政府宏观调控与住房市场发展初探——以清远市为例

■ 王珍子

（1.中共清远市委党校，广东 清远 511520；2.广东省行政学院清远分院，清远 511520）

房地产中的社会型住房的发展关系到社会稳定，是政府对房地产业进行宏观调控的重要领域。但目前我国政府采取的宏观调控政策措施对房地产价格的约束治标不治本。本文根据吉姆·凯梅尼的租赁住房理论，结合中国大力发展保障性住房的情况，对目前中国房地产住房市场宏观调控情况进行分析，提出政府改变住房市场宏观调控思路的建议；并以广东清远市为例，提出未来三、四线城市住房市场发展思路与管理方法和措施，为促进我国保障性住房建设目标服务。

1 营利型与社会型住房市场政府宏观调控思路比较

在盎格鲁——撒克逊理论影响下，全世界经济都无法摆脱通过市场实现利润的发展规律。但有人注意到，在一些欧洲发达国家（如：德国、瑞典、荷兰等），政府却以与盎格鲁——撒克逊理论完全不同的理念对住房市场进行宏观调控；并且这种理念仅在租赁住房市场当中呈现出其最清晰和持久的表达，而在经济的其他领域，社会型市场的特点趋于淡化。这也是发展卖方市场从而参与国际竞争的一个结果，而这种情况对于租赁住房供应来说是不存在的[1]。因此，有必要对营利型和社会型住房市场中政府宏观调控思路进行比较，以跳出传统思维找到解决住房市场当中住房商品化与住房福利之间矛盾的有效思路。

1.1 营利型住房市场中政府宏观调控思路

在营利型住房市场中，政府通过宏观调控隔绝任何可能影响住房自由市场发展的因素。社会住房需求完全推向了市场，由市场来分配，参与者努力追求利润，这就导致一部分人群无能力购买商品住房而出现住房危机。政府为确保社会稳定，建立起住房的安全网（具有保障性的公租房），以满足无法从市场中获得住房的人群。随着住房市场的发展，越来越多的人在市场中获得商品房变得困难，政府提供的安全网又影响到住房市场的发展。于是政府缩紧安全网供给，住房安全网被隔绝，被边缘化。政府宏观调控思路是努力隔绝外界对住房商品化发展的影响又不得不为自由市场无法解决住房需求建立安全网；但政府始终希望住房能够市场化运作，而努力隔绝安全网对住房市场的影响；这样，宏观调控思路是以住房市场化发展为目标，政府建立的保障性住房安全网只是为了解决社会住房问题不得已而建立之。

1.2 社会型住房市场中政府宏观调控思路

在社会型住房市场中，政府主张将社会目标建立在市场当中。坚持在不违反市场规律的前提下，政府对市场进行调控。政府鼓励和推进公租房（由政府、私人组织或个人提供）建设，并且这类住房与商品房一样纳入到住房市场当中，与商品房一起参与市场竞争，由市场来满足社会住房需求。政府也推进公租房建设，但在进行调控时并不倾向于公租房，而主张任何类型住房都通过市场来分配。政府建立健全公租房权益，以确保其具备稳定、安全、有保障。这样，一方面需要住房的人不仅得到住房满足，还多一种选择；另一方面，在某种程度上能够抑制商品房泡沫，给商品房价格一个下拉力，促使房价（包括购买房屋价格和私人租赁房屋价格）理性回归。

2 盎格鲁——撒克逊理论下的住房市场发展本质

人们已经习惯了当无法申请到政府提供的保障性住房时，只能并只意愿通过购买房屋来满足自己的住房愿望。试想，难道“买房”是人们的意愿吗？事实是，由于保障性住房安全网被政府隔离，人们申请获得保障性住房安全网保护的可能性小，且其不能满足人们的住房多样化需求，促使人们只能通过其他方式来满足住房需求，于是越来越多的人，由于无法申请到或不满意保障性住房安全网提供的房屋，不得不选择购买住房。这个时候政府又出台各种政策促进人们买房，人们就越来越“意愿”买房了。人们在政府的引导下逐渐形成了社会住房私有化的理论惯性思维。人们不断地纠结于思考如何降低房价。实质上，正是政府住房市场化的导向才促使人们为获得私有住房而苦恼、期待和愤怒。这不单纯是降房价那么简单。

3 中国住房市场宏观调控政策实施情况分析

1998年7月3日国务院出台的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》明确，在推行住房商品化的同时要建立起一定的保障型住房体系，以满足无法在市场上获得住房而出现住房困难的人群的住房需求。但当各级政府发现房地产业在推进当地经济发展和地方财政上的巨大贡献时，有些地方政府干脆将住房完全推给了市场来分配。于是，从2002年开始，全国房价上涨，2004年出现井喷，土地价格也一路飙升。即使2005年政府针对房地产投资过热采取了一些宏观调控措施抑制房价，但是经历了2008年全球金融危机之后，房地产投资投机行为加剧，全国房价又开始上涨。2010年4月中央政府为抑制房价开始新一轮的调控政策和措施，但是每一项政策和措施的出台总是受到来自社会不同阶层的质疑。如：一线城市房价受调控政策的影响有所回落，但却未达到人们的心理价位，人们普遍认为房价仍然太高；有些宏观调控政策在地方的执行力度不够，或者变相规避调控。只要宏观调控政策一松动，房价就有可能又开始上涨。国家2011年要求建设1000万套保障性住房，特别着重加强公租房建设。但保障性住房配套法规不健全，缺乏土地、资金来源和投资对象等规范性制度，导致在解决我国社会住房问题时仍存在很多困境。这与政府在住房市场上的宏观调控思路有关。因此，加强保障性住房建设，政府应该从以下几个方面对住房市场进行调控。

3.1 保障性住房建设指导思想的明朗化

中央政府要转变惯有思维，通过各种法规、政策和措施将保障性住房特别是公租房建设纳入到住房市场竞争当中；督促地方政府改正卖地财政行为；不断渲染公租房在市场竞争中与商品房同等重要地位的思想，使保障性住房建设社会目标在市场中实现的宏观调控思路明朗化。

3.2 健全保障性住房的相关制度法规

健全保障性住房（主要是公租房）在住房市场当中拥有与商品房同等稳定的、安全而有保障的权益法规，包括如：涉及保障性住房所有权、使用权的权益法规、保障性住房配套设施条件，保障性住房用地来源、资金来源、补贴方式、投资对象、运作方式等制度规章。使公租房参与住房市场竞争时，有跟商品房同等吸引消费者的能力，建立起消费者对公租房消费的信心和习惯。

3.3 建立公租房管理体系

建立从国家到地方的公租房运作管理体系，以实现包括公租房与商品房为主的住房市场的宏观调控。公租房管理体系既能维护公租房与商品房之间的正常市场竞争，防止公租房建设违反市场发展规律，又在一定程度上规范私有租赁住房市场。公租房管理体系涉及对象包括中央政府、地方政府、直接管理组织（官方性或非官方性）、公租房供给者、公租房消费者和监督方。管理体系涉及的工作内容包括公租房投资、补贴、管理、信息公开、监督交易等方面。

4 清远市住房市场分析

清远市位于广东省西北部，建市23周年以来，经济有了很大的飞跃。“十一五”期间清远市房地产企业完成投资435.23亿元，商品房竣工面积1453.72万m2，销售面积1229.16万m2，销售额393.25亿元。近几年，由于广东省对清远市关于“大广州卫星城、环珠三角高端产业成长新区、华南宜居名城”的定位，清远市武广铁路的开通、广清轻铁的开工等交通的改善，像万科等大型房地产企业的进驻，地方房地产“价格洼地”的特点，以及当地政府2020年城市突破百万人口的发展目标，都推进了清远市房地产业的发展，提升了当地的房地产价值。清远市作为三、四线城市，虽然房价超出了当地人均收入水平和心理预期，其房地产业发展还没有达到鼎盛时期，房价仍会上涨，只是上涨的幅度能否理性化，是需要政府关注的问题[2]。目前，清远市房地产住房市场存在的主要问题有：

4.1 购买能力有限

从2010年4月中央政府对房地产进行宏观调控以来，清远市区商品房交易处于下降状态，而房价却处于上涨状态。有数据表明：2010年3月清远市市区已售商品房套数569套，4月437套，5月424套，6月283套，7月263套；均价为3月4820.3元/m2，4月4419.88元/m2，5月4512.93元/m2，6月4953.93元/m2，7月5661.26元/m2；2010年1-12月，平均已售套数624套/月，均价4990.96元/m2。2011年第一个季度平均已售套数460套/月，均价达到5058.92元/m2，4月已售套数310套，均价达到5223.45元/m2[3]。在宏观调控政策的影响下，人们开始对房价处于观望状态，而清远市房价仍在上涨。上涨水平已开始超出市人均收入水平，也超出了人们的心理预期。且目前清远市常住人口30万左右，购买力有限。清远市房地产住房供给处于供大于求的状态。

4.2 城市配套设施不健全

清远市城区商业中心仍是20世纪90年代发展起来的两个老旧商业中心。一个是以旧城城市广场为中心向外扩散的区域，另一个是以新城赢之城为中心向外扩散的区域。直到2010年底，清远市才有两个现代化的小型电影城分别出现在上述两个商业中心。没有市级规模的歌剧院，以及其他一些现代化的公共活动场所，更谈不上CBD、CLD。清远市新开发建设的大量居住楼盘普遍集中，如：新城金海湾豪园、帝景豪园等为代表的沿江一带，周围却缺乏配套的日常生活消费设施，如：超市、菜市场、幼儿园、小学等，给人们生活带来了极大的不便。

4.3 保障性住房建设

清远市2008年以来，全市解决住房保障困难户1299户，其中，廉租户698户，公共租赁143户，经济适用房43户，租赁补贴415户。总共筹集保障性住房961套，落实保障性住房建设用地25879.82m2，实际投入资金6326.51万元，其中省级专项补助资金2250万元。2011年省里要求清远建设保障性住房2152套。其中棚户区改造103户，新增廉租房租赁补贴190户，廉租房308户，公租房1551户[4]。地方政府对保障性住房建设仍停留在解决已存在问题的状态，对保障性住房建设的未来计划缺乏主动性。

5 政府宏观调控与住房市场发展建议

清远市作为中国三、四线城市要发展，商品房价上涨是必然趋势。而建立起保障性住房（尤其是公租房）体系，将保障性住房融入到社会型住房建设当中，才是发展健康住房市场的有效思路。

(1)建立公租房体系。公租房体系包括：地方政府、公租房管理者（官方性或非官方性社会组织）、投资者（代表公租房投资或建设的对象,包括政府、私人企业、个人、非营利型组织等）、消费者（代表公租房的使用者，包括全社会各个阶层的人）、监督者（监督公租房在市场运作中正常运行者，包括社会公众、媒体、政府等）。

(2)建立公租房体系参与者关系及职责。监督者监督公租房管理者、投资者和消费者在公租房市场中的行为；消费者与投资者进行公租房交易，并在公租房管理者处进行备案，以保证在获得交易安全时，投资者获得相应的补贴；投资者与消费者进行公租房交易，并在公租房管理者处进行备案接受公租房管理者的监督，同时获得来自公租房管理者所提供的投资项目或补贴；公租房管理者对公租房交易进行监督，提供相应的项目和补贴，公开相应的公租房相关信息，包括交易信息、公租房信息等，并对政府负责，接受政府调控；政府为公租房建设进行长期及短期计划，规划公租房、公租房用地、公租房补贴资金的来源等。

(3)可以引导消费者组成联合会，有利于保障消费者权益，提出消费者诉求；投资者可以组成联合会，保障投资者权益，提出投资者诉求；两种联合会的组成有利于两者进行协商，也利于政府的调控和公租房管理者的监督管理。

6 结论和讨论

人们的住房需求导向受政府宏观调政策的影响深刻。满足社会住房需求不应也不可能单纯依靠市场来实现。政府将住房福利建立在市场当中完成，有利于社会目标通过市场来实现，也有利于人们住房需求的满足。在中国，像清远这样的三、四线城市虽暂时未出现严重的住房社会问题，但随着经济的发展，三、四线城市的住房市场也将经历房价的非理性上涨。因此与其临渴掘井，不如未雨绸缪。建立保障性住房体系，使人们逐渐形成“住有所居”的思维定式，这不单有利于政府开展工作，更有利于社会住房需求在市场中得到满足。清远市作为三、四线城市制订 “宜居城市，幸福清远”的发展目标，可以理解为：幸福城市首先应是住有所居的，住有所居是成为宜居的必要条件。

[1]吉姆·凯梅尼.从公共住房到社会市场——租赁住房政策的比较研究[M].北京:中国建筑工业出版社,2010:6-57.

[2]陈步上.12年调控,清远楼市稳步发展[N].南方日报·清远观察,2011-04(10-11)

[3]清远市住房与城乡建设局网站.清远房产板块[DB/OL].[2011-07-02]http://www.qyfgj.cn/gz/,2010-04至2011-04

[4]黄梅,黄昱茜.副省长林木声调研我市住房保障工作时要求探索创新保障性住房建设新路[N].清远日报:2011-04-04(A01)