关于事业单位改革与地勘单位改革问题研究

■ 韩继深/王云祥/韩 爽

（1.山东省地质矿产勘查开发局，济南 250013；2.首都经贸大学，北京 100070）

1 地质工作改革的相关问题

1.1 关于地质工作体制改革

(1)地质工作体制是由地质工作管理体制和地质工作运行机制有机构成的系统

地质工作管理体制（以下称：管理体制）是指地质工作管理机构和地勘队伍的行政管理体制、领导体制、层级管理体制及管理系统内各机构职能及权责关系等内容的规制与设置。

地质工作运行机制（以下称：运行机制）是在地质工作管理体制框架内，能够促使和保证地质工作正常、健康有序运行的方法、手段、环节以及相互关系的总和。

(2)地质工作体制改革由地质工作管理体制改革和地质工作运行机制改革构成

地勘队伍的“两属化”改革、当前正在进行的地勘事业单位的改革、地勘单位的企业化改革等均属于地质工作管理体制改革的范畴。

地勘单位实施的经济责任制、经营者业绩考核、企业化管理措施、地质找矿新机制的构建与实施均属于地质工作运行体制改革的范畴。

1.2 地质工作管理体制和运行机制适用生产关系和生产力的矛盾运动

地质工作的管理体制属于生产关系范畴，地质工作的运行机制则属于生产力范畴，二者相互作用，缺一不可，其矛盾运动，推动了地质工作和地勘经济改革与发展的不断深化。

2 对“两属化”改革以来地勘队伍改革的分析

2.1 关于“两属化”改革

(1)地勘队伍管理体制的“属地化”改革

按照《国务院办公厅关于印发地质勘查队伍管理体制改革方案的通知》（国办发[1999]37号）进行的部分地勘队伍划归各省区人民政府管理的改革，简称“属地化”改革。

(2)地勘队伍管理体制的“属委化”改革

按照《国家经贸委管理的国家局所属地质勘查单位管理体制改革实施方案》(国办发[2001]2号) 进行的部分地勘队伍划归国务院国资委管理的改革，简称“属委化”改革。

2.2 地勘队伍目前的分布现状

“两属化”改革以来，地勘单位逐渐被划分和形成为地质事业单位、地勘事业单位、其他地勘机构、地质勘探企业等四种类型。

2.2.1 地质事业单位

(1)中国地质调查局管理的地质事业单位—其所属的中国地质科学院、各大区所、相关的地质勘查机构，被定位为地质勘查事业单位。

(2)各省国土资源部门管理的地质事业单位—主要是属地化时，部分省将地调院、水文环境监测站、遥感中心等部分地勘单位划归省国土资源厅管理，这些都被定位为地勘事业单位。

2.2.2 地勘事业单位

(1)国务院国资委管理的地勘事业单位

隶属于国资委管理或隶属于国资委的央企管理的地勘机构和地勘单位，如中国煤炭地质局（中化矿山地质局）、中国冶金地质勘查局、中国有色地质勘查中心、中国核工业地质勘查局、中国建材地质中心等。

(2)各省人民政府管理的地勘事业单位

按照国务院37号文，原国土资源部、各工业部门地勘局等属地化后的地勘单位，这些地勘单位被定位为地勘事业单位。

2.2.3 其他地勘机构

主要指武警黄金部队、大学、相关科研院所等所属的地勘机构等。

2.2.4 地质勘探企业

企业、上市公司等所属的地质勘探企业，如紫金矿业的地质勘查院等，另外还有民营企业组建的地质勘探企业。

2.3 “两属化”改革以来地勘队伍进一步深化改革的情况

2.3.1“两属化”改革以来，地勘队伍管理体制改革一直在不间断地探索

已“两属化”的地勘队伍的主管部门一直在按照“两属化”改革文件及后续的系列文件要求，不断地进行地勘队伍管理体制和运行机制改革的探索，主要有：浙江模式、云南模式、广东模式、内蒙模式、海南模式、陕西模式、中化地勘模式、有色地勘模式等8种以上。

这些模式实质上都是“两属化”改革后其主管部门根据所在省区或管辖体系内经济发展的需要决策并实施的，为地勘队伍的发展和地勘单位企业化改革的探索奠定了基础、提供了经验和借鉴。

2.3.2“两属化”改革后的主管单位是地勘单位改革的操刀者

根据统计分析，“两属化”改革以来地勘队伍深化改革所形成和出现的各种模式，以及这些模式的始作俑者、实施和推动者实质上都是地勘队伍的主管部门—国务院国资委或各所在省（区、市）人民政府。

2.3.3“两属化”改革的差异性造成了进一步改革与发展的深度差异化

(1)厅局相互兼职的差异化；

(2)部分地勘事业单位不同隶属关系的差异化；

(3)“两属化”后管理层次的差异化；

(4)地勘单位深化改革与发展认识的差异化。

3 关于事业单位改革和地勘单位改革

中央5号文件的出台，真正拉开了全国已经酝酿了10余年的事业单位改革的大幕，从而也为吵了多年的地勘单位企业化改革理出了清晰的思路。

3.1 地勘单位改革是事业单位改革的组成部分

地勘单位的性质是事业单位，因此，地勘单位的改革必须服从和从属于全国事业单位改革，必须按照国家事业单位改革的要求完成改革的任务。

3.2 “两属化”改革后的主管部门是地勘单位改革政策的决策者

按照中央5号文件的规定和“两属化”后地勘队伍主管部门的运行方式分析后，我们认为：“两属化”改革后的主管部门是地勘单位改革政策的决策者和具体实施者。

3.3 地勘单位改革的模式选择

四类地勘队伍目前有两类必须参加事业单位改革，这两类地勘队伍的改革，可按照“两条线，三步走”的方式进行。

两条线：一是中国地质调查局管理的地质事业单位与国资委管理的地勘事业单位作为国家线；二是各省国土资源部门所属的地质事业单位和属地化管理的各地勘队伍以省为单位作为地方线。

三步走：第一步是首先进行清理规范、政事分开；第二步是职能任务相近者进行同类整合或重组；三是分类改革、事企分开。

3.3.1 国家线改革

中国地质调查局管理的地质事业单位与国资委管理的地勘事业单位作为国家线，按照三步走的改革思路，根据国家公益性地质工作的需求和编制要求，选调骨干队伍和人员组建国家公益性地质队伍，其余队伍和人员整合建立国家地矿集团，作为央企仍归国资委管理（图1）。

3.3.2 地方线的改革

各省国土资源部门所属的地质事业单位和属地化管理的各地勘队伍以省为单位作为地方线，根据优化资源配置，提高地质工作的效率和效益的原则，按照三步走的改革思路，借鉴海南省对全省所有属地化的地质技术力量打破建制，重组整合，组建海南省地质矿产局统一管理全省的地勘队伍的经验，组建各省地质矿产局，局下设地调局（省级公益性地质队伍）、并按省区需要设置相关的专业地质勘查局（事业单位部分）、地矿资源开发集团（矿业开发企业）及其他企业化经营的集团企业（如工勘施工、机械制造、房地产开发等）（图2）。

地勘单位政事分开，在同一辖区内重组整合形成资源优化配置的一体化管理格局后，可再根据省区国民经济建设和发展的需要，进行事企分开或全部企业化改革，最终完成地勘单位的阶段性改革或全面改革。

4 国土资源主管部门在地勘单位改革中的地位和作用

综上所述，在地勘队伍深化改革与发展的过程中，国土资源主管部门的作用是不可或缺的，必须承担起国务院赋予的职责、任务和历史使命，这是多年来地勘单位所期待和盼望的。

4.1 国土资源主管部门的定位和作用

根据国务院对国土资源部的三定方案，国土资源部是地质勘查行业的主管部门，是地质勘查资质的主管部门；是地勘行业国家政策的制定和组织实施者；对地勘行业的特殊性、主力军作用以及对资源安全保障的重要作用等最了解、最熟悉。因此，必须重点承担和做好以下工作。

(1)承担并完成国土资源部三定方案、中央5号文件等确定和要求的职责和任务；

(2)作为行业主管部门，必须通过加强调研，协调好中央和地方在地勘行业事业单位分类过程中的相关工作；

(3)发挥桥梁和纽带的作用，及时、快速、准确地反应地勘行业的期望、诉求和情况；

(4)努力协调和沟通中央和地方各部门的相关关系，采取措施加快已出台文件政策的落实和解决相关遗留问题的步伐；

(5)协调和推进事业单位改革过程中对地勘行业配套政策的制定和出台，为地勘单位进一步深化改革和发展提供政策保障。

4.2 国土资源主管部门的重要职责就是推动有利于地勘单位改革发展政策的制定和实施

(1)明确国有地勘单位对国家经济安全的重要作用，对地勘单位的改革应统筹规划，循序渐进；

(2)地勘单位改革要充分尊重各省区的探索，不能一刀切；

(3)地勘单位改革亟待国土资源主管部门的政策支持；

从两属化后地勘队伍改革与发展的情况看，大家不仅不怕改革、而是希望改革，因为大家明白改革是手段，发展才是目的，关键的是大家期望必须出台相关的政策来支持和推动地勘单位的改革。

一是历史遗留问题尽快解决的政策。“两属化”以来已经出台了一些列解决历史遗留问题的政策、措施和说法，但落实起来遇到了一些困难，应该在这方面采取化解的措施，否则旧的问题尚未解决，新的问题又纷至沓来。

二是应该在国土资源主管部门力所能及的范围内尽快出台一系列支持和推动地勘单位改革与发展的政策措施，使地勘单位尽快赶上国家行业改革的步伐。诸如土地、矿业权、基金、风险勘查投资、地质技术等要素参与成果分配、找矿特别奖励、矿业权经营及税收等方面的政策措施，进一步加快地勘单位的改革与发展；

三是为地勘单位今后改革与发展提供支持的政策，如：适当为国有地勘单位配置一定的、优质的矿业权；对地勘单位利用国家资金勘查形成的矿产地，在出让矿业权时，拿出一定比例给予地勘单位；努力培育商业性地质勘查市场，做好公益性地质项目、地勘基金项目和商业性地勘项目的有机衔接，鼓励、支持、引导社会资金加大对地质工作的投入；加强地质工作监管和服务，改善地质勘查工作环境；支持地勘单位探采冶一体化等等。

5 局与地勘单位的应对措施

全国事业单位改革形势紧迫，改革的总体目标和阶段性目标已经非常明确。地勘单位必须认清形势，统筹安排，积极应对。

5.1 吃透文件、理清思路、坚定信心，积极主动地加快改革步伐

属地化12年改革的实践证明，改革必将有利于地勘单位的生存发展，而不是简单地推向企业化，任其自生自灭。

现实的情况也充分证明改革是大势所趋，固守不改只是权宜之计，只要争取好政策支持，周密规划，稳步推进，即使转为企业也不见得是坏事。因此，各级领导干部、全体地勘职工必须深刻地吃透文件，吃透国情、行情、省情、局情，提高认识，分清利弊，勇于担当，振奋精神，积极主动地加快自主改革的步伐。

5.2 充分调研，超前谋划，关键是要做好分类前的准备工作

各相关地勘局，必须根据主管部门的要求，组织人员做好充分的学习、借鉴、调研，超前谋划，拟定方案。

关键是要切合实际做好分类工作，要找足理顺分类的理由和条件，专人办理，抓紧抓实，实际调研的结果表明大多数单位都认为“一类太限，三类困难，二类适当”。

5.3 主动汇报，争取政策，为改革创造良好的环境

根据山东省和各省事业单位改革的进展情况可知，各属地化的地勘队伍基本上以局为单元参加各省区政府的事业单位改革，参加相关会议，负责部门改革。因此，各省局要以高度的历史使命感和责任感，承担起组织实施的重任。

必须加强向国土资源部、省政府及相关部门的汇报、沟通，让政府及改革主管部门真正了解地勘队伍对国家经济安全的重要作用、地勘单位是中国地质找矿和资源保障的主力军，以及地勘队伍行业的特殊性、历史遗留问题负重前进的艰难，获得关注和相关支持；要积极主动地提出配套改革的建议，从解决历史遗留问题到提出地勘单位未来发展的计划和制定激励政策。

5.4 立足长远，积极主动，处理好改革过程中相关各方面的关系

处理好改革与稳定的关系、改革与发展的关系，为地勘单位长远、可持续发展创造一个和谐、良好的环境。

地勘单位改革已经成为共识和整体的行动，要想请政府及相关部门再单独为某个行业、部门出台相关的优惠政策已经是不现实的了，此次事业单位改革所涉及的各相关地勘局和各地勘单位，要采取抢抓时机、加强沟通、迂回公关、各个突破、协调化解等办法和措施，争取政府和主管部门在土地、矿业权、财政支持及财税政策、设备补贴、人事政策、解决相关历史遗留问题等方面给予关注和制定相对宽松的政策措施。

5.5 苦练内功，加快发展，为进一步深化改革和发展奠定经济基础

改革是手段，发展才是目的，地勘单位的经济实力是决定改革成败的重要基础。地勘单位必须持之以恒地抓好经济发展，努力培育壮大产业经济，增强竞争实力，夯实改革的基础。

在加快发展中要努力抓好转方式、调结构，调控对接，全力推进，看准就做，多做少说，加快发展，进一步增强核心竞争力，提高社会和经济效益，为改革与发展奠定经济基础。

[1]徐绍史.地勘单位要抓住机遇深化改革[N].中国国土资源报,2011-06-28(1).

[2]徐绍史.在全面推进地质找矿新机制座谈会上的讲话[J].国土资源通讯,2010,(20):6-7.

[3]徐绍史.开阔视野勇于担当肩负起地质找矿的历史责任[J].国土资源通讯,2010,(14):5-9.

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[5]中国国土资源经济研究院.国土资源经济形势分析与展望[M].北京:地质出版社,2011.

[6]钱丽苏.关于地勘单位改革发展的若干思考与建议[A].中国地质矿产经济学会地矿经济理论与应用研讨会论文集[C].北京:中国地质矿产经济学会,2010.

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[6]李玉恒,段孝平.“内蒙古模式”的魅力[J].国土资源通讯,2009(18):29-33.

[7]邵毅.地勘单位改革更需要内生动力.[J].中国国土资源经济,2010,23(8):4-9.

[8]韩继深.当前地勘单位企业化改革几个相关问题的思考[A].地勘单位改革发展座谈会文集[C].北京:中国地质矿产经济学会,2011.

[9]韩继深.资源山东建设战略与矿业权经营[A].地勘单位改革发展座谈会文集[C].北京:中国地质矿产经济学会,2011.