑，切实保障合法的土地权利不受侵犯。

[1]佟绍伟.土地制度与工业化、城市化[J].国土资源情报,2011(6):8-14,7.

[2]佟绍伟.土地制度与和谐社会[J].中国国土资源经济,2007,20(12):4-5.