我国金融监管组织架构优化路径选择的实证分析

张 鹏 胡传雨

(中央财经大学金融学院，北京 100081)

一、引言

20世纪70年代兴起的金融自由化、全球化的浪潮使得金融业逐步走向混业经营，为了应对混业经营对金融监管所带来的挑战，各国也逐渐开始变革本国的金融监管组织架构，转向统一监管。从实践上看，20世纪80年代至90年代北欧三国是世界上最早进行金融监管组织架构改革的国家。北欧国家挪威、丹麦和瑞典分别于1986年、1988年和1991年改革了本国的金融监管组织架构，走上了统一监管的道路。这一改革在欧洲产生了很大影响，有部分国家追随北欧国家的改革统一本国的金融监管组织架构，并随1997年英国金融服务局的成立而达到顶峰。从20世纪90年代中期以来，实行统一监管组织架构的国家数量不断增多，统一监管已成为一种潮流。根据统计[1]，1996年仅有15个国家实行统一监管组织架构，而到2009年世界共有45个国家实行统一监管组织架构。

2007年全球金融危机爆发后，以美国和英国为首的发达国家开始改革本国的金融监管组织架构。美国于2010年10月1日成立了美国金融稳定监管委员会，负责发现、分析、化解金融体系中的系统性风险，促进监管机构之间的监管合作。2009年后，英国对其金融监管组织架构进行了调整，建立了两个新的监管机构，即金融稳定委员会(FSC)和金融稳定理事会(CFS)，来负责宏观审慎监管，防范金融系统性风险。一时间，加强金融监管组织架构之间的协调，增强其统一程度成为了各国所选择的方向。

虽然统一监管组织架构已经成为金融监管组织架构变迁的一种趋势和潮流，但由于各国金融业的发展程度和经营环境各不相同，且金融监管组织架构的优化还要受到其它诸多因素的影响，所以，各国金融监管组织架构的变革不可一蹴而就，而应该循序渐进，逐步走向统一监管。在这种背景下，研究金融监管组织架构优化的路径选择问题具有重要的理论意义和实用价值。

国际上对金融监管组织结构优化的研究始于20世纪 90年代。一般认为，1995年 Goodhart和Schoenmaker(1995)[2]通过对各国银行监管组织架构的考察，尤其是对银行监管机构与中央银行关系的考察，提出的银行监管的职能是否需要从中央银行分离的问题是对金融监管组织架构研究的一篇具有里程碑意义的论文。之后，Briault C.(1999)[3]、Llewellyn(1999)[4]、Abrams和 Taylor(2001)[5]从成本和收益的角度对金融监管组织架构优化进行了讨论。但由于每一种监管组织结构中金融监管的成本和收益无法准确地计量，因此也就无法准确比较不同金融监管组织结构下的监管效率。成本收益分析只是在理论上论证了如何寻找最优的金融监管组织结构，在实际操作中缺乏执行性。近年来，以Masciandaro(2007)[6]为代表的学者将金融监管组织架构优化的研究方向转向了实证模型分析，通过对国际上进行金融监管组织架构改革的国家的各项数据进行研究，分析影响各国金融监管组织结构变迁的主要因素，并对其进行模型估计，定量分析各因素对金融监管组织架构变迁的影响程度。这种研究方法有效地避免了成本——收益分析不能准确计量的缺陷，更能反映金融监管组织结构优化的实际情况，对其他国家的监管组织结构优化更具有实践上的指导意义。但Masciandaro对变量的选取较为广泛，其中自然地理因素、法律起源因素、经济因素(人均GDP)对一国金融监管组织架构的优化影响较小，但却被选入了该模型。笔者借鉴Masciandaro(2007)的方法，采用分步排序模型对影响金融监管组织架构变迁的因素进行估计和分析，但对该模型中的变量进行了替换，剔除了影响不大的因素，如自然地理因素、法律起源因素、经济因素(人均GDP)，并增加了金融结构因素的变量数量，同时选取了跟Masciandaro不同的样本进行估计和分析，拟合程度更好，更具有解释力和说服力。

二、金融监管组织架构优化影响因素分析

1、体制因素

影响金融监管组织架构变迁的体制因素主要是指中央银行是否行使金融监管职能。根据Masciandaro(2004)[7]的研究，金融监管集中程度与中央银行是否行使监管职能存在替代关系。假如一国中央银行行使金融监管职能，且中央银行声誉较高，则不太可能形成统一监管组织架构;反之，假如一国中央银行不行使金融监管职能，且中央银行声誉不高，或声誉受损的时期，则较容易形成统一监管组织架构。总而言之，金融监管机构的监管集中度跟中央银行是否行使监管职能呈相反的关系。

2、金融因素

一国的经济发展水平直接决定其金融发展水平，而金融发展水平是决定该国金融监管组织架构的最重要因素。一国金融发展的最直接体现就是该国金融结构的变化。从最初银行业的风险加大导致中央银行行使银行监管职能，而随后证券和保险行业的发展，使得各国纷纷建立起证券和保险监管机构，之后随着经济的发展，一国证券市场迅猛发展，使得各国纷纷走向混业经营，进而出现了大型的金融集团，而为了应付金融集团所产生的风险，各国开始转向统一监管组织架构。

从理论层面来看，金融结构与金融监管集中度之间的关系还不明确。从宏观金融结构来看，金融市场规模较大的国家既有可能实行统一金融监管组织架构，如英国;也有可能实行分业金融监管组织架构，如美国。从微观金融结构来看，市场导向型的国家既有可能实行统一金融监管组织架构，如英国;也有可能实行分业监管组织架构，如美国。同样，银行主导型的国家既有可能实行统一金融监管组织架构，如德国;也有可能实行分业监管组织架构，如印度。所以，金融结构对金融监管组织架构之间的关系还需要进一步实证研究。

3、治理因素

国家治理因素对一国是否实行统一监管组织架构影响也很大。假如一个国家的治理较好，可能有助于其转向统一监管组织架构，因为其转型的影响较小，即国家的治理与金融监管集中度正相关。但假如一国的治理较好，也会帮助提升其分业监管的水平，有助于实现其监管目标，因此国家的治理水平也可能与金融监管集中度负相关。所以，国家的治理水平与金融监管集中度的关系需要进一步的实证研究。

三、金融监管组织架构优化路径模型的构建与分析

笔者采用分步排序模型对影响金融监管组织架构变迁的因素进行估计和分析，从2010年全世界GDP排名前70名的国家中选取了33个较具有代表性的国家作为样本，剔除了一些数据不全和影响力较小的国家，并依据估计的模型对典型国家进行了检验，总体来说，拟合程度较好，比较具有说服力和解释力。

1、模型简介

根据对影响金融监管集中度(FAC)指标的因素分析，将FAC指标作为因变量，将其它影响因素指标作为自变量，建立模型:

FAC=β0+β1CBFA+β2Mix+β3Bank+β4Capital+β5Structure+β6WGI+εi

(1)金融监管集中度指标(FAC)

FAC是一国金融监管集中程度指标，取值范围为 [0，7]的一组整数数据。金融监管集中度指标(FAC)的设定遵循以下原则:金融监管集中程度越高，FAC的指标值就越高。其定义为:FAC=7=只有一个监管机构负责所有的金融机构的监管(监管机构总数量=1);FAC=5=银行和证券市场共有一个监管机构(监管机构总数量=2);FAC=3=保险和证券市场共有一个监管机构，或者保险和银行市场共有一个监管机构(监管机构的总数量 =2);FAC=1=保险、证券、银行市场各有一个独立的监管机构(监管机构的总数量=3);同时，假如一个国家的监管机构中，如果至少有一个金融部门是由两个监管机构监管，其中一个监管机构还负责其他至少一个部门的监管，那么FAC指标在原有设定值的基础上加1;假如一个国家的监管机构中，如果至少有一个金融部门是由两个监管机构监管，而且这两个监管机构都是专门监管该部门的机构，那么FAC指标在原来设定值的基础上减1。数据来源为Masciandaro(2007)[6]的数据库。

(2)中央银行参与金融监管的程度指标(CBFA)

CBFA是中央银行参与金融监管的程度指标，取值范围为 [1，4]的一组整数数据。中央银行参与金融监管的程度指标(CBFA)的设定遵循以下原则:中央银行行使监管范围越大，监管部门越多，FAC的指标值就越高。其定义为:CBFA=1=中央银行不负责任何金融部门的监管;CBFA=2=中央银行只负责一个部门的监管(银行、证券或者保险部门三者之一);CBFA=3=中央银行负责任何两个部门的监管(银行、证券、保险部门三者之二);CBFA=4=中央银行负责所有部门的监管(负责银行、证券、保险所有部门的监管)。数据来源为Masciandaro(2007)[6]的数据库。

(3)混业经营指数(Mix)

Mix是各国混业经营指数，将世界银行金融监管数据库中的统计赋予分值，Unrestricted设为4，Permitted设为3，Restricted设为2，Prohibited设为1，然后将一国对银行从事证券、保险和房地产的自由程度赋值平均后得分，数据来源为James R.Barth，Gerard Caprio，Jr.and Ross Levine(2008)[6]的数据库。

(4)银行业发展程度(Bank)

Bank是一国银行业发展程度指标，计算方法为:银行资产总值/GDP，采用2007－2009年3年的平均数据，数据来源为Thorsten Beck，Asli Demirgü?－ Kunt and Ross Levine(2010)的数据库[9]。

(5)资本市场的发展程度(Captial)

Captial是指一国资本市场的发展程度，计算方法为:(证券市场市值+债券市场市值)/GDP，采用2007－2009年3年的平均数据，数据来源为Thorsten Beck，Asli Demirgü? － Kunt and Ross Levine(2010)的数据库[9]。

(6)金融结构(Structure)

Structure是指一国的金融结构。该变量为哑元变量，假如该国为市场主导型国家，则为1，否则为0，数据来源是 Thorsten Beck，Asli Demirgü? －Kunt and Ross Levine(2000)[10]的数据库。

(7)治理水平(WGI)

WGI是一国的治理水平。计算方法为采用1992－2009年DanielKaufmann的对各国治理水平评分的平均值，数据来源为 Daniel Kaufmann，Aart Kraay，Massimo Mastruzzi(2010)[11]的数据库。

(8)随机误差项(εi)

εi是随机误差项，假定其服从均值为0、标准差为1的标准正态分布。

考虑到数据的可得性和代表性，笔者从2010年全世界GDP排名前70名的国家中选取了33个较具有代表性的国家作为样本进行分析，剔除了一些数据不全和影响力较小的国家。具体数据如表1所示。

表1 33个国家的金融数据

Country FAC CBFA Mix Bank Capital Structure WGI 20 吉尔吉斯斯坦1 2 2.75 0.20 0.05 0 25 21 卢森堡5 1 2.75 2.66 7.39 0 96 22 马来西亚3 3 2.25 0.99 3.07 1 62 23 毛里求斯3 2 2.50 0.88 1.71 0 73 24 墨西哥2 3 3.75 0.38 1.08 0 50 25 摩洛哥1 2 2.00 0.91 1.84 0 46 26 荷 兰6 4 3.50 2.15 2.60 1 95 27 俄罗斯1 2 3.00 0.49 1.61 0 28 28 新加坡7 4 2.50 1.10 2.02 1 86 29 南 非2 2 2.50 0.95 3.78 1 61 30 斯里兰卡1 2 2.00 0.42 0.23 0 42 31 瑞 典7 1 2.50 1.40 2.34 1 96 32 瑞 士7 1 4.00 2.08 1.81 1 89 7 1 3.00 1.89 3.95 1 96 33 英 国

2、模型估计

由于FAC的潜在值是不可测的，但可以通过一定的规则人为设定，区别FAC值的大小所属区间，因此对该模型的估计就不能简单地应用线性回归模型。笔者借鉴 Masciandaro(2007)[6]模型的方法，根据已知的分布，将FAC与所处区间的概率相联系，采用有序的Logit模型，通过最大似然估计方法获得对参数的估计值。选取33个国家的样本数据，使用有序的Logit模型进行估计，具体结果如表2所示:

表2 模型的参数估计值

如上所示，各个系数都较为显著，因此有序的Logit模型为:

FAC=－0.777CBFA+1.612Mix+3.222Bank－1.134Capital+2.948Structure+0.067WGI

3、模型解释

数据中，被解释变量的FAC的最高值意味着统一监管的组织架构，最低值意味着多元监管组织架构。该模型中解释变量的变化对被解释变量取最高值或最低值的可能性的影响是非常明确的:解释变量的系数估计值为正数时，表明解释变量数值的增加会增加该国实施统一监管组织架构的概率;若解释变量的系数估计值为负数时，则表明解释变量数值的增加会增加该国实施多元监管组织架构的概率。根据模型的估计结构，可以看出各影响因素与金融监管集中程度之间存在着下述关系:

(1)中央银行参与金融监管程度与金融监管集中度成负相关关系

CBFA指标的参数估计值为－0.777，为负值，显示中央银行参与金融监管程度与金融监管集中度成负相关关系。这表明中央银行参与金融监管程度比较高的国家更倾向于采取多元监管组织架构，参与金融监管程度较低的国家倾向于采取统一监管组织架构。这与实际情况基本符合，在英国等中央银行不对银行等具体经营行为进行监管的国家中，政府在实行金融监管组织架构的改革时，采取了统一监管的模式;而以美国为代表的中央银行高度参与银行具体经营业务监管的国家，在改革时则继续保留了原来的多元监管组织架构。

(2)金融混业经营程度与金融监管集中度成正相关关系

Mix指标的参数估计值为1.612，为正值，显示金融混业经营程度与金融监管集中度成正相关关系。这表明金融混业程度比较高的国家更倾向于采取统一监管组织架构，金融混业程度比较低的国家更倾向于采取多元监管组织架构。这与实际情况基本符合，各国实行统一监管组织架构，在理论上经常被看成是对金融业混业经营后产生的金融控股公司进行监管的一种反应。

(3)一国银行业发展水平与金融监管集中度成正相关关系

Bank指标的参数估计值为3.222，为正值，显示一国银行业发展水平与金融监管集中度成正相关关系。这表明一国的银行业规模越大，则一国越容易实现统一监管组织架构。这与事实基本符合。因为一国是否实现统一监管，主要取决于金融业的发展水平，而银行作为传统金融业，其规模大小，直接代表了该国金融业的发展水平，这就是为什么很多发达国家转向统一监管组织架构，而许多发展中国家还采用分业监管组织架构的原因。

(4)资本市场的发展与金融监管集中度成负相关关系

Capital指标的参数估计值为－1.134，表明资本市场的发展与金融监管集中度成负相关关系。这表明，一国资本市场规模越大，越难以实现统一监管组织架构。这与事实基本相符。一般来说，一国金融监管集中度和一国资本市场的规模成反比关系，因为假如资本市场规模过大，则实现统一监管将会导致权力过于集中，容易产生官僚和腐败行为，导致监管的规模不经济，而相反，假如一国的资本市场规模不算太大，则实现统一监管会产生规模经济效应。这就是为什么美国没有采取统一金融监管架构的原因，而一些小国，如瑞士、新加坡、韩国，则很快实现了统一监管组织架构。

(5)市场主导型的国家较容易实行统一监管组织架构

Structure指标的参数估计值为2.948，为正值，显示市场主导型的国家较容易实行统一监管组织架构。这与事实基本相符。随着资本市场的发展，混业经营有了必要的工具与市场，这也使得一国的金融混业指数有所提高，而为了应对混业经营的挑战，各国开始转向了统一监管的组织架构。

(6)一国的治理水平与金融监管集中度之间存在正相关关系

WGI指标的参数估计值为0.067，为正值，显示一国的治理水平与金融监管集中度之间存在正相关关系。这说明，一国治理水平越高，则该国越容易实现统一监管组织架构，反之，一国治理水平越差，则该国越容易实现分业监管组织架构。这与实际基本相符。纵观世界，凡是实行统一监管组织架构的国家，多数属于治理较好的国家，而治理水平越高，则在由分业监管组织架构转向统一监管组织架构的过程中阻力就会越小，成本就会越低，从而达到理想的效果。

4、典型国家的检验

美国是典型的实行分业监管组织架构的国家，美国银行业的监管由美国联邦储备体系(FRS)、美国货币监理署(OCC)和联邦存款保险公司(FDIC)共同负责;美国证券业的监管由美国证券交易委员会(SEC)、美国金融行业监管局(FINRA)和商品期货交易委员会(CFTC)共同负责;美国的保险业监管职责主要由全国保险监理官协会(NAIC)负责，则美国金融监管集中程度指标FAC为0。另外，美联储作为美国的中央银行，主要行使银行监管职能外，则中央银行参与金融监管的程度指标CBFA为2。美国是市场主导型的国家，则金融结构指标Structure为1。其余数值根据相关数据的计算，具体如表3所示:

表3 美国的金融数据

将上述指标值代入上文计算出的有序Logit模型，可以得出美国对应的FAC数据应该为2。即美国应该逐步整合自己的金融监管组织架构，做到监管的统一。目前美国的金融监管改革也说明，目前美国开始逐步整合并统一自己的金融监管组织架构。

四、对中国的启示及政策建议

近年来，随着中国金融业混业经营趋势的逐渐加深，中国分业监管组织架构面临着内部和外部的双重挑战，从内部来说，随着金融业混业化的加剧，监管盲区、监管交叉也大量存在，这客观上对金融监管改革提出了要求，从外部来看，国际金融业混业经营已经成为一种趋势，且随着国际化是深入，中国金融业客观上也需要自由化改革，否则将会丧失竞争力，中国金融监管该如何应对，也是一大难题。

目前中国由银监会、证监会、保监会分别监管银行业、证券业和保险业，人民银行仅仅行使货币政策职能，而不行使监管职能，因此，中国的FAC和CBFA都为1。根据世界银行的监管数据库，中国的混业指数为1.25。根据中国国家统计局[12]、银监会[1]、证监会[14]以及中央国债登记结算公司[15]的数据，截止2009年12月，中国商业银行的总资产为400890.2亿元，股票市价总值为243939.12亿元，债券市价总值为179048.73亿元，2009年中国的GDP为335353亿元，则中国的Bank值为1.2，中国的Capital值为0.73，根据Daniel Kaufmann编制的各国治理水平数据库，中国的治理指数为37，经过整理后，数据如下:

表4 中国的金融数据

结合以上数据，代入上文的Logit模型可得6.14，对应的FAC为1。这说明:

1、目前中国的分业监管组织架构较为适合中国国情

目前中国的金融业分业监管组织架构是合适的，不应该盲目转向统一监管组织架构。虽然金融监管组织架构变迁的趋势是逐步走向统一，但由于金融监管组织架构的变迁还受到其他因素的影响，所以中国不能盲目进行金融监管组织架构的变革，而应该切合中国的体制因素、金融因素、治理因素，来逐步走向统一监管。

2、中国应该采取渐进的模式走向统一监管组织架构

随着中国金融业的发展和混业经营的深入，中国首先应该提高治理水平，然后逐渐整合金融监管机构，循序渐进，逐步统一。面对金融业逐渐混业的趋势，中国目前的当务之急是应该逐渐加强金融监管机构联席会议机制，增强三个监管机构的沟通协调，避免信息沟通不畅进而影响监管效果，防范监管套利。在条件成熟时转变为类似于美国金融稳定监督委员会的金融稳定监管机构，加强对金融系统性风险的防范。随着中国金融业的发展和治理水平的提高，中国应该采取渐进的模式走向统一监管组织架构，先像加拿大或澳大利亚一样建成部分统一的金融监管组织架构，待条件成熟后，在将其转变为统一监管组织架构。

[1]Robert Pringle.How countries supervise their banks，insurers and securities markets 2010 [M].Central banking publications，2010.3－4.

[2]Goodhart，Schoenmaker.Should the Functions of Monetary Policy and Banking Supervision be separated? [R].Oxford Economic Paper 47，1995.539－560，.

[3]Briault，C.，the Rationale for a single National Financial Services Regulator[EB/OL].http://www.fsa.gov.uk/pubs/occpapers/op02.pdf，1999－08－10.

[4]Llewellyn，D.T..The Economic Rationale for Financial Regulation[EB/OL].http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc，1999－07－09.

[5]Abrams，R.and M.Taylor.Issues in the Unification of Financial Sector Supervision[EB/OL].http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2000/wp00213.pdf，2000－03－09.

[6]Donato Masciandaro.Determinants of Financial Supervision Regimes:Markets，Institutions，Politics，Law or Geography?[EB/OL].http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?Abstract_id=957050，2007－01－03.

[7]Donato Masciandaro.Unification in financial sector supervision:The trade－off between central bank and single authority[J].Journal of Financial Regulation and Compliance，2004，(6):151－169.

[8]James R.Barth，Gerard Caprio，Jr.and Ross Levine.Bank Regulation and Supervision Database?(updated Julne 2008)[EB/OL].http://go.worldbank.org/JC243H0MO0，2008－10－06.

[9]Thorsten Beck，?Asli Demirguc－ Kunt，and?Ross Eric Levine.A New Database on Financial Development and Structure?(updated?November 2010) [EB/OL].http://go.worldbank.org/JC243H0MO0，2010－10－10.

[10]Thorsten Beck，Asli Demirgü? －Kunt and Ross Levine.A New Database on Financial Development and Structure[J].World Bank Economic Review，2000，(7):597－605.

[11]Daniel Kaufmann，Aart Kraay，Massimo Mastruzzi.Worldwide Governance Indicators(WGI)project[EB/OL].http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp，2010－09－03.