我国开征环境保护税研究

阮宜胜

(安徽财经大学财税学院，安徽蚌埠 233000)

目前我国环境污染日益严重，生态破坏日益加剧，水资源危机显现，土地资源严重破坏，森林资源面临枯竭，矿产资源大量流失，水体污染面广，大气污染严重，废弃物污染成灾。生态破坏和环境污染问题成为严重制约我国经济可持续发展的瓶颈问题。面对这种态势，中国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》(以下简称《纲要》)指出，“坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。深入贯彻节约资源和保护环境基本国策，节约能源，降低温室气体排放强度，发展循环经济，推广低碳技术，积极应对全球气候变化，促进经济社会发展与人口资源环境相协调，走可持续发展之路”;并提出“十二五”期间“单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%。主要污染物排放总量显著减少，化学需氧量、二氧化硫排放分别减少8%，氨氮、氮氧化物排放分别减少10%”的目标。为此，《纲要》指出:必须“健全节能减排激励约束机制优化能源结构，合理控制能源消费总量，完善资源性产品价格形成机制和资源环境税费制度，健全节能减排法律法规”。可见，开征环境保护税，完善现有税收制度，从税收上加大环境保护力度，促进生态保护和修复，是我们的必然选择。

一、什么是环境保护税收

OECD、国际能源署和欧洲经济共同体，对环境有关税收的定义为:环境税就是政府强制征收的没有回报的与环境相关的税收。相关税基包括能源产品、机动车、废物、实测或估算的排放物、自然资源等。某种意义上讲，环境税无偿的含义是政府对纳税人提供的益处通常并不和他们支付的税收成比例。而交给政府的有偿强制性税务或多或少都会与提供的服务(比如收集和处理的废物数量)成比例，这类税务被称为“费”或是“费用”。[1]

环境保护税有广义和狭义之分。广义的环境保护税即绿色税收，是指税收体系中与环境、自然资源利用和保护有关的各个税种和税目的总称。它不仅包括污染排放税、自然资源税等，还包括为实现特定的环境目的而筹集资金的税收，以及政府影响某些与环境相关的经济活动性质和规模的税收和收费手段。狭义的环境保护税是指与污染控制相关的税收和收费手段。按照欧盟统计局EUROSTAT1996年对环境税的定义，环境保护税是指针对某种在使用或释放时会对环境造成特定的负面影响的物质的单位使用(或释放)量所征收的税费。笔者所研究的是狭义的环境保护税，即不包括自然资源利用和保护的内容。

二、开征环境保护税的理论依据

1、庇古税

环境税收的理论思想来源是“庇古税”。英国现代经济学家庇古，通过发展外部性理论最早提出了政府可以将税收用于调节污染行为的思想。庇古早在1920年出版的《福利经济学》中就主张国家对造成外部效应的企业征税。庇古认为，如果能够对污染者按排污量征收一定的税，使之等于边际社会成本与边际私人成本之差，即将社会成本内部化，就可以使制造污染者面临私人活动的边际社会成本，污染制造者在这种税收的刺激下可以从两方面控制污染量:一是采取污染治理技术，降低单位活动的排污量;二是减少制造污染的活动总量。污染者将根据自己的成本和利润函数作出对自己最优的选择，同时达到对社会的最优。随着全球环境问题的日益突出，这一理论已得到越来越广泛的重视和应用。

2、绿猫理论

美国纽约时报专栏作家托马斯·弗里德曼2006年曾在中国宣讲他的一个新发现—— “绿猫”。他说，“不管白猫黑猫，不是绿猫就抓不到老鼠”。他认为一个国家的生态环境，在未来是争夺其他地方知识精英或者挽留本土知识精英的重要变量。知识经济和开放的世界人才流动体系给予了知识精英挑选自己处境的特权，青山绿水将比银元钞票更重要。如果一个国家经济发展很好，但是污染严重，那么知识精英会逃离这个环境，这使得这个国家无法获得足够的智力资源在经济上升级。他的理论是对“环境库兹湟茨曲线”的替代。 “环境库兹湟茨曲线”洋溢着一种愚蠢的乐观，认为一国经济发展的初期虽会破坏环境，但在人均收入达到一定水平后，经济发展却能够带来更加环保的技术，从而有利环境的改善。这就像带来强大的冲击波的“斯特恩报告”说的那样，我们过去的确高估了我们对环境的修复能力。

3、税收的社会生态效率理论

在社会主义市场经济条件下，经济发展的最终目的在于改善人们的生活条件、提高其生活水平。生活水平的提高应当意味着自然生态环境的改善和社会文明程度的提高。如果经济发展以生态环境的破坏、社会秩序的紊乱为代价，就不会真正达到目的。因此制定税收政策、设计税收制度，不能不考虑税收对社会生态环境的正负效应。

生产和消费会产生副作用(负的外部效应)。造纸厂随意排放污水，污染江河，林场滥砍森林，引起气候变化、水土流失、土地沙化等，是生产过程产生的负外部效应。抽烟者抽烟给不抽烟者带来不愉快，这是消费上产生负外部效应的典型例子。外部效应独立于市场机制之外。一种生产、消费活动给别人带来损害而没有给受损害者以相应的补偿，这就是负的外部效应或称外部成本。税收的社会生态效率是不仅考虑税收对经济影响，而且考虑税收对外部效应影响的概念。它从整个社会的宏观的长远的角度衡量税收效率。这种衡量建立在税收的社会生态成本(用sCt表示)和税收的社会生态收益(用sRt表示)对比的基础上。税收的社会生态成本包括税收的经济成本(eCt)和税收的外部成本(用wCt表示)两个部分。wCt指征税后和征税前(或一项税收政策执行后和执行前)外部成本的差额即wCt=wC－wC’(wC’和wC分别为加入税收因素前后的外部成本)，wCt是正值说明税收政策的实施或税收制度运行的结果鼓励了有害生态平衡以及有害社会健康稳定发展的生产经营行为和消费行为。税收的社会生态收益(用sRt表示)也包括两个部分，即税收的经济收益(eRt)和税收的外部效益(用wRt表示)。wRt为征税后和征税前外部收益的差额，即wRt=wR－wR’(wR和wR’分别为征税后和征税前的外部收益)，wRt为正值，说明税收政策的实施或税收制度运行的结果导致社会生态环境的改善[2]。

税收的经济纯收益既定，税收的外部纯收益(即wRt－wCt)为正值时，其数值越大，税收的社会生态效率就越高。这表明税收制度和政策的运用使生产或消费主体在生产同样数量和质量的产品或进行同等满足程度消费时，发生尽量小的外部成本却产生尽量大的外部收益，或者使生产或消费主体放弃产生较小的外部纯收益的生产和消费活动，而转向产生较大外部纯收益的生产和消费活动。

4、税收的环境保护作用

发达国家的经验表明，税收手段是解决经济外部性问题的有效途径，其作用可以通过图1来说明。

在图1中，MB为企业的边际效益曲线;MPC代表企业的边际私人成本曲线，即没有考虑经济外部性时企业的边际私人成本曲线;MSC指企业的边际社会成本曲线，即考虑经济外部性时(污染损失)的边际成本。受利益机制的驱使，企业的最佳生产水平为Q(此时，MPC=MB)。从社会角度看，企业的最佳生产水平应该为Q*(此时MSC=MB)。通过征收环境税(税率为f)，企业边际私人成本曲线由MPC变为MPC×f，此时，企业的生产水平将调整为Q* (MSC×f=MB)。由此可以看出，通过征收环境税，可以促使企业治理污染，保护环境[3]。

图1 环境税的效果分析

三、我国现行与环保相关的税收存在的主要问题

我国现行的与环境保护相关的主要税种约有十个，包括消费税、增值税、企业所得税、城市维护建设税、城镇土地使用税、耕地占用税、烟叶税、车辆购置税、车船税和2000年起暂停征收的固定资产投资方向调节税。从总体看，我国与环境保护相关的税种较多，在客观上也发挥了某种程度上的环境保护作用。因此，有一些人不主张另外开征环境保护税。但笔者认为，我国现行税收制度不仅没有一个以环境保护命名的专门税种，而且整个税制也没有以绿化为宗旨，没有一个比较完整、有效的环境保护税收体系，上述十个税种虽然涉及一部分环境保护方面的内容，但由于当时制定政策的出发点不是基于环境保护的目的，尤其是没有碳排放量化指标作为计税依据，因此对环保方面的作用有限，从而限制了税收对环境污染的调控力度，弱化了税收在环保方面的作用。

1、现行税种难以充分发挥环境保护的作用

(1)消费税

我国现行消费税作为增值税的配套税种目的在于调节消费结构、保证财政收入，而对环境保护关注不够，例如对成品油的征税只注重消费量，而没有考虑对环境危害的指标。比如对小汽车征的消费税，其计税依据是汽缸容量而不是碳排放量。同时，没有对与环境不友好的产品征收，如电池等;还有的征税无关痛痒，不能起到环境保护作用，如对木制一次性筷子就是如此。

(2)企业所得税

新企业所得税法虽然对符合条件的环境保护、节能节水项目的所得和企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额有了减征、免征和税额抵免等鼓励措施，但显得过于笼统，缺乏对环境保护上的量化标准。

(3)增值税

增值税对环境保护的鼓励或限制措施，仅限于在原材料中掺有不少于30%的煤矸石等废渣的建材产品和利用废液、废渣生产的黄金、白银等在一定时期内给予免税优惠，显得很单调和乏力。

(4)城市维护建设税

是专门用于筹措城市维护和建设的一种税，而没有把城市维护和建设与环境保护直接相联系。

(5)城镇土地使用税

由于税率较低，2005年全国城镇土地使用税收入为137亿元，2006年177亿元，占全国税收总收入的比重不足0.5百分点，难以发挥其经济调节作用。因此，该税种对城镇节约土地资源和合理使用土地基本上没有刺激作用。2006年12月31日新修订2007年1月1日起实施的《城镇土地使用税暂行条例》，将税额标准提高了2倍，并将外资企业纳入征税范围，其调节作用恐怕也是很有限的。

(6)车辆购置税和车船税

主要是没有按排放废气造成的污染量进行征收。因此对环境保护的作用很小。

2、对环境保护的税收优惠单一

对环境保护的税收优惠单一，缺少针对性、灵活性，影响税收优惠政策实施效果。国际上通用的加速折旧、再投资退税、延期纳税等方式均可应用于环保税收政策中，以增加税收政策的灵活性和有效性，而我国几乎没有这方面的内容。

3、我国以收费为限制排污的主要形式，环境税缺位

排污费同税收相比，由于缺乏强制性、征收难度大，征收成本高、征收标准低、资金使用效率低等问题难于解决我国环境保护资金严重不足的现状。其次，我国资源税尚不完善，征收范围过于狭窄，计税依据不合理，单位税额过低。而消费税的征收范围对于有害于环境的产品针对性不强。从整体上来看，我国的环境税收措施多数限于直接的税收减免，没有充分利用加速折旧等间接的优惠政策，形式过于单一，对环保科技进步与创新的优惠不足，而且这些优惠政策过于零散，没有形成一定的体系，相互之间的协调配合作用难以充分发挥。

四、构建我国环境保护税收体系的若干思考

1、构建我国环境保护税收体系的原则

(1)以落实科学发展观、坚持保护环境的基本国策为首要原则

党的十七大报告指出要“深入贯彻落实科学发展观”，要“建设资源节约型、环境友好型社会”，要“坚持节约资源和保护环境的基本国策”。国家“‘十一五’环保规划”已将建设节约型社会，大力发展循环经济作为实现规划的重要保障纳入整个规划当中。构建我国环境保护税收体系必然要融入我国的重大战略决策和整体规划的实现当中。

(2)整体、有序、有效的原则

构建我国环境保护税收体系首先必须有整体规划，有一个完整的架构。不能“零敲碎打”，“头痛医头，脚痛医脚”。需要针对各种与环境保护相关税收方案的宏观经济影响、福利成本和分配效应等进行深入研究，选择最终的环境保护税收体系的整体方案。但是，中国的事情急不得。环境保护税收体系整体方案的实施还必须依赖于中央和地方的环境管理权益的合理划分和环境保护税实施的法律基础，它还依赖于我国财税、环保体制改革，依赖于中国企业改革进程、政府职能的转变以至于整个市场经济体制的建立，直至政治体制改革的推进，所以必须遵循“有序”即“循序渐进”的原则。 “有效”即环境保护效用最优的原则。现实生活中某些税种形同虚设就是无效。

(3)坚持环境保护税收为主、税费并行原则

应该说，税、费都是环境保护的重要经济手段。但税、费二者的性质、功能和作用是有明显区别的。据此，应该对环境保护中最严重的问题和日益突出的问题运用税收手段。同时，西方发达国家开征环境保护税时，并不是将一切可能产生污染的排放物都纳入征税范围，而将影响范围不大的利用收费手段。诚然，税费并行并不意味着既征税又同时收费。

2、构建我国环境保护税收体系的设想

借鉴西方国家环境保护税收的征收，结合我国当前国情，“十二五”时期，构建中国环境保护税收体系大致包括三个层次的内容:

(1)开征环境保护税

开征作为一个独立税种的环境保护税，其重要意义就在于明确环境保护在整个税收体系中的地位。环境保护税可以设立若干个税目或不独立的小税种，如空气环境保护、水环境保护、固态环境保护、放射性废物、噪音等税目或这些不独立的小税种。这方面的重要内容是将部分排污收费改为环境保护税。我国自1979年开始排污收费，到2003年《排污费征收使用管理条例》出台，大体经历了试行、实施和完善三个阶段。目前排污收费已成为我国环境保护实施范围最广的一种经济手段。目前我国征收排污费的项目有水、气、固体废物、噪声、放射性废物等五大类113项。虽然收费和征税都可以将企业排污造成的外部成本内在化，但从管理的角度看，排污收费存在着管理无序、收费标准不合理、收费项目混乱、随意性大等问题，因此，现行排污收费制度对治理污染的作用大大弱化，有必要将排污收费制度改革为环境保护税。

那么，是不是能将所有的排污收费改为环境保护税呢?当然不能。其原因在于:一是我国目前面临的最严重的环境保护问题是空气和水污染，还有固体废物污染和城市生活垃圾污染也日益突出，对人们的健康和经济社会的发展影响巨大;二是排污收费虽然已积累了一些经验，但还是以污水、废气(二氧化硫)、固体废物为收费对象，有较易操作的实际经验;三是西方发达国家开征环境税时，也不是将一切可能产生污染的行为都纳入征税范围，而是将对影响本国竞争优势的环境缓征、少征或不征，而对资源优势和工业竞争力影响不大的早征和多征。据此，我国目前适合开征的环境保护税主要为水污染税、二氧化硫税和垃圾税。

一是水污染税。对纳税人污染水资源的行为而开征的税，称为水污染税。该税根据排放物质的耗氧量和重金属量来征收，用利益机制激励污水的治理及整个社会节约用水。不同的水资源保护区税率不同，主要是为建设污水处理厂筹措资金。

二是二氧化硫税。中国二氧化硫排放的90%来自煤炭的燃烧。所以要控制二氧化硫的排放除了要提高商品煤的质量之外，那就是要对二氧化硫治理技术和设备的开发推广。为此，就应按二氧化硫的边际控制成本制定其税率标准，即要使二氧化硫的税率等于或略高于边际控制成本，用利益机制去激励二氧化硫排放主体，促使其采取积极措施进行治理。

三是垃圾税。让垃圾的生产主体承担经济责任并对倾倒的垃圾数量以边际处理费用为税率标准来征收，使垃圾生产主体的外部性内在化。从加大企业内部成本上提高环境治理力度。

(2)对与环境保护相关的现行税种逐步进行绿化

我国与环境保护相关的现行税种较多，虽然各自对环境保护都或多或少地起到了一些作用，但各税种制度设计并不是以环境保护为目的、以对污染环境的量为计税标准。因此，这些税种还不是绿色税收，要对与环境保护相关的现行税种逐步进行绿化[4]。

一是消费税的绿化。从绿化消费税的视角看，现行消费税有必要从财政收入型转向绿色消费型。绿色消费税是对消费产生的污染行为以其污染的量为计税依据所征收的税。据此，绿化现行消费税的措施有:首先是扩大消费税征收范围，把产生污染的消费行为尽可能地纳入征税范围，如对各种电池的征税;其次是调整现行消费税中某些限制消费力度过小的消费品目的税率，如木制一次性筷子的税率就应大幅度提高;再次是逐步实行以碳排放量或消费产生污染的量为计税依据，如对卷烟可按其吐出烟雾体积计税。当然这就涉及到消费税与增值税的关系:消费税要成为一个真正独立的税种;增值税通过转型改革可以增设一个高税率，以贯彻某项政策和保证财政收入;消费税从而成为完全的绿色税收。

二是企业所得税的绿化。新企业所得税法及其实施条例在环境保护方面的优惠措施的基础上，应进一步从环境保护的量化指标上深化优惠对象和优惠措施。

三是增值税的绿化。可以考虑对环境保护的产品和行为实行低税率。从而诱导企业进行清洁生产和产出环保产品。

四是城市维护建设税的绿化。改革现行城市维护建设税，其计税依据从实缴“三税”税额改为实现的增值额或营业额，按较低税率征收，把该税种调整为城市环境保护的专项税种。

五是车船税的绿化。绿化车船税关键在于改变其计税依据，以其排放的废气量为计税依据为宜。

六是恢复征收固定资产投资方向调节税。该税提供了一种通过调节投资变量而对环境保护产生影响的政策作用途径，具有“事前调节”的意义，因而也符合“预防为主”的环境政策。在恢复时尤其要对实行零税率的投资项目进行适当调整。

(3)继续环境保护收费

环境保护收费也就是排污收费。环境保护收费必须遵循“谁污染，谁付费”的原则。目前，我国征收排污费的项目有水、气、固体废物、噪声、放射性废物等五大类113项，除上述改费为税的项目之外，其余的在清理、调整后应坚持排污收费。当然，我国新出台的《排污费征收标准管理办法》等环境保护法律、法规并没有覆盖所有的污染环境行为，如对机动车、飞机等流动污染源造成的超标噪声污染就没有规定征收排污费。显然，这是需要加以改进的。

[1]葛察忠，王金南，高树婷.环境税收与公共财政 [M].北京:中国环境科学出版社，2006.99.

[2]杨 斌.税收学[M].北京:科学出版社，2003.40－41.

[3]阮宜胜.税收学原理 [M].北京:中国税务出版社，2008.22－35.

[4]周宏春，刘燕华.循环经济学[M].北京:中国发展出版社，2005.14－19.