如何推进新形势下的农村土地综合整治——杭州市农村土地综合整治调研报告

杭州市国土资源局 郑鸣潮 楼晓明 陈 东

如何推进新形势下的农村土地综合整治
——杭州市农村土地综合整治调研报告

杭州市国土资源局 郑鸣潮 楼晓明 陈 东

近年来，党中央、国务院高度重视农村土地整治工作，2009、2010年连续两年中央一号文件提出要有序开展农村土地整治，将农村土地整治作为统筹城乡发展和推进农村土地管理制度改革的重要抓手。为贯彻落实党中央国务院有关精神，国土资源部于2009年提出实施“万村整治”示范工程。浙江省委办公厅、省政府办公厅下发了《关于深入开展农村土地综合整治工作扎实推进社会主义新农村建设的意见》（浙委办〔2010〕1号），我省农村土地综合整治工作正式拉开序幕。2010年8月，杭州市市委提出要以农村土地综合整治为主要切入点，推进城乡区域发展一体化。如何推进农村土地综合整治，是新形势下城乡区域统筹发展和农村土地管理制度改革的重大探索和实践。2010年以来，我们认真研究了国家和省有关政策文件，多方考察学习，深入调研，形成了如下调查报告：

一、农村土地综合整治的基本内涵

农村土地综合整治是指以土地开发整理和城乡建设用地增减挂钩为平台，整合各类涉农资金，采取综合措施，对农村“田、水、路、林、村、房”实施全面整治。通过农村土地综合整治，实现“耕地占补平衡有良方，土地节约集约有增量，农民安居乐业有保障，城乡统筹发展有希望”的目标。农村土地综合整治主要包含两方面内容：一是土地开发整理 ， 即通过开展建设用地复垦、农田整理、土地开发等，增加耕地面积、提升耕地质量，落实最严格的耕地保护和节约用地制度；二是村镇建设 ， 通过落实城乡建设用地增减挂钩制度，加快培育中心镇、中心村的建设，大力推进基础设施、公共服务设施建设和农村住房改造，促进农村人口适当集聚和生产生活方式改变。

开展农村土地综合整治，是今后一个时期我市统筹城乡区域发展工作的一项战略性任务。组织实施好农村土地综合整治，对改善农村生产条件、提高耕地质量、严守耕地保护红线、确保粮食安全，对改善农村居住环境，提高农民群众生活质量，对优化城乡建设用地布局，促进土地节约集约利用，破解土地供需矛盾的都具有十分重大的意义。

二、我市农村土地综合整治形势分析

我市推进农村土地综合整治工作具备四大优势：一是整治潜力大。根据第二次土地调查，全市村庄用地达110万亩，占城镇和村庄用地总和的58.6%，农村人均用地高达170平方米。若按照城镇化发展要求，将大量农村人口引导到县城（城区）和中心镇，同时从严控制农村人均建设用地，全市农村可腾出建设用地空间至少20万亩以上，可有效缓解决我市用地空间和用地指标不足的矛盾。二是政府决心大。市委提出将农村土地综合整治作为我市推进城乡区域统筹发展、破解用地空间和用地指标难题的主要切入点，各级政府开展农村土地综合整治的决心和信心很足。三是群众基础好。以往实施的农村土地开发整理，特别是宅基地整村整理让农民尝到了甜头，广大农民通过开展农村土地综合整治改善住房条件愿望强烈。四是经济实力强。按常住人口计算，我市2009年底人均GDP已达9292美元，已基本达到中等富裕国家和地区水平，政府财力和民间资本都比较雄厚，为深入开展农村土地综合整治奠定了物质基础。

与此同时，开展农村土地综合整治工作还面临五大难题：一是镇、村积极性不高。不少县（市、区）财政在涉及农村土地资源利益分配时不合理，没有真正落实统筹城乡理念，导致镇、村工作积极性不高。二是整治难度不断加大。经多年开发整理，我市易复垦资源日趋减少，随着整治工作的推进，工作难度将不断加大。同时由于土地资源分布很不均衡，地区之间发展状况不平衡，如何有效调动各方工作积极性，政策调整较难。三是引导人口集聚制约因素多。农村人口向县城、中心镇、中心村集聚是根本上促进土地集约利用的有效途径。但是目前县城、中心镇、中心村对农村人口的吸引力还不强；农村人口故土情结浓厚，生产方式、生活方式更改难，同时受户籍制度、后续生活保障等影响，向县城、中心镇、中心村集聚的难度很大。四是资金筹措难。农村土地综合整治需要大量资金投入，但由于整治中农村建设的需要，整治产生可用于有偿调剂的建设用地指标较为有限，如何保障整治资金是该项工作深入持续开展的关键。五是基本农田调整难。农村土地综合整治的主要目的是解决用地空间和用地指标，但由于对城乡区域统筹发展中的人口转移、乡镇村撤扩并等不定因素预测难度很大，即便土地利用总体规划修编后，该项工作本身涉及的村镇建设仍将不可避免的面临占用部分基本农田的问题，难以有效解决。

三、我市开展农村土地综合整治的总体设想

农村土地综合整治工作涉及农村发展改革的方方面面和各方利益，是一项难度很大的系统工程，但也是破解土地资源要素制约，加快我市经济社会发展的重大机遇。根据国家和省有关工作要求，结合我市实际，为有效开展农村土地综合整治工作，提出如下总体设想：

（一）加快农村人口转移，解决“地从哪里来”和“人往哪里去”的问题

国家对城乡建设用地规模实行严格控制，根据我市新一轮土地利用总体规划，至2020年，我市城镇增加建设用地规模为40.46万亩，其中至少14.72万亩用地要通过城乡增减挂钩实施，占用地总量的36.4%。特别是从2010年开始，土地整理折抵指标地方粮票已经取消使用，国家下达的土地利用年度计划指标将远远不能满足我市经济社会发展的用地需要，如2010年计划指标新增建设用地总量为4.48万亩，而用地需求达6万亩以上，缺口很大。如不抓紧深入推进农村土地综合整治暨城乡建设用地增减挂钩的实施，我市经济社会发展将面临严重的用地束缚。而要从根本上解决我市土地资源要素瓶颈和“三农问题”，防止重复建设，必须实施农村人口转移工程，为农村建设用地复垦腾出更多空间。

据2009年底统计，我市萧山、余杭区、五县（市）共有行政村2018个，村庄用地总面积为103万亩，农村常住人口为388.7万人。根据市委城乡区域统筹发展按中心城市要求规划建设杭州市区、按中等城市要求规划建设县（市）城、按小城市要求规划建设中心镇、大力实施中心村培育工程的要求测算，至2015年，全市农村人口向城镇、中心村转移至少要达到80万以上，其中县（市）城、中心镇、中心村分别为40万、30万、10万人（见表1）。通过整治共可腾出建设用地空间21.1万亩（见表2），将为我市经济社会发展提供有效的土地资源保障。按照向县（市）城和中心镇转移，人均安置用地40平方米计算(包括公寓、基础设施和公共服务设施用地)，可节约建设用地14.3万亩；向中心村转移，人均安置用地100平方米计算（包括住宅、基础设施和公共服务设施用地），可节约建设用地1.1万亩；共可节约利用建设用地15.4万亩。

测算依据：1、根据市委工作目标，到2015年五县（市）城区人口规模超过20万人，其中富阳、临安城区人口达到30万人以上；中心镇镇区人口规模2万人以上。人口转移数量以目标人口减去现状人口，再以适当比例折算。2、中心镇、中心村数量根据规划确定。

在整治中，要制定到县（市）城、中心镇、中心村转移的优惠政策，加强安置区的基础设施、公共配套设施、农民公寓和新村规划建设，统筹考虑、积极引导。对此，我们认为必须将转移农村人口宅基地和承包田的退出与户籍、社会保障和住房的获取相结合，建议接纳地政府帮助解决转移农村人口的户籍、社保、住房与转出地政府相关土地指标的无偿无条件转让相结合。通过“人减”、“地减”互动，大力提高城镇化水平，妥善解决“三农问题”，实现城乡统筹发展的目标。

（二）改革补充耕地指标使用和土地级差地租分配方式，解决“钱从哪里来”的问题

1、向县（市）城、中心镇转移户均成本测算

萧山、余杭区户均成本：（1）安置房建设。若按人均50平方米，户均210平方米，每平方米成本约为1500元（包括小区配套的基础设施建设，不含大市政配套），农户申购价为910元/平方米（萧山做法），户均补贴为12.39万元；（2）旧房拆迁补助。户均10万元；（3）复垦费用。户均2.5万元；（4）后续保障。根据海宁经验，人均养老、医疗、就业培训等福利人均11万元，户均38万元。四项合计户均约为63万元。如果农民不以承包田换社保，户均25万元。按照三分之二的农户同时选择“两换”，户均约为50万元。

五县（市）户均成本：（1）安置房建设。若按人均50平方米，户均210平方米，每平方米成本约为1200元（包括小区配套的基础设施建设，不含大市政配套），农户申购价为750元/平方米（建德大洋镇做法），政府户均补贴为9.45万元；（2）旧房拆迁补助。户均5万元；（3）复垦费用，户均2.5万元；（4）人均养老、医疗、就业培训等福利户均30万元。四项合计为47万元。如果农民不以承包田换社保，户均17万元。按二分之一的农户选择“两换”，户均为32万元。

2、向中心村转移及其他整治户均成本（不考虑换社保）测算

萧山、余杭区户均成本：（1）安置点基础设施建设及其他前期建设成本，户均5万元；（2）旧房拆迁补助，户均10万元；（3）复垦费用，户均2.5万元。三项合计为17.5万元。

五县（市）户均成本：（1）安置点基础设施建设及其他前期建设成本，户均4万元；（2）旧房拆迁补助，户均5万元；（3）复垦费用，户均2.5万元。三项合计为11.5万元。

3、成本测算合计

若按照全市80万农村人口（24.76万户）向县（市）城、中心镇和中心村转移计算，农村土地综合整治中政府需投入成本约860.64亿元，户均成本约34.77万元（见表3）。

表2 中心镇、中心村数量根据规划确定

4、资金平衡

资金保证是顺利开展农村土地综合整治的关键。一是要改革补充耕地指标使用方式。乡镇作为农村土地综合整治的实施主体，农村土地综合整治获取的土地指标全部归乡镇所有，乡镇使用节余指标由市、县回购或市场调剂。目前，建设用地复垦指标的市场价格在25万元至30万元左右。根据上述测算，按腾出的建设用地50%左右可用于复垦计算，可获取建设用地复垦指标10万亩，可获取指标收益250亿元以上。建议随着工作的不断深入，逐步提高回购价格，尽量平衡农村土地综合整治资金。二是要改革土地级差地租分配方式。加快县（市）城特别是中心镇建设，提升土地价值，通过城乡建设用地增减挂钩，将农村节约的建设用地置换空间用于城镇经营性土地出让，将土地级差地租绝大部分返还农村土地综合整治实施的乡镇政府，返还部分首先用于农村土地综合整治。根据上述测算，若节约的建设用地1/3可置换用于经营性土地出让，按每亩土地出让收益120万元计算，可获取土地出让收益620亿元。据2008、2009年土地出让统计数据，我市萧山、余杭和五县（市）经营性土地出让平均价格为每亩445万元，其中重点乡镇情况为萧山、余杭、富阳150万元至350万元左右，桐庐、淳安在60万元至150万元左右，临安、建德在50万元至100万元左右。通过加强县（市）城建设和中心镇建设，全市绝大多数经营性土地出让收益能达到每亩120万元以上。通过以上两种途径，共可筹措整治资金870亿元左右，基本能保证整治资金平衡有余。同时，建议整合各类涉农资金，做好发展村级集体经济、村庄整治、下山扶贫、农民饮用水、小流域治理、万里清水河道、农业综合开发、农村联网公路、农村电气化建设等各类涉农项目与农村土地综合整治项目的衔接整合，将资金集中使用，即增加了农村土地综合整治资金投入，弥补不足部分，又有利于发挥各项资金的叠加效应和规模效益。我们认为，只要牢固树立经营农村理念，改革创新体制机制，农村土地综合整治资金平衡问题是可以圆满解决的。

表3

（三）创新农村土地综合整治制度设计，探索农村土地管理制度改革

农村土地综合整治要与农村土地管理制度改革相联动。一是用足用好农村土地综合整治相关政策。根据当前政策，农村土地综合整治项目在满足项目区内耕地面积不减少、建设用地面积不增加等条件下，项目区内建新地块随项目实行整体审批，不再办理农转用手续，在新一轮土地利用总体规划批准前可按新规划安排建设用地。上述政策有针对地解决了当前新农村建设的用地指标和规划布局问题。整治实施中，在符合相关前提条件下，充分拓宽政策应用空间，为新农村各类建设、城镇建设提供便利、创造有利条件。二是根据农村人口跨县（市、区）、跨乡镇转移情况，积极探索建立相应的城乡建设用地增减挂钩指标、基本农田保护指标、耕地保有量等转移机制，统筹优化人口转出地和转入地的土地利用结构。集聚人口转出地耕地、基本农田等农业发展的要素，增加人均生产资料，促进农民增收；保障人口转入地充足的建设用地，促进转移人口的生产方式转变。三是积极探索开展农村土地综合整治项目区内集体建设用地流转试点、建立农村建设用地缩减补偿机制，切实维护农村和农民的土地权益和发展权益。

四、政策建议

综上所述，至2015年，若按萧山、余杭、五县（市）80万农村人口（24.75万户）参与农村土地综合整治，向县（市）城、中心镇、中心村转移集聚计算，全市可盘活建设用地空间21.2万亩，节约利用建设用地15.5万亩，完成农村住房改造2700万方以上，政府直接投资达860亿元以上，带动农民建房及各类消费预计可达近400亿元，共可拉动内需1200亿元以上，占全市2009年 GDP总 量 的 23.5%（ 2009年 全 市 GDP总 量 为5098.66亿元），平均每年可带动GDP增长3个百分点左右，对全市经济社会发展将带来不可估量的作用。我们建议市委市政府要花大代价下大决心深入开展农村土地综合整治，并提出如下政策建议：

1、成立市农村土地综合整治工作领导小组。建议市领导任组长、市相关职能部门负责同志任成员。鉴于该项工作事关我市农村发展全局，是一项综合性极强的工作，因此借鉴嘉兴、湖州做法，建议市农办为总牵头部门，市农村土地综合整治领导小组办公室设在农办。各涉农职能部门要提出与农村土地综合整治工作相应的目标任务和政策措施，确保形成合力，发挥综合效益。

2、加快中心镇、中心村发展。尽快明确中心镇、中心村建设目标，树立“做地、做环境”意识，完善规划体系，加快基础设施建设，提高公共服务能力，提升中心镇、中心村的品位和承载力，促进人口集中和产业集聚，加快中心镇向小城市转型升级。大力实施中心村培育工程，优先鼓励在中心镇、中心村开展农村土地综合整治。县（市、区）对中心镇土地利用年度计划指标分配与其接纳异地农村人口和农村住房改造任务完成情况相挂钩。五县（市）放弃宅基地农户到中心镇、中心村安置落户的，市、县财政给予适当补助。积极推进扩权强镇、扩权强村改革，增强中心镇、中心村的发展能力，适应发展需要。

3、建立农村人口转移机制。对农村土地综合整治中自愿放弃宅基地到城镇安置落户的农户，符合接纳地政府有关条件的，可凭退出证明，享受到县城和中心镇购买经济适用房等保障性住房的资格。对放弃宅基地保留承包田（地）的到城镇落户的，办理城镇农业户口；对放弃宅基地和承包田（地）的，办理城镇非农业户口，迁入地政府按城镇居民标准负责解决其社会保障，纳入城镇居民社会保障体系。但到县城和中心镇以多层公寓方式或跨县（市）安置的农户，应当同时放弃宅基地和承包田（地）。

4、明确指标分配。农村土地综合整治项目获取的建设用地复垦指标和耕地占补平衡指标全部归乡镇所有，本乡镇使用有余的，可申请县（市、区）回购或在全市范围内自行调剂，符合市有关条件的项目可申请市本级回购，市、县回购价格由市农村土地综合整治工作领导小组统一制定。农村土地综合整治项目经批准立项后，市、县（市、区）在与项目所在乡镇政府签订回购协议的基础上，预先支付50%回购资金，作为项目启动资金。回购资金纳入年度预算，确保足额到位。有条件的地方应建立指标回购和土地综合整治基金，专项用于土地综合整治和指标回购。

5、明确土地出让金返还政策。中心镇范围内获取的土地出让收益，除按规定上缴国家和省部分外全额予以返还，重点用于农民身份转换的社会保障支出、农民生活补贴、公共服务设施和基础设施建设等。其他乡镇土地出让收益按一定比例返还，首先用于弥补农村土地综合整治资金的不足。

6、促进土地节约集约利用。农村土地综合整治建新区块要尽量不占用耕地，少占用其他农用地和未利用地，积极鼓励盘活利用存量土地。在县城、中心镇和特色镇安置的，应以国有土地划拨方式供地，集中建设公寓式住房，规划居住点人均用地面积不超过40平方米；中心村和特色村安置集聚农民的住房，提倡建设公寓式住宅，严格控制建设独立式住宅。建设联立式住宅的，规划居住点人均用地面积一般应控制在80平方米以内，最多不超过100平方米。

7、建立农村建设用地规模缩减补偿机制。以行政村为单位，整治后村庄建设用地总面积缩减50亩以上，或建设用地规模缩减20%以上，并且人均建设用地面积控制在120平方米以内的，按缩减面积的10%核拨村级集体经济发展（建德）留用地指标，但核拨指标总面积不得超过整治后户籍在册农业人口和转移农业人口人均10平方米，按照当地征地留用地政策管理，用于发展三产，壮大农村集体经济，维护农村集体经济组织的土地权益。获取的发展留用地指标，可在本县（市、区）范围内调剂使用。若今后因城镇发展需要，农村土地综合整治村庄列入撤村建居范围的，核拨的发展留用地指标按1:1计入征地留用地指标，不重复计算。

8、规范农村宅基地管理。今后农民建房要全部向规划居住区集中，纳入农村土地综合整治中，除危旧房改造和抢险救灾外，停止规划区外审批宅基地。对跨村安置建房的，可由乡镇政府组织相关村级集体经济组织在平等协商的基础上进行土地权属调整。发生置换和经济补偿后，应及时向当地国土部门申请权属变更。要严格按照“一户一宅”的要求，积极开展农村“一户多宅”和“建新不拆旧”的专项清理工作。有条件的地方，要积极开展超占宅基地有偿使用试点，收益归村集体经济组织所有。