依法治校语境下的民办高校学生权利保障研究

刘龙刚

（湖南涉外经济学院，湖南 长沙 410205）

依法治校语境下的民办高校学生权利保障研究

刘龙刚

（湖南涉外经济学院，湖南 长沙 410205）

当前，民办高校正面临学校与学生行政管理关系的式微，一般权利关系及学校与学生的契约关系增强的趋势。民办高校学生的具体权利包括入学权与升学权、教育选择权、公正评价权以及学业结束时平等的就业权以及生活权、隐私权与安全权与救济权。建立健全民办高校学生权利保障的体制机制，除了厘清民办高校与其学生的法律关系之外，还要用法治的理念，即依法治校的理念和精神来回应和解决实践中出现的学生权利缺乏保障的问题。

依法治校；民办高校；学生权利保障

一、问题的提出

自上世纪80年代以来，我国民办高校经历了从无到有、从小到大、从重数量到重品质的发展历程。日前，民办高校已经发展成为我国教育事业的重要组成部分。但是，就在民办高校迅猛发展，规模品质不断提升的同时，由于办学体制等深层次的原因，出现了许多难以避免与克服的难题，其中，学校的管理权与大学生权利的冲突，如学校退学权与学生受教育权的冲突，学校管理权与学生隐私权、自主权、人身自由权等诸多权利的冲突日趋激烈。传统的学生管理理念、管理制度及管理方法在学生权利意识日益增强的情况下，学校在行使管理权的过程中缺乏符合法治精神的程序规范及必需的权力监督制约机制凸显。从而使得学校一度不容置疑的管理权威无法满足依法治校条件下学生不断高涨的权利保障的需求，这种高校管理权威的缺失及在学生权利保障需求前的停滞时常演化为学校管理权与学生权利的现实冲突，有的学生甚至不惜与就读学校对簿公堂。应当认为，尽管我国民办高校自主管理的概念几乎在民办高校创办之初就提出了，但总体而言，由于我国高等教育法制建设仍处于初步探索阶段，特别是《高等教育法》对民办高校管理权的内涵、途径及形式等重要问题还缺乏明确的、具有针对性的规定，使得民办高校在人本主义教育回归的情境下，如何规范自身的管理权，理顺其与学生的关系，还面临诸多挑战。笔者基于自己在民办高校从事管理工作的经历，结合高校治理理论的研究，认为建立健全民办高校学生权利保障的体制机制势在必行。对此，笔者就以下问题进行思考与回应：民办高校学生与学校法律关系的识别、民办高校学生权利的基本内容的厘定、民办高校学生权利缺乏保障的具体表现及其深刻根源的发掘，在法治语境下，如何构建完善、充盈的制度供给以实现民办高校管理权与学生权利的相容与共生。

二、民办高校与其学生法律关系考辩

自上世纪80年代以来，我国构建起了以《宪法》、《教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》及相关行政法规、地方政府规章所形成的教育规则体系，有关民办高校与学生的权利关系往往需从这些法律、行政法规及政府规章中寻找依据。关于高校与学生的关系，在西方国家早有理论研究，其中尤以“特别权利关系”的影响至为广泛，这种理论将学校与学生的关系视为“内部法律关系”，在这种法律关系的内部，学校拥有解决内部行政法律关系纠纷的排他性权利。这种理论对于我国公立高校而言，拥有较强的解释力，因为我国公办高校与作为受教育者的学生形成了一种特殊的行政管理关系，在这种行政管理关系中，公办高校代表国家提供社会教育，这就一方面决定了公办教育管理的行政公务性，[1]如其须依照国家规定的分数线及给定的名额公平地录取学生；另一方面也决定了被录取的学生不再拥有过多的自主性，在专业选择、课程设置、学生管理规程方面学生一般很少有“议价”的权利。当然，公立高校与学生的行政管理关系并不绝对排斥作为法人的公立学校与学生间形成平等的民事关系。

就民办高校而言，它是具有法人资格的、依法举办的面向社会实施高等学历教育的教育机构，依我国民办教育促进法的规定：民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分，民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权，民办学校依法保障受教育者的合法权益，民办学校侵害受教育者的权利，其本人及亲属有权向教育行政部门和其他有关部门申诉，有关部门应当及时处理。这就表明，民办高校的学生管理行为的性质与公办高校并无绝对差异，即民办高校学生管理行为具有行政性。然而，民办高校举办主体的“私人化”及学校管理的“自治性”使得民办高校学生管理行为的性质表现出“多元化”的面貌。这是因为，一方面，从主办主体来看，民办高校举办主体为政府之外的私人或其他社会组织，他们自行筹措和利用教育资源，实施教育活动，政府不能过多干预民办高校的内部行政；另一方面，从民办高校的资金来源来看，公办高校的资金来源主要为财政拨款，而民办高校的资金来源除了办学主体的自有资金、融通资金外，还有来自学生的各项缴费，从而使得民办高校具有“自负盈亏”的特点。由于民办高校的办学主体及资金来源迥异于公办高校，从而决定了民办高校的产权关系、内部组织机构、以及其与学生的法律关系存在诸多差异。就其与学生的关系而言，其正面临学校与学生行政管理关系的式微，一般权利关系及学校与学生的契约关系增强的趋势。[2]

三、民办高校学生权利的基本内容

所谓民办高校学生权利，是指民办高校学生依照《民办高校促进法》及其他教育法律法规、行政规章所拥有的在接受民办高校教育教学过程中为或不为一定行为的资格。这种资格与民办学校学生的特定身份相联系，具有时空范围上的确定性并为现行法律规范所确认或认可。一般而言，民办高校学生权利具有以下特点：首先，权利存在的时空性，即学生权利一般限于其在校期间，亦即其在学校登记注册并在校内接受教育的特定时间和空间。实践中，存在学生在假期结束前提前返校的情形，尽管并没办理入学注册及开始接受学校教育，但基于学生已进入到学校可以控制的范围及学校权利义务的关系并非注册确立（而是基于入学前的录取及学生接受录取），这时学校应当尽到必要的告知义务及提供保护学生安全所需的必要措施。其次，民办高校学生作为自然人在学校就读期间享有的系列权利具有民事平等性，他们的权利受到侵害后，往往可以从民办主体间的债权债务关系中找到维权的依据，如学生在被学校录取后，即与学校订立了一个教育合同。此后，学生入住宿舍、领取教材、到食堂就餐就会分别订立住房租赁合同、教材购买合同以及餐饮合同等。再次，民办高校学生所拥有的权利是一种实在权利、法定权利，也就是说，不受实在法所规范、调整的应有权利由于没有规范性文件的确立，难以成为学生维护自身权利的依据，但这并不否认应然权利对法定权利的扩张与周延所提供的道德意义与驱动作用。

就民办高校学生的具体权利而言，笔者根据我国《民办教育促进法》及相关教育法律法规、行政规章规定将其分为以下几方面的权利：首先，民办高校学生在接受教育过程中的系列权利，这是指民办高校学生在接受教育过程中，为保障自身受教育权的充分实现而享有的权利，包括入学权与升学权、教育选择权、公正评价权以及学业结束时平等的就业权；其次，民办高校学生在接受教育期间在其高校学习生活中所拥有的权利，这主要包括生活权（包括文化生活的权利及要求基本保险、获取保健服务的权利）、隐私权与安全权；其三，救济权，有权利获得必要救济。实践中，学校凭籍其制定的相关管理规则，对违反纪律的学生给予处罚，有时甚至还开除学生，引发学生与校方关系的严重紧张、对立，有的甚至还对簿公堂。这与学校的处罚缺乏必要的审核、校规校纪制度不规范、处罚过于严重以及申诉制度不健全有关。因此，救济权应当包括学生向学校当局申诉的权利、学生对高校处罚提起行政复议的权利，以及权利被侵害后的司法救济权利。

四、民办高校管理侵权的根源分析

当今时代是一个人本理念回归，“走向权利的时代”，人们的权利意识随着市场经济的发展和社会的进步而得到普遍的提高，而这种与日俱增的权利意识已潜移默化地传导至包括民办高校在内的高校莘莘学子，他们在识别权利、追求权利以及维护权利方面的理念与方法均有了极大的提高。相反，包括民办高校在内的我国高校学生管理体制、理念、模式及方法与手段方面均显得与这种时俱进的法治意识不相适应与匹配，造成对高校学生权利的侵害。究其原因，主要表现在以下几方面：（1）行政权力至上的管理体制依然盛行。我国现行的学生管理体制发端于计划经济时代，这就使得包括民办高校在内的高校学生管理组织结构与模式“政府化”倾向明显。实践中，学校与学生的法律地位不平等，从应然角度而言，民办高校既应享有行使教育的权利，同样也应承担依法管理、尊重并维护学生合法权益的义务。民办高校学生则在享有受教育权的同时，负遵章守规的义务。但是，受制于计划经济年代以管为主的思维惯性，民办高校有关学生管理的制度设计并未体现高校与学生相互对应的权利、义务关系。而是在片面强调自身管理职责权利时，忽略了学生的合法权益，将学生视为被动的遵章守纪的客体。（2）有关民办高校学生权益保障的立法不健全、不周延。目前，我国已经构建起以《宪法》、《教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》为基础的中国特色的教育法体系，这为民办高校学生管理的法治化提供了基本的法律依据与保障，但是有关民办高校学生管理的相关法律规定还有许多亟待加强的薄弱环节，如有关学生管理的规范性文件的文本规定间的相互矛盾，有些学生管理法律制度只有原则性、粗线条的规定，缺乏可操作性，而民办高校亟需的有关法律规定法律并没有明确，留下诸多空白。如，这些年来一直呼声很高的《大学生权利和行为规范》、《校园安全法》尚未出台，使得无法可依情形得以持续。（3）民办高校的管理行为缺乏“以学生为本”的人本关怀。对于参与教育实施过程中的诸多主体而言，不是以学校为本，也不应是以教师为本，而应当是以学生为本，学生是学校存在的依据，这就要求我们在学生管理的各个环节体现以学生为本的理念与行动。当前，包括民办高校在内的诸多高校在学生管理的过程中动辄以义务性规范条款为刚性约束，如严禁在宿舍使用“热得快”、严禁在寝室上网、严禁在考试中作弊，否则给予警告、甚至开除的处分。而忽略改善膳食、丰富校园文化以及改革考试制度和诚信迎考方面的教育，使得学生的主体意识不强，甚至在逆反心理的作用下与学校对着干。（4）包括民办高校在内的高校学生管理工作缺乏必要的监督。法国著名思想家孟德斯鸠曾言道：一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不易的一条经验。民办高校在管理学生的过程中，同样要行使管理的权力，如前文所言，这种管理的权力带有行政权力的属性，因而同样存在着权力滥用的危险并对学生的正当权利构成威胁。当前，高校内部监督体制难以有效发挥其作用，因为不论是党委、校长、纪委书记、组织部门这种自上而下的监督，还是职工代表、教师代表、工会这一自下而上的监督方式，往往受制于同体监督的局限性而缺乏彻底性和有效性。而外部监督如上级教育部门的监督，则有可能出现上级主管部门“被俘虏”的情形或监督激励机制不够，从而使得走马观花、形式主义的监督检查比比皆是，而其他监督形式，如媒体监督则往往受限于信息的不对称及其滞后性，往往难以起到监督的功效，从而使得学生权利受损的相关行为难以得以有效的制约。

五、建立健全民办高校学生权利保障的对策建议

要建立健全民办高校学生权利保障的体制机制，除了厘清民办高校与其学生的法律关系之外，还要用法治的理念，即依法治校的理念和精神来回应和解决实践中出现的学生权利缺乏保障的问题。笔者认为，改革高校学生管理体制，推行依法治校、完善教育法律法规，清理校内规章、强化对高校管理权利的监督以及司法救济是实现民办高校学生权利保障的基本进路，具体而言，包括以下几方面：首先，在依法治校精神、理念的指导下，改革民办高校学生管理体制。目前，民办高校学生管理体系仍然保留着行政权力至上和泛化的色彩，使得管理者与被管理者之间矛盾凸显甚至激化。这需要高校及时调整自己的治校理念，将依法治校作为管理学生的基本指引方略，将自己管理的出发点与归宿落脚于以学生为中心，保证学生各项权利的实现。当前，实现学生的各项权利主要体现在学生的自我管理上，即将学生视为学校管理活动的参与者，不仅让他们参加有关高等教育问题的讨论，还要让他们参与学生事务的管理，将学生纳入学校内部权利的主体。其次，强化教育法律制度的建立、健全并清理校内规章的不合理规定。法律制度的建立健全，是法治建设的起始环节，也是法治建设的必要前提。依法治校并使民办高校学生管理工作纳入法治化的轨道，就必须形成一套符合学生利益、内容和谐一致，形式完整统一及层次排列有序的民办高校学生管理法律体系，做到有法可依。同时，为了使现行的学生管理制度与法律规定不相抵触，这就有必要加强民办高校规章制度的清理工作，对内容不适当及与法律、法规不相符的学校规章制度或修改、或撤销或废止，从而在源头上切断侵害学生权利的不合理、不合法规定；再次，强化对民办高校学生管理权利的制约与监督。从法理学视域中权力制约的机制主要有道义上的制约、法律的制约、权力之间的相互制约及权利对权力的制约。[3]当前，我们习惯于权力对权力的制约与监督，比如上文所提到的相关教育行政管理部门的制约与监督，学校相关权力机构如党委、校方组织部、纪律委员会的制约与监督，而对权利对权力制约与监督的重视程度不够，制度设计缺乏，应当看到权利拥有者往往是权力享有者、运行者的利益攸关者，他们有对权力制约与监督的激励机制，相关制约与监督可以给他们带来实实在在的好处，或他们可以接受的程序正义，因此，有关制约、监督的制度设计，应当凸显权利对权力的制约与监督。最后，强化权利被侵害后的及时救济。没有救济，就没有权利。学生权力被侵害后，及时予以救济以恢复权利，是被侵权者最大的需求与慰藉。值得说明的是，救济的渠道是多种类，多层次的，比如学生向高校内设有关职能部门的申诉、学生向主管高校的有关行政机关提起行政复议以及向司法机关提起诉讼。这就表明，学生权利的救济，客观上要求民办高校、民办高校行政管理机构及司法机构构筑起学生权利救济的通道，并保持这一通道的畅通，才能使学生顺利地实现自我权利的救赎，也才有可能将受到侵害的权利及一度失位的学校与学生的关系回复正常状态，并消解可能引发的诸多矛盾与冲突。

[1]沈岿.公立高校学校如何走出法治真空[A].行政法论丛(第5卷)[C].北京:法律出版社,2002.

[2]周志宏.教育法与教育改革[M].北京：高等教育出版社，2003.184-186.

[3]程燎原,王人博.权力及其救济通论[M].济南：山东人民出版社，1993.195-196.

Key works：lawful management;private colleges;ensure the right of students

Study on the Right of Students Under the Context of Lawful Management of Private Colleges

Liu Long-gang
（Hunan International Economics College,Changsha,Hunan,410205）

At present,multimedia teaching applies more and more generally in police tactics training at police academy.But we have not done deep research in its means,technique and problems during the application process.However,multimedia technology cannot be employed in all the teaching contents and links in the police tactics teaching and training.Meanwhile,multimedia teaching should have various models.We should flexibly apply multimedia technology according to the nature and requirements of teaching contents.However,a series of problems in multimedia teaching practice still demands our attention.

D923.1

A

2095-1140（2011）01-0139-03

2011-04-20

刘龙刚（1965－ ）,男，湖南常德人，湖南涉外经济学院副院长，硕士研究生，主要研究方向为民办教育管理机制。

王道春）