精英与公民参与决策博弈的新视角——基于托马斯的有效决策模型

肖军飞

(河池学院，广西宜州 546300)

伴随着“强势民主”、“公民治理”的兴起，公民参与公共生活、对与其生活息息相关的公共政策施加影响，是我国公共决策走向民主化、科学化的重要标志，也是国家政治民主和政治文明建设不可分割的组成部分。公民作为“经济人”、“决策人”，依靠自身力量在公共决策的博弈中获得利益是跌宕而不可靠的。因此，理性思考公民有效参与公共决策的途径，成为决策系统有效配置精英和公民参与决策的技能和策略。托马斯教授的有效决策模型提供了一个公民参与公共决策的思考框架，能够做到“既避免支持者对公民参与抱有的单纯热情，又避免批判者对于公民参与持有的深度怀疑”。有效决策模型中关于公民参与的优点和内在缺陷、公民参与决策有效性的标准，对于我国各级政府公共决策中合理引入公民参与机制具有契合之处。

一、传统决策视角:精英决策

政策学家拉斯韦尔指出，人类社会分为两类人，即精英和群众。精英属于权势群体，他们在收入、安全、尊敬等要素中获取价值最多，除此之外即为群众[1]。精英对于公共决策的作用非常明显，公共政策一直被视为一种职业化程度极高的技术，需要按照有限理性决策，排除各种影响要素，发挥整体效能，建立清晰度较高的职业认同感。传统决策模式下，政府公共决策是一个科层制的自上而下的责任模式，政府决策权力集中于主要官员、使臣、委员会等社会精英上[2]。权威人士形成的精英政策是定势化的政策流，自上而下直至公众，难以出现自下而上或者平衡逆向的政策流导向。托马斯·戴伊认为自上而下的政策制定需与时俱进，根据集团成员需求界定政策后果，不排斥来自于社会情境的变化影响，是一种动态平衡的公共政策思想[3]。因此精英决策模式是以美国为代表的众多民主国家普遍适用的决策模式，其本质就是解决了政治民主和行政效率矛盾的有效决策模式。在托马斯看来，过于强调或者不加时宜的推行公民参与决策，会造成公共政策的扭曲。公民参与具有不完善性，政府努力将那些未被充分代表的低收入者吸引到公共决策中，但是那些潜在的参与者可能因为没有兴趣或者能力而放弃必要的公共决策。在洛杉矶、波士顿、克利夫兰和密苏里的堪萨斯等城市的投票中，公民投票率从未超过有资格投票者的5%，有的甚至低于1%(Judd，1979)。公民参与决策与管理绩效相抵触，由于边际成本和效益影响，公民参与具有反复无常性，给政府决策带来难度，影响到公共管理的绩效。此外，公民参与决策还可能对决策质量造成威胁，由于公民的能力有限，在专业知识方面掌握不够，将会导致公共项目运作成本的增加，甚至会因追逐特殊利益而放弃更为广泛的公共利益，这些都直接影响公共政策的质量要求。

可见，自上而下的内输入型精英决策模式是世界各国较为明智的公共决策模式。我国人口众多、幅员辽阔，公民平等参与国家重大问题的决策不现实，也是无法设计的制度。当然人们可以通过授权的方式将决策权让渡给相对少数的能代表其利益的精英群体。同时我国利益集团发展不完善，还不足以影响公共决策。胡伟教授认为，由于我国不存在从事特殊利益诉求的集团，政府决策等同于精英决策，取决于以中国共产党领导下的权力精英价值取向，共产党是领导核心力量，人大、政府等是构架精英，党政、宪政框架下的精英群体始终是我国政府决策的主导力量，也是决策科学化、民主化的根本保证。兰普顿(David M.Lampton)认为，理应存在着政治折冲、精英讨价还价的决策博弈形式，但令人惊讶的不是中国存在如此现象，而是如此频繁和显著[4]。

二、新决策视角:公民参与

经济信息社会对人类发展的影响是全方位和宽领域的，社会公民拥有的信息意愿、渠道、能力大大加强，从而导致以信息集中控制为基础的集权型公共决策模式彻底瓦解。如克利夫兰所言，“越来越多的工作需要通过横向扁平化的方式来完成，否则工作就无法完成;越来越多的决策需要通过越来越广泛的咨询做出，否则这些决策就不能维持。”与公民一起工作，将公民考虑进去是西方国家“伟大社会”和“最大限度可行性的公民参与运动”的核心思想。“内输入型”决策追求的是精英政治，“外输入型”决策强调的是一种以公民为决策主体的多元化、民主化的决策方式，只有“内输入型”和“外输入型”相结合才是一种相容的公共政策系统均衡模式。托马斯认为，“强势民主模式应该促进和造就强劲的公民资格和强有力的公民社会，它赋予公民更多、更好的参与自主管理的机会，可以促使政府组织从以自身为中心的决策项目安排转向寻求公民支持和授权公民管理的决策安排。同理，不断拓展的公民参与机会，能够保证政府的行为镶嵌于社会中，而不是强加给社会和公民，这样就能够更好地发挥和强化社会的作用”[5]。如果一味将公民排斥在政策制定层面之外，拒绝公民参与决策影响作用，政策合法性程度将大打折扣，直至出现政策执行失败的结局。

随着政治权力分配中集权和分权的合理调适，经济社会发展带来的社会结构、阶层和利益多元化和碎片化，为我国公民参与公共决策提供了良好的机遇与发展空间。从政策立法层面来看，根据宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。公民理应成为公共政策制定和实施的主体。从政策实践层面来看，公民参与决策的技术系统得到飞跃式改进。电子政务大大简化了决策程序，改善了政府与民众关系，丰富了公民参与公共决策的方式，如听证会、公示制度、网上互动等方式层出不穷，有效解决了社会管理问题，使公民参与公共决策的能力得到大幅度提升[6]。

但由于制度系统、技术系统和社会环境系统等尚未发展成熟原因，目前我国公民参与公共决策还存在一些问题。第一，公民参与公共决策存在局部无序性。由于我国公共决策制度化水平不高，公民参与意愿和能力有限，公民参与仅仅停留在制度层面上，缺乏执行的可操作性。同时公民参与公共政策制定始终处于被动状态，许多正常的参与通道被堵塞。第二，公民参与公共决策存在非公益性取向。在经济成分之间、城乡之间和地区之间、政府与公众之间，形成了不同诉求的阶层，新的利益结构处于纷繁重塑之中。公民参与公共决策的利益动机不断增强，公民作为理性“经济人”和“决策人”，难免存在非公益性取向。第三，公民参与公共决策存在非均衡性。不同地域、不同阶层的公民参与政策制定的动机不同、立场不同，可能导致公民参与层次、参与效果、参与行为和政府回应之间的非均衡性[7]。

三、矛盾与整合:有效决策模型

政府公共决策中，一方面，要看到精英对于专业化标准、立法命令、预算限制等公共决策制定具有天然的权威性和有效性，是不同形态政府主导型的决策模式。另一方面，公民参与决策能给管理带来效用，能有效提高决策质量、增强对政府行为认同度、改善政府官僚体制困境。公共决策的问题不同，公民参与收益和成本的权衡也就相异。不能笼统说精英决策模式、公民参与决策模式是适宜或不适宜的，关键是要根据决策问题把握好二者之间的平衡，这主要取决于政策质量要求和政策可接受性的相互限制性。

因此，需要建立完善公民参与公共决策制度，明确公民什么时候、多大频率、以什么方式以及在多大程度上参与什么性质的公共决策。美国公共管理学者约翰·克莱顿·托马斯对42个公共管理典型案例进行了调查和统计数据分析，提出了著名的公民参与决策随机性的分析模型——有效决策模型。该模型涉及了大量的政策质量问题，认为对公民参与的公共决策，公共管理者要顺势而行，不断思考和分析，达成公共决策合法性和效能性之间的平衡，并根据决策情境合理分配精英和公民参与决策的权力，形成强有力的合作关系。图1列示了5种决策参与途径。

步骤 内 容1 决策质量要求是什么?2政府有充足的信息吗3 问题是否结构化?4 公民参与是否是决策执行的必要步骤?5 谁是相关公众?6 相关公众与公共管理机构目标是否一致?7 在选择问题解决方案时，相关公众存在冲突吗?

图1 公民参与的有效决策模型

1、自主式管理决策

政策质量问题处于支配地位，问题的结构化，公众不会对决策带来实质性影响，该种情形下管理者实行行政机构内部自主式的管理方法。

2、改良式自主管理决策

法律决策过程要求公民参与，而有效决策模型建议无需公民参与，但需要从公民处获得信息。采取参与权与决策权相分离的管理方法，管理者在自主决策的同时引入有限的公民参与。

3、分散式公民协商决策

当公共决策的制定出现结构化问题，公民形成意见与公共管理目标分离时，决策中需要公民参与，同时又要对公民参与的条件进行限制，使得各种竞争目标相互协调，将公民作为决策成员形成分散式的公共决策管理机制。

4、整体式协商决策

如果公共部门的决策目标和公民意愿不一致，而决策执行需要得到公众支持时，决策者需要通过协商策略让公众参与决策以获得支持，与此同时必须严格限制公民参与范围，从整体上实现公共决策目标。应在与公民整体协商后，公共决策的定夺权掌握在公共管理者手中。

5、公共决策

当公共部门的决策目标与公众需求一致时，可以最大限度采用公民参与决策，最后的公共决策定夺权由公共部门和公民共同控制。由于公众目标与公共管理机构目标吻合，公民能够最大限制地理解和支持公共决策，推进公共决策的成功执行，因此公众参与决策不会给决策带来负面影响。但该模型并不是把所有权力都让渡给公众，而只是为公民参与提供了完整的程序安排，保证决策合法性和有效性的全面结合。

托马斯认为，自主式管理决策模型与改良式自主管理决策模型属于管理者自主决策，注重决策的质量，忽视公民的参与权。而实际上，91%的公共管理问题都需要公众的认可。因此公共管理者使用以上两种决策方式时需慎之又慎。后3种决策方式属于与公民共同工作的决策方式，其中大部分公共决策问题都有公民的广泛参与，关键是以什么标准去实现政策质量和公众参与的有效结合。有效决策模式能够理顺精英和公民以何种程度以及什么形式分享决策权问题，大大提升了公民成功参与决策的机会，又能有效保证决策质量，通过构建精英与公民、政府与公民之间强有力的合作建设性关系，整合了官民矛盾，从理论上说是一种符合时宜的权变决策模式。

四、我国公共决策模式发展趋势:精英主导下公民参与决策

有效决策模型为政府公共决策提供了一个精英决策和公民参与相结合的思考框架，有效解决了现代社会公民参与公共决策的权力诉求问题，同时又适当避免了公民参与存在的非均衡性、决策质量不高等弊端。有效决策模型中理性把握公民有序参与决策的民主思想，是我国公共决策模式学习和发展的方向。随着公民社会的发展，我国公民参与公共决策的速度、领域和影响力将呈不断上升趋势，我国政府部门和公共管理者应转变观念，理性面对公民参与公共决策的现实。笔者认为，精英主导下公民参与决策是我国公共决策模式走向有序、有效、科学、民主的保证。精英主导下的公民参与决策模式的主要内容包括以下几个方面:

1、宏观问题决策坚持以高层精英为主导的自主式管理决策模式

我国的精英群体包括传统意义上的一般政治精英与高层政治精英、经济精英与知识精英。高层精英包括执政党、人大、民主党派、政府机构等公共组织和准政府组织，在关系国家和地区发展走向的全局性与整体型问题上，以中国共产党为核心，以人大、政府、民主党派等为主体的构架精英，始终是公共决策的主导力量。

2、中观问题决策坚持精英和公民参与的改良式自主管理决策和分散式公民协商决策

中观问题决策是一种自上而下和自下而上的内、外输入的决策模式。很多中观问题决策需要公民的适度参与，但并不能将决策权力完全让渡给公众群体，精英群体应该为公民参与决策的秩序、限度做出具体的制度安排，有效保障中观问题的决策质量。因此，以一般经济精英、政治精英和发展成熟的利益集团与公民参与的改良式决策和分散式公民决策模式是中观问题决策的发展导向，能够把政策原则、质量和柔性化公共管理协调一致。

3、微观问题决策坚持以公民参与的整体式公民协商决策和公共决策模式

与公民切身利益密切相关的公共决策包括物价调整、社会保障、教育收费、住房问题等。面对关系公民基本生活的微观问题，公共管理者应当与公民整体协商，进行民主化的公共决策。使公民有机会充分表达自己的观点，尊重公民的真实意愿，以民意、民情作为最终决策的立足点，让公众的价值偏好成为最终决策的主导力量。

[1]哈德罗·D·拉斯韦尔(著)，杨昌裕(译).政治学:谁得到什么?何时和如何得到? [M].北京:商务印书馆，1992，3.

[2]K·科尔巴奇(著)，张毅，韩志明(译).政策 [M].长春:吉林人民出版社，2005，51.

[3]托马斯·戴伊.自上而下的政策制定[M].北京:中国人民大学出版社，2001，3.

[4]Lampton，D.A Plum for a Peach:Bargaining，Interest，and Bureaucratic Politics in China[C].Lieber thal K G，Lampton，D.Bureaucratic，Politics，and DecisionMaking inPost－ Mao China.California [A].University of California Press，1992，33－58．

[5][美]詹约翰·克莱顿·托马斯(著)，孙柏瑛(译).公共决策中的公民参与[M].北京:中国人民大学出版社，2010，8.

[6]魏淑艳，陈 佳.有序推动我国公民政策参与发展的对策探讨[J].东北大学学报(社会科学版)，2004，(5):362－363.

[7]朱水成.精英决策模式下的公民参与研究[J].理论探讨，2008，(15):157－158.