常向东 陈 迪
(兰州商学院财税与公共管理学院,甘肃兰州 730101)
主权债务是指以一国主权为担保向外(不管是向国际货币基金组织世界银行,或是其他国家)借来的债务。当一个国家的政府负债总额接近或超过国内生产总值,国际收支逆差比重升高,政府赤字居高不下时,债务面临无法偿还的未来风险,就可能爆发主权债务危机,甚至导致政府破产。2008年金融危机爆发后,世界主要国家联手美国政府实施了大力的反危机政策,成功地使美国金融市场恢复稳定,经济恢复增长,其他各主要国家的经济也恢复了良好增长势头。然而,2009年底主权债务危机开始浮出水面并在欧洲蔓延,先是迪拜债务危机,后是愈演愈烈的希腊债务危机。希腊财政赤字对GDP比急升,投资者担心希腊政府违约,大规模抛售希腊国债,希腊国债价格下跌、债券收益率急升。
货币市场流动性短缺骤然加剧,新债代替旧债连续发行中断,接着危机发生了传染效应,西班牙、爱尔兰等国同时遭受信用危机,欧洲主权债务危机的范围就此扩大,欧洲资金外逃,欧元贬值。为了防止危机的进一步扩大,欧洲中央银行采取措施在二级市场上购买希腊国债,保证希腊政府不至于违约、防止国债利息率上升,在实行宽松货币政策的同时,实施紧缩性财政政策。但是这些措施并没有有效防止危机的扩张,葡萄牙和意大利相继成为重灾区,欧盟新成员国匈牙利、罗马尼亚以及爱尔兰和英国的风险也在增大。欧元持续贬值,全球经济形势变得扑朔迷离,2010年,欧洲国家主权债务危机增加了欧洲经济的不确定性,随着危机的继续发展,全球经济发展的不确定性有所增加,人们对主权债务危机是否会蔓延至全球有所担心。
(1)对周期性较强产业的过度依赖
欧洲的一些国家,如希腊、西班牙等经济发展过于依赖受危机影响严重的周期性产业是其主权债务危机发生的直接原因之一。希腊经济主要依靠旅游业;西班牙的支柱产业主要是房地产和旅游业。因此,2008年“国际金融海啸”袭来,旅游业收入和房地产价格出现大幅下滑,使得这些国家的经济发展受到严重的影响,国民经济在危机面前的脆弱凸显。
(2)高福利、高工资制度积累了大量危机隐患
欧洲各国都建立了高工资、高福利的社会收入分配制度和社会保障制度。从工资水平看,以希腊为例,其在欧洲是较为贫穷的但其社会工资水平仍一直在高速增长,2008年实际工资增速达到8%,高于欧盟国家4个百分点而GDP增速却始终徘徊在1%-2%左右。从社会福利看,各国建立了涵盖社会生活各个方面的各类福利制度包括儿童津贴、病假补助、医疗、教育、住房、失业救济、养老保险等。特别是对失业人口的巨额补助,成为拖累政府财政的重要因素。希腊的失业率一直在10%左右,相对其比较薄弱的经济实力来说失业救济是其财政支出的一个沉重的压力。失业人口增多限制了政府税收收入的增加,希腊的总体税收一直维持在GDP的40%,多年没有提高,而支出却在逐年增加。欧盟长期以来的高福利政策导致政府开支过大,国民就业意愿不强,国家经济发展缓慢,而增加税收又困难重重,财政收入的勉强维持与工资福利持续增长形成非常明显的对比,畸形的收入分配制度给政府财政带来的压力愈来愈大,产生危机的隐患不断积聚[1]。
(1)各国实施扩张性财政政策以应对危机
2008年,美国爆发大规模金融危机,欧洲各国为走出衰退泥潭,大都采取了大规模的扩张财政政策来刺激本国经济,正是这些政策埋下了主权财务危机的隐患,导致了主权债务风险的快速积累,并不断演化成了可能危及全球经济发展的主权债务危机。
(2)金融危机的大背景下,市场信心不佳
世界经济刚刚遭受全球金融危机的打击,金融市场信心仍非常不稳,债务困境在各种不利因素的叠加之下被极度地放大。欧洲主权债务危机再次提醒人们,全球一直面临着巨大债务风险。因此在金融危机的大背景下,欧洲发生主权债务危机的国家想要改善其信用状况,恢复国内及世界范围内投资者的信心就更加困难,这就增加了这些国家渡过难关的难度,使危机有进一步发展的可能。
对欧元区各国来讲,单一货币制度有着降低成本、增加贸易便利性、促进区域经济一体化的优势,但这种单一货币制度也存在一些先天的缺陷[2]。
(1)统一货币制度使欧洲各国让渡甚至丧失了货币政策的独立性和主动权
财政政策与货币政策是一个主权国家调节经济运行的两个最主要政策工具。欧盟成员国,尤其是发生主权债务危机的国家,只能被动实施宽松的财政政策,而货币政策则缺乏自主性。而由于两种政策的政策指向与调节机制不同,因此这两者只有通过不同的松紧搭配才可能对经济运行实施有效的调节,从而达到既定的经济与社会发展目标。在欧元区实施统一货币政策以后,各国的宏观经济政策就出现了“跛足”的现象,再加上各个国家自己不能“创造货币”,因此只能依靠财政政策来刺激经济。由于先天制度缺陷,整个欧元区内没有统一与严格的财政政策框架,因而各个国家都尽力发挥财政政策的作用。在本轮全球经济危机爆发之际,为挽救本国经济,各国只有依靠财政赤字政策缓解危机,这在客观上助长了一些国家不负责任的财政赤字行为。
(2)欧元区的各个国家经济发展水平相距甚远
欧元区各个国家经济发展水平相距甚远,南欧几个国家在经济体制与运行方式上都与德、法等国家有着明显不同。由于没有与统一的货币政策相适应的财政政策,因而加入欧元区使各个国家明显地表现出其自身优势与劣势。南欧几个国家,如希腊、意大利、爱尔兰等无论在地缘、资源还是创新方面都不具有优势,因此,在这种情况下,强国的发展优势与弱国的发展劣势表现得越来越突出。这种发展方式使欧元区的经济发展优势无法得到体现,整个欧元区的经济增长乏力,在竞争中不具有优势。
(3)欧元区内没有相应的危机救助机制
欧元区实施统一的货币政策,但当一些国家经济遇到困难时,却得不到欧洲央行的救助,而只能靠成员国之间的救助,这样在欧元区内就无法建立相应的解困与救助机制。主权债务危机首先在希腊爆发,欧元区国家用了近半年时间为希腊提供了1100亿欧元援助基金,这加剧了市场对欧元区经济前景的不良预期。德国、法国等欧元区内部发达国家在救助希腊的同时不想削弱本国的利益,在欧元区内部无法得到足够的援助的情况下,希腊想向IMF寻求援助但遭欧盟反对,认为这将可能损害到欧元区信誉和地位,危机救助面临“两难”选择。
(4)欧洲经济一体化背景下,主权债务危机具有“传染”效应
2009年4月的爱尔兰危机就已经引起了国际社会关注,10月份希腊政府宣布巨额财政赤字后,各大评级机构纷纷下调希腊信用等级。作为单一货币区,欧元区内任何成员出现问题,都有可能波及到欧元区的其他国家,从而影响到欧元区经济的稳定。2010年,危机蔓延到了葡萄牙、西班牙和意大利三个国家,同时法国、德国等主权信用长期获评最高3A级的欧盟成员国也受到穆迪的警告,说其如果不尽快采取措施,恐怕也会遭遇被降级危险。
美国著名的经济史学家查尔斯·P.金德尔伯格曾说,一个国家的经济最重要的就是要有“生产性”[3]。历史证明,“生产性”实际上是一个国家经济繁荣与衰退的基础。欧洲国家的主权债务危机有其历史、体制和自身的原因,但最根本的原因是这些国家的经济失去了“生产性”。
以希腊为例,作为欧盟援助计划的主要受益国曾在2003-2007年实现经济的快速增长,平均年增长率达到4%,但高增长主要来自于财政和经常项目的双赤字以及加入欧元区后更容易获得廉价的贷款带来的基础设施建设的拉动,以及信贷消费。金融危机的发生影响了希腊经济的发展:严重影响居民消费、对外贸易中出口减少,使得国内需求出现不足,由于没有灵活的货币政策进行调节,只能依靠政府的大量投资和消费拉动经济,致使赤字不断增加。在赤字与出口缩减的共同作用下,希腊的主权信用风险逐步增加,最终在此次经济危机中完全暴露出来。
(1)美国爆发债务危机的风险日趋加剧
如表1所示,美国一直处于高赤字的经济状况。2009年美国财政赤字约为1.47万亿,占GDP的11%左右;2010财年预算赤字将高达1.56万亿美元,约占美国GDP的10.6%,继2009财年后财政赤字再创历史新高,分别是2008年和2007年的2.16倍和7.84倍。持续居高不下的财政赤字使美国联邦政府债务规模急剧膨胀。2008年,美国的国债超过9万亿美元,国债占当年国民生产总值的比例接近70%。2009年美国国债超过11万亿美元,国债占当年国民生产总值的比例突破80%。2010年5月26日,美国的国债余额突破13万亿美元,已相当于GDP的90%。2011年,美国爆发了维持数月的债务上限和政府违约风险的讨论,一直到8月2日美国总统奥巴马签署了提高美国债务上限和削减赤字法案,此次讨论才暂告一段落,同时,美国的信用等级由原来的AAA+下调为AAA等级。因此,美国爆发债务危机的风险正日趋凸显。
表1 美国的财政收支状况
(2)日本的债务指标和国债依存度急剧恶化
首先,在经济不景气的大背景下,税收收入增长率降低而老龄化使政府福利支出激增,政府试图通过大量举债摆脱经济萧条,从而债务激增。其次,金融危机后,政府进行了四次大规模经济刺激计划大幅推升财政赤字率,2009年末其财政赤字占GDP比重由危机前的2.5%飘升至10.5%,公共债务的规模及其增长速度也创历史最高,债务总额达到创纪录的约871.5万亿日元,占GDP的174%,债务依存度为52.1%,比2008财年提高12.9个百分点,国家债务余额同比增加约合2676亿美元,到2010年3月底2009财年结束时日本国家债务总额将接近约合10万亿美元,预计2010年未偿公共债务占GDP比重将接近200%。在这种情况下,日本的财政债务问题开始引起国际货币基金组织(IMF)的高度关注,认为其财政恶化程度和脆弱性“相当高”。因此,国际评级机构标普也警告称,可能下调日本政府债券评级。
可以看出,主权债务危机具有向欧洲其他国家以及美国、日本等发达国家蔓延的趋势,并导致国际金融危机再度重演的可能。但就目前来看,美、日并没有发生主权债务危机的明显表现。
(1)美、日具有欧洲国家不可匹敌的经济实力
整体来看,全球发生的这几次主权债务危机的直接原因各不相同,冰岛始于银行债务,迪拜始于房地产泡沫,而欧洲少数国家债务危机始于政府赤字过高,表面上看来三者并无关联,但是深入分析就会发现实体经济力量不强,无法支撑庞大的资产泡沫是其共同的特征。
第一,美、日具有全球最强的经济实力,成为美、日债务经济的有力保障。2009年美国GDP为14.26万亿美元,相当于日、德、英、法的总和。根据表2可以看出,2010年美国总量为146604.00亿美元居世界首位,日本为54607.30位居世界第三。美国与其他发达国家相比其在总量上具有绝对的优势,同时它还拥有世界上最多的黄金储备和人力资本以及最大的金融市场。其经济机制具有较强的适应能力和调整能力。这些为美元继续保持国际货币地位奠定了基础,也在一定程度上为美国债务偿还提供了保障。比如美国和欧洲国家在举债的用途上就有着根本的差别,美国是用来建军事大国、建世界一流的学校、引进一流人才、提升科研和研发能力,提高美国的实力,而欧洲是借钱搞福利,用于公共支出。因此即便美元阶段性贬值,市场也无法离弃它,美国是在凭借其经济实力“赖账”。日本虽然不如美国,但是在世界范围上看它还是优于欧洲其他国家,尤其是发生主权债务危机国家的经济实力,和意大利相比,日本的GDP仍将近是它的3倍。同时,根据图1所示,2008年,在主权债务危机发生之前,日本和美国的人均GDP比欧洲五国也要高。因此,向松祚表示,美国债务违约的风险并不大,因为美国依然是世界最主要经济体,科技和整体财富创造能力依然强大,强大的经济实力成了维持其债务的有力保障。
表2 2010年世界经济总量
图1 世界部分国家2008年人均GDP(以美元表示)
第二,夹层效应[4]。从根本上讲,欧洲主权债务危机是经济全球化下各国经济结构性矛盾的一次集中释放,是欧元区内外部失衡长期累积的结果,是金融危机冲击下不对称国际经济体系中“夹层效应”的影响结果。如果把当今世界各国按综合竞争力和经济实力组成一个三层金字塔,处于最上层的是美国、日本、德国等老牌发达国家,处于中层的是诸如PIIGS(即希腊、葡萄牙、爱尔兰、意大利和西班牙)等经济实力较强的资本主义国家,最底层就是以亚洲新兴国家为代表的广大发展中国家。随着经济全球化和劳动力全球化的加快,希腊等“夹层”国家承受着来自于底层国家——亚洲低成本产品生产国的冲击和上层国家——欧元区内部竞争力较强国家的挤压,在劳动力成本上与亚洲发展中国家相比不具优势,在劳动生产率上与德国等相比不具优势,产业竞争力丧失和经济内向化导致了结构性矛盾与不平衡,最终引发了本次债务危机。而美日处于金字塔的上层有着其雄厚的经济实力做保障,在生产金融、宏观经济调控能力等各各方面具有其他国家无法相比的优势,使其幸免于主权债务危机。
第三,公共债务负担的持续性。穆萨[5]曾谈到衡量债务负担变化的一个基本公式。他认为,一国公共债务存量的变化速度表现为:dD/dt=P+iD,其中,D代表一国的公共债务存量,P代表基本赤字,i是政府债务的平均利息水平。这个公式表明,一国公共债务存量的变化取决于其基本赤字的规模,以及政府负债要支付的利息的规模。也就是说,一国的公共债务负担能否可持续,还取决于债务累积与经济增长之间的赛跑。
数据显示,2006-2008年,欧洲五国的国家债务增量幅度都是大于GDP的增长幅度的。与此相比美国GDP增长幅度大于国家债务增量幅度,可见,当前美国国债余额与GDP之比的动态路径是收敛稳定的,目前美国财政处于可持续状态,避免了债务危机的发生。
表3 2006-2008年间主权债务风险国家债务增量超过GDP增速幅度变化表
(2)美、日主权债务的可控性相对较强
美国和日本的财政赤字和债务问题也很严重,远超警戒线。但与希腊等欧洲国家相比,美、日出现主权债务危机可能性较小。除两国的经济实力外,美、日主权债务还有其各自的特殊性。
从美国看,第一,美国具有债务调整能力,易于规避债务危机[6]。首先,美国享有作为世界货币发行国的特权。在全球国际贸易计价、外汇储备以及国际金融交易中,美元分别占48%、61.3%和83.6%,美元在世界经济中具有不可替代的地位。进入21世纪以来,美国债务发行规模逐年增加,债券发行量占全世界发行量的32%。2005-2009年,美国外债率分别为75.0%、83.6%、95.4%、95.2%和 95.9%,2009年末美国海外总债务高达13.6万亿美元。尽管如此,其仍可以规避债务危机的发生,这主要得益于“美元本位制”的优越性。而其他国家在这方面无法和美国相比,比如希腊,希腊70%的国债由海外投资者持有,又没有印钞的能力,所以只能承受主权债务危机之苦。其次,美国作为最大对外投资国获取巨大的收益。在作为最大的债务国的同时美国也是最大的海外投资国。这使美国在通过大量对外发行国债弥补巨额赤字保持经济稳定的同时,又可以通过大量对外投资以获取丰厚回报。这种双重角色让美国长期在国际经济中享尽利益。相比其进行海外投资所获得的丰厚利润(2000-2006对外资产收益为20%),美国发行10年期国债的年利率仅为3.5%左右,因此其借贷成本相对是比较低的。2008年美国对外直接投资总额为3197亿美元,海外资产所得收益达到147.9亿美元。美国大量的海外投资和融资有力的缓解债务压力。再次,美国可以通过货币贬值来解决债务问题。2010-2011年,国际舆论和金融市场在关注美国债务时,有一组有关联的争议:美债问题会动摇美国的经济实力吗?会震撼美元的地位吗?会引起全球大幅抛售美元吗?拥有美债的国家会出现美元资产打水漂吗?在这一系列相关争议所形成的舆论环境下,美国可以借其来推行美元贬值策略。而美元贬值的扩大将有利于美国经济结构性的调整。事实上,在过去的3年中,美国正是通过美元贬值使美国的贸易赤字从2007年7100亿美元下降到2009年3800亿美元,效果非常明显。
第二,美国举债的特殊性[7]。美债问题与欧债问题两者有本质差别。美债问题是因为美国的全球扩张战略所致。美国需要寻求更大的竞争优势和垄断范围,因此,面对新型金融危机,美联储的货币投放与全球其他央行的货币投放意义完全不同,即美国是为了加强其全球垄断和控制,而其他央行则面临失控的危险。欧洲债务问题则是欧洲因合作而加大的债务压力,欧元只有货币模式,而没有经济基础、政治基础,尤其缺少财政与货币的统一协调,这样的货币基础很容易导致合作的松垮甚至失败。
第三,美国因欧洲主权债务危机获益。近年来,随着欧洲经济的发展,欧元与美元渐成竞争态势。欧元区的优势在于经济总量、人口、经济体制等方面与美国不相上下,同时比美国拥有更为平衡的预算。因此,欧元自2000年诞生后总体上走强而美元当前的地位更多是在强大政治、军事实力基础上的历史惯性,在主导国际货币体系半个世纪之后,美元首次面临一个真正的竞争对手,美元下降欧元上升是美欧经济实力消长的自然反应。很多原来持有美国债券的投资者和国家都开始转持欧元的债券。但是,欧洲债务问题爆发之后,美国国债长期收益率不断走低,2011年,欧债危机再掀波澜,即使美国经济数据频频报忧,在国债上线调高后,刚刚解除了债务危机警报的美国国债再度受到避险资金追捧。7月28日以来,美国国债收益率持续下行,Wind数据显示,截至8月3日,美国2年、5年、10年、30年国债收益率分别收于0.33%、1.25%、2.64%和3.89%,其中,具有利率标杆意义的10年期国债收益率创下去年11月以来新低,逼近2.60%关口,2年期国债收益率更是触及0.33%的历史新低。而欧洲在欧盟与国际货币基金组织伸出援手前,这些国家拍卖债券的成本不断上升,希腊目前的十年期国债利息更已升至20厘以上,令它完全无力在国际市场上集资。因此国际资本为了避险,投资于美元的迹象十分明显。更重要的是,从当前美国国债维持较低利率水平来看,全球投资者似乎也认同这一判断——美国有能力解决其当前面临的巨额债务问题,虽然这类投资者并不追求投资回报率而是更看重投资的安全性,他们的这种“信心”反映的是全球投资者的一种被动性选择:美元是全球最主要的储备货币,美国拥有发达和深厚的资本市场,全球投资者不得不将美国国债作为投资对象,但客观上却创造了对美国国债的强劲需求,为美国弥补巨额债务提供了资金支持。因此,欧元区爆发的主权债务危机和目前欧债危机的再掀波澜反而在一定程度上成全了美国,使其可以维持其巨额债务保持持续发展的重要理由之一。
从日本看,日本的主权债务风险具有一定的可控性。日本国债总额不断膨胀,以负债总额其占GDP比重看,2009年日本债务总额已达到创纪录的 871.5万亿日元,占 GDP比重约为174%,是经合组织国家中最高的。但日本高负债并未发生违约,进而引发主权债务危机,其原因在于以下两方面:
第一,日本是世界最大对外债权国和第二大外汇储备国。日本产品在国际市场上有着很强的综合竞争力。20世纪90年代以来,日本每年贸易顺差基本都保持在1000亿美元上下,2008年底日本对外总资产余额为519.2万亿日元,连续18年为全球最大对外债权国。日本还是全球第二大外汇储备国,2009年末,外汇储备余额达到1.049万亿美元,其中持有的外国有价证券、外汇存款和黄金储备分别为9450.58亿美元、514.94亿美元和271.61亿美元。我国商务部研究院亚非研究所副主任王泺认为,作为一个相对成熟的、大体量的经济体,日本承受风险的能力较强,加之巨额的外汇储备与相对充沛的国际收支盈余,日本不至于轻易掉入“主权债务危机”的漩涡。因此,尽管巨债压身,但日本发生“主权债务危机”的可能性相对较低。
第二,日本主权债务结构的特殊性。一是日本的主权债务具有内部消化的特点。日本政府债务的主要来源是其国民拥有的内部储蓄,2009年日本国民的储蓄高达近12万亿美元。虽然日本的长期债务余额已经大幅超过了其GDP总值,但就目前发展形势而言,日本离主权债务危机仍有一定安全距离。中国社科院日本所经济室主任张季风认为,在日本的债务组成中,有90%是内债,即来自居民个人的购买行为。目前,日本国内个人金融资产为1400万亿美元左右,长期债务余额为9000万亿美元左右。正因为债务结构与欧洲国家相异,这样的比例可以谓之“严重的债务问题”,但不足以形成“危机”。二是高存量储蓄,日本国民拥有高存量储蓄,包括存入银行、生命保险公司等,再通过购买国债来赚取较大的利率差。因为经济不景气,企业贷款的还贷风险加大,金融危机使购买证券化商品风险增大,因此金融机构所吸收的大量存款只好投资相对安全的日本国债。因此,虽然日本国家债务总额要突破GDP的两倍,但日本具有国民储蓄仍有数百万亿日元的余额可供使用,这是“高储蓄”国家的禀赋。银行、生命保险公司等国内金融机构持有日本国债的95%并具且长期持有。所以说日本短期内会诱发主权债务危机的担心是虚妄的。下表给出了世界主要发达国家总储蓄占GDP的比例,日本的储蓄所占GDP的比率远高于其他发达国家。
表4 世界主要发达国家总储蓄占GDP比例%
从前文给出的数据可以看出,无论是美国还是日本,其财政赤字和债务积累都超过了《稳定与增长条约》中的3%和60%的上限,但是却没有像欧盟内的一些国家一样发生主权债务危机。究其原因,主要是因为《稳定与增长条约》过于单一,缺少灵活性。欧洲中央银行从总体上把握并控制了欧盟的货币政策,因此各成员国的政府失去货币政策这一调控手段,削弱了欧盟内成员国对本国经济进行宏观调控的能力,影响了国家经济的稳定增长。这就是“多国一币”体制的固有矛盾。而面对本国的债务负担,美、日可以使其财政货币政策相协调,调控本国的经济,来有效减轻本国的债务负担。例如日本推行赤字财政,需要利率政策长期维持低利率水平。日本“零利率”政策从1999年延续至今。相比其他国家,日本的国债持有者收益率较低,相应减轻了政府的债务负担。日本10年期国债收益率目前为1.3%,远远低于希腊7.26%的国债收益率。
根据以上的分析,由于美、日具有的强大的经济实力,及其各自的特殊的原因。目前的债务规模还不至于把美国和日本拖入危机,不过,美、日仍然存在发生危机的可能性。因此,在2011年8月4日美国上调了其国债上限,而同样债务缠身的日本政府也在8月4日采取行动,其央行宣布追加10万亿日元用于实施宽松的货币政策。与此同时,日本央行还将以固定利率、资金供给担保等形式为市场提供5万亿日元流动性。同日,日本政府再度出手单方面干预汇市,日元兑美元汇率大幅贬值。也就是说,尽管美、日拥有规避风险的一些有利条件,但其“债务经济”毕竟是一种不健全的畸形经济,因此为了防止债务危机的发生,两国都已经开始有所行动,但是两国所采取的政策只能对危机的发生起到暂时的缓解作用并不能从根本上消除危机发生的可能。美、日应尽早制定出有效而具体的削减政府开支的规划,在削减开支和促进经济增长这两者之间进行权衡,结合各自的情况,尽量维持经济的平稳增长,同时防止危机的发生。
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