城乡建设用地增减挂钩工作实证分析——以海盐县百步镇为例

海盐县国土资源局 宋水其 宋鸿良

城乡建设用地增减挂钩工作实证分析
——以海盐县百步镇为例

海盐县国土资源局 宋水其 宋鸿良

在海盐县国土资源局《关于开展服务新农村建设专项实施方案》（盐土资发［2010］ 26号）中，把推进镇城和农村建设用地增减挂钩实施工作，作为紧紧围绕“四送四进”，全力推进新农村建设，促进城乡统筹协调发展的重要工作。所谓城乡建设用地增减挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地和拟用于城镇建设的地块共同组成建新拆旧项目区，通过建新和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，用地布局更合理的一种实施办法。

以“两分两换”为载体推进“两新”建设，是推进我县新型工业化、新型城市化、农业农村现代化的一项基础工程，也是优化公共资源配置、提高农民生活水平的一项实事工程。当前我县在扎实推进“两新”工程建设中，在严峻的“双保”压力下，创新模式，平衡利益，积极探索开展城乡建设用地增减挂钩工作，对推进城乡统筹发展，促进土地资源的合理、高效、集约和持续利用具有十分重要的现实意义。

一、百步镇城乡建设用地增减挂钩规划的主要内容

（一）拆旧区规划

根据海盐县第二次土地调查，百步镇集镇、村庄及特殊用地面积共851.78公顷，其中集镇用地面积35.06公顷，村庄用地面积为812.27公顷，特殊用地面积为4.45公顷。通过现场调查，上述百步镇集镇、村庄及特殊用地851.78公顷中，有部分用地为学校、镇政府办公楼等公益事业设施用地，其建设符合新的百步镇城镇总体规划，因此，在拆旧区范围中，应把这些用地部分相应的进行扣除。拆旧区内集镇、村庄及特殊用地等各类建设用地面积为662.5683公顷。其中，特殊用地主要为坟墓地，根据海盐县殡葬条例及移风易俗的发展趋势，在这次拆旧项目实施过程中，把特殊用地一起进行综合整治，以符合新农村建设的需要。根据海盐县百步镇土地利用调查数据，特殊用地面积为4.4500公顷。零星面积为图上无法表示的零星地块的占地面积，此部分用地面积为3.4682公顷。综上所述，百步镇拆旧区净总面积为666.0365公顷。

（二）建新区规划

建新区规划选址的主要依据是百步镇城镇规划和百步镇村庄布点规划。根据上述两个规划的要求，建新区实施“1+X”的居民点布局方式，其中1为一个中心镇，即百步新区，X为其余的8个行政村（得胜村在整治过程中，全村的农居点统一安排到百步镇区），每个行政村设立一个中心村，在中心村内集中安置本行政村内的全部农居点用地。

通过农村宅基地的综合整治，盘活的存量建设用地，将集中用于发展高新技术产业，对于这类产业的用地布局及项目选址，也是依据百步镇城镇规划来确定，即集中安置在百步新区工业园区内。

根据海盐县新农村建设的有关要求，结合百步镇“两分两换”农业用地集中流转实施办法，对搬迁农户的安置方式实行公寓式商品房安置、农户统拆自建和公寓式农户房屋联建、货币安置等多种方式。其中公寓式商品房安置主要集中在百步镇区，其安置标准一般为每户0.40亩；公寓式农户房屋联建安置分布在各个行政村，其安置标准为每户0.50亩。

根据上述安置标准，结合百步镇各行政村现状人口户数，可以测算出到规划期末，百步镇建新区农户安置总面积为299.55公顷，其中通过在百步镇区统一安置的面积为63.55公顷，其余236.00公顷为通过各个中心村统一建公寓来安置。

（三）土地开发规划

为了保障百步镇粮食生产安全，实现全镇耕地保护目标，根据海盐县新一轮土地利用总体规划的要求，百步镇在规划期内拟实施144.56公顷的园地开发任务。通过对海盐县耕地后备资源储备库资料分析，百步镇可开发为耕地的后备资源主要为其它园地（主要为桑园）和果园。通过调查与走访，确定本次园地开发主要集中在五丰、得胜、逍恬、胜利等村。其中五丰村开发整理的园地面积为42.54公顷，得胜村为31.36公顷，逍恬村为28.79公顷，胜利村为12.10公顷，桃北村为10.36公顷，超同村为7.23公顷，新升村为6.10公顷，农丰村为6.08公顷。这几个村的园地普遍存在大量的低效或废弃桑园和果园。此部分园地开发整理后，全部开发为耕地，并保证大部分的新增耕地达到基本农田标准。通过对园地的开发整理，可新增耕地144.56公顷。

二、规划实施前后用地分析

根据百步镇土地利用现状面积与百步镇挂钩规划面积的对比分析，可以得出规划期内主要控制指标用地变化情况，如下表所示：

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从上表可以看出，挂钩规划的实施，使百步镇耕地面积由原来的3451.48公顷增加到3717.55公顷，规划期内净增266.07公顷；城镇村及工矿用地面积由原来的877.01公顷，减少到874.55公顷，规划期内净减2.46公顷，其中建制镇面积净增63.55公顷，村庄面积净减425.59公顷，工矿用地面积净增364.03公顷，特殊用地面积净减4.45公顷。百步镇通过实施城乡建设用地增减挂钩规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块，通过拆旧建新和土地整理复垦等措施，在保证区域各类土地面积平衡的基础上，最终实现了增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

三、城乡建设用地节约集约利用中存在的问题及解决措施

（一）存在的问题

1、过度追求周转指标

有些地方出现对周转指标的关注度太高、期望值过大的现象。一些试点地区对指标的理解和国土资源部的要求是一致的，但是也有一些试点地区过分关注周转指标，错把周转指标当成是一切工作的重点。县、市政府积极通过土地整理争取建设用地指标，先拆后建的现象普遍存在。由于工作没有按照要求来进行，趋于片面，必然导致优化用地结构、提高耕地质量的工作不能很好地进行。

2、整理出来的耕地质量存在问题

挂钩政策要求耕地的占用与补充之间不仅要达到数量平衡，也要做到质量平衡。然而在实际工作中，许多地方只注重了耕地数量的平衡，却忽略了质量平衡，从而出现了“占优补劣”的问题。虽然在面积上实现了“占一补一”，但补充耕地的质量往往难以达到被占用耕地的质量，导致耕地隐性减少，这与这项政策的“耕地面积不减少、质量不降低”是相矛盾的。

3、农村的利益容易受到侵犯

在长期城乡二元结构的情况下，我国形成了城市和农村的行政级别和性质的区别。如今把这两个区域放在一个项目区，表面上似乎是消除了行政上的影响，但是国家政策长期偏向城市已经成为一个思维导向，当城市和农村发生利益冲突时，利益总是偏向城市。在一个项目区内，本来需要两个行政区协商的事情变为在项目区内解决，在这样情况下，农村的利益容易受到侵犯。

4、城市扩张的外部性仍然存在

在我国城市化过程中，城市不断扩张，不断占用周边的农村土地，但是城市建设却总是停留在城市内部，对于因扩张而造成的外部性影响，如对农村用地布局、农村生态等的影响，却很少关心。成立城乡建设用地增减挂钩项目区，看起来是把外部性内部化，但其实城市扩张的外部性仍然存在。因为项目区仍然分农村和城镇，而且目标是增加城镇建设用地，虽然也要优化农村用地布局和结构，保证耕地数量和质量，但是只要目前城乡二元结构存在，这个问题总会存在。

5、农民和农村的权益得不到保障

国家规定农村居住用地不得超过150平方米，但是从居民点的整理来看，很多以前建造的房屋事实上都超过了这个标准，而这个超过的部分正是新增耕地的潜力所在。超过的这部分怎么处理，是否应给予补偿以及如何制定补偿的标准，没有相关的文件说明。

此外，百姓生活几十甚至几百年的地方，往往形成了特定的文化、特定的社会生态，他们是否愿意搬迁，是否愿意改变家园环境，是应该考虑的。但是挂钩项目通常是跨区域项目，如果只关注要实现的行政目标，就容易忽略这些要求。

（二）解决措施

宅基地复垦是一项保护耕地和保障供地的系统工程。宅基地复垦涉及农民的权益保障、身份转换、素质提高、居住习惯、社区服务等方方面面，又涉及政策制度配套、利益调节、权属调整等环节，需要长期的努力。建议在以下几个方面采取措施，保障规划的顺利实施。

1、行政措施

加强组织领导工作，成立以镇政府领导为组长，相关职能部门主要领导组成的规划实施领导小组，推动和协调规划的实施。建立农村宅基地置换和新社区建设工作的考核机制，同时加强工作考核，落实目标责任制，对完成年度工作计划，成效显著的行政村给予表彰奖励。保障农民利益不受损害，妥善处理置换到城镇新社区的村民的社会保障、子女教育、就业培训等方面的保障及原承包地的权益保护问题。

2、经济措施

引入市场机制，扩大融资渠道。政府可以通过制定政策吸引房地产等企业投资宅基地复垦项目。政府主要承担指导、监督、引导、协调的职能，不直接参与具体运作。对于开展百步镇城乡建设用地规划实施积极性高的农户，可以出台一些相应的鼓励政策，在经济上给予一定的奖励。

3、社会环境措施

加强新社区建设及宣传力度，提高新社区对农户的吸引力。同时在宅基地置换的过程中，要注重生态环境保护，要注重保护耕地质量和农村生态环境。按照保护生态环境，提高环境容纳能力的原则实施各项土地复垦的生物和工程技术措施。

4、政策措施

一方面，完善宅基地管理政策，加强法规政策宣传。对于法律法规已经明确的，如“一户一宅”原则，宅基地面积标准、审批程序等，要根据百步镇的实际制定切实可行的实施方法，既要操作性强，又要便民服务，简化审批手续和环节，形成农村宅基地使用和管理良好机制。对于宅基地使用和管理上的空白或者不明确的，如宅基地自愿退出、宅基地流转等，要通过调查研究尽快建立健全相关政策。另一方面，要进一步加大土地管理法制的宣传力度。人口增加，耕地减少，已严重影响到百步镇经济的快速发展，因此要加强基本国策、国情、省情、县情、镇情和土地法制的宣传教育，强化全民土地法制观念，增强干部群众特别是领导干部依法批地、依法管地、依法用地的意识。

（三）深刻体会

目前我国城市化水平较低，预计“十二五”期间才会超过50%，而且现今我国城市化结构不平衡。同时，城市建成区面积的增加快于城市人口的增加，且增长速度仍在加快，这就使得城市建成区的土地利用率下降。更为突出的是，20世纪80年代以来我国农用地的急剧减少，20世纪90年代以来兴起的建设开发热，无不对农村土地形成巨大的冲击，从而产生了若干失地农民，也引发了大量的社会问题。通过科学的土地利用规划，优化配置土地资源，引导土地高效集约利用，最终达到协调人地关系，创造最优价值的目标。可见，城乡建设用地节约集约利用是实现可持续利用的必由之路。当前开展城乡建设用地增减挂钩必须注意以下几个方面：

1、科学规划，分布实施是基础。“增减挂钩”必须全面贯彻落实科学发展观。在严控城乡建设用地总规模的前提下，科学规划、合理布局、分步实施、有序推进。各镇（区）要以新一轮土地利用总体规划修编为契机，摸清农村建设用地现状、规模及分布状况，分析建设用地复垦潜力，研究“增减挂钩”空间布局，不断优化用地结构。在此基础上，结合各镇“二新”工程建设进程，循序渐进，分批组织实施。

2、投入到位，领导重视是保障。“增减挂钩”是一项符合社会发展规律，造福于子孙后代的伟大工程，也是一项长期而艰巨的任务。因此要大力宣传，充分得到领导重视群众支持，要转变以往在新农村建设中只注重建设用地，不注重用地复垦和环境保护等观念，树立节约集约用地，统筹城乡发展等全局观念。

3、因地制宜，精细操作是关键。要根据各镇实际，严格执行“一户一”政策，建立农民宅基地有偿退出机制，鼓励列入村庄整理规划范围的村民以宅基地置换城镇住房或新市镇社区住宅集聚点的住房，逐步撤并零星分散的自然村，消除“空心村”。

4、整合资源，统筹兼顾是补充。通过“增减挂钩”，实行镇（区）区域内城乡建设用地统筹安排，在不突破用地总规模的前提下，将所得到的新增耕地面积，等量置换到其他需要的建设用地项目用地，为城镇建设用地拓展了空间，有利于促进城乡统筹发展，是城市化的重要实现方式。