国外政府间财政转移支付制度的经验与借鉴

朱绍明

（淮南市财政局，安徽 淮南 232001）

国外政府间财政转移支付制度的经验与借鉴

朱绍明

（淮南市财政局，安徽 淮南 232001）

财政转移支付制度是我国公共财政改革的重要内容，比较研究发达市场经济国家财政转移支付的做法，对建立我国科学合理的政府间财政转移支付制度，增强国家宏观调控，促进公共服务均等化，维护社会稳定，构建社会主义和谐社会，都具有十分重要的参考作用。

转移支付；国际；比较；研究

一、美国

美国是联邦制国家，政府体系由联邦、州和地方三级政府组成，各级政府之间事权和财权划分得比较清晰，较为规范。联邦政府主要负责对收入进行再分配和稳定国民经济，各州、地方政府的自主权也相对较大，主要负责有效配置资源、解决市场失灵和外部性问题。按照上述原则，国防、邮政服务、退伍军人福利、社会保障、与医疗保险几乎全部由联邦政府负担。州政府主要负责失业救济、高速公路、公共教育、公共福利、监狱的大部分支出；地方政府主要负责火灾消防、排水、警察服务等支出。

美国联邦政府对州和地方政府转移支付数额较大、种类较多，主要包括分类拨款、整块拨款和收入分享三大类。分类拨款的特点是强制性、有指定用途，目的在于实现联邦政府的目标。分类拨款主要用于社会服务领域，包括保健、失业保险、教育培训和交通等。整块拨款给予接受款项的下级政府较大的使用决策权，使用上具有灵活性，可用于广泛的职能领域。收入分享相当于一般性拨款，主要是根据既定的公式，在联邦、州和地方之间分享一部分联邦收入。所有州都有资格获得收入分享形式的转移支付。美国联邦政府的转移支付拨款无论是绝对量还是相对量都呈逐年增长之势。1993年，来自联邦政府和州政府拨款占美国地方政府支出总额的近1/4。

与其他多数发达国家不同，美国联邦政府对州及地方政府没有一般性转移支付，只有具有附加条件的专项转移支付，联邦政府通过有条件的补助干涉州政府和地方事务的情况比较普遍。接受补助要接受审计监督，总统预算办公室为联邦补助项目提供审计标准，并由独立审计人员对接受补助单位进行审计。联邦政府的财政转移支付具有公开、公正、透明的特点，无论是专项拨款还是非专项拨款，大都按照既定的公式计算。

二、澳大利亚

澳大利亚是联邦制国家，包括8个州和863个地方政府。三级政府的事权划分较为明确：涉及全国的事务由联邦负责，主要有国防、对外关系、宏观经济管理、州际基础设施、社会保险；州内的公共产品和服务主要由各州提供，主要包括教育、警察、健康和州内的社会经济基础设施；地方政府只负责一些非常本地化的事务，比如城市计划、垃圾处理、城市道路建设等。全国财政收入的75%来自东南沿海发达地区。澳大利亚联邦财政收入占全国财政收入的比重超过2/3，但联邦本级财政支出不到1/3，除用于全国的社会保障外，联邦政府约1/4的财政支出用于转移支付。

澳大利亚的转移支付包括各州可以自由使用的一般转移支付和专项拨款两部分。澳大利亚一般性转移支付约占整个转移支付的60%。专项拨款有90多项，涵盖教育、健康、社会保障、住宅和交通等领域。专项拨款是带有条件的拨款，主要包括：总体的政策条件，专项拨款需要用于特定的目标、各州必须按照联邦政府要求对某些领域提供配套资金等。具体形式包括：一是商品和劳务税转移，约占转移支付总额的54%，澳大利亚将商品和劳务税全部集中，按均等化原则在各州间进行分配，以平衡各州差距，联邦政府一点不留；二是一般性收入转移，约占转移支付总额的6%，包括商品和劳务税的转移，均不指定用途，州和地方政府可以自主确定支出范围；三是专项转移支付，约占40%，该项转移支付一般要达到联邦或全国的某些目标，并按项目逐项签订协议。

二战中州政府的个人所得税权力上收联邦政府，而州政府却保留着原来的事权，财力缺口主要靠联邦政府的一般性转移支付弥补。为解决各级政府之间在事权划分和财力分配方面存在的矛盾和可能出现的问题，联邦和州之间就职权安排和收入划分等议题，形成了有效的协商解决机制。澳大利亚联邦和各州都设立了独立和专家性的专门机构来管理政府拨款，以提高转移支付资金的使用效益。

三、日本

日本中央政府对地方政府的转移支付包括均衡性转移支付（地方交付税）、专项转移支付（国库支付金）和税收返还（地方让与税）三种形式。均衡性转移支付属于一般性拨款，调整地方政府间财力差距，转移支付的总额根据中央五税（所得税、法人税、酒税、消费税、烟税）的一定比例确定，中央政府不附加任何条件。专项转移支付是中央政府拨付给地方政府用于特定支出的资金。税收返还指一些原属于地方的税源，因税制改革等原因而作为中央税加以课征，该部分收入按照一定标准返还给地方政府。1997年度三项转移支付资金的比重分别为47.5%、45.6%和6.9%。日本的地方交付税制度在20世纪50年代逐步建立和完善，从起初以解决地方财政困难为目标的应急措施，逐渐过渡到地区财力差异的调节手段，最终转化为以均等化为理念的财力均衡制度。现行地方交付税分别是所得税、法人税和酒税的32%、消费税的24%和烟税的25%。地方交付税制度的建立和完善，为日本平衡地区财力差距，促进战后经济腾飞发挥了重要作用。

日本政府间转移支付具有以下特点：一是法制化。转移支付本身以法律形式加以确立，政府间事权划分有明确的法律界定，地方政府的标准支出较容易把握。二是普遍进行转移支付。由于中央级税收比重较大，一般保持在61%-65%的水平，而支出负担主要在地方政府，因此形成了地方政府普遍接受中央转移支付的局面。三是直接向各级地方政府转移支付，三种形式的转移支付都直接对两级地方政府。四是转移支付规模比较明确。均衡性转移支付规模根据中央五税数额一定比例确定，减少了随意性；在税收返还中，让与返还也比较固定。这样就可以确保中央政府对地方财政转移支付资金规模的相对稳定。

四、德国

德国是一个联邦制国家，但具有中央集权国家的某些特征。在联邦、州和地方之间通过分税对财政收入进行初次分配之后，为了保证各地公共服务水平基本一致，实现区域间社会经济协调发展和加强宏观调控，联邦政府还建立了一整套完整的转移支付制度。德国联邦对州的转移支付主要包括：（1）税收共享。几乎所有的税种都实行联邦和州共享，共享税约占全国财政收入的2/3；（2）对规模小或拥有重要港口的州实行返还性转移支付；（3）对贫困州设立专门的补充拨款；（4）对一些属于州和地方事权范围内的重要支出和投资项目拨款；（5）完成联邦和州的共同任务时向州提供财政资助。另外，在增值税共享方面，由州分享部分的25%按各州经济能力分配，75%按各州的人口进行分配，真正体现均等化原则。德国联邦财政转移支付包括纵向均衡和横向均衡两个方面。

联邦财政的纵向转移支付可分为两个层次。第一个层次是联邦对州的财政转移支付，主要包括：一是增值税分享比例的调整；二是对财力困难的州，联邦从自己分享的增值税份额中拿出一定比例予以补助；三是在完成联邦和州的共同任务时，联邦向州提供各种专项补助；四是对属于州和地方政府事权范围的一些重要投资项目，联邦财政根据国家宏观经济政策，予以适当补助。第二个层次是州对所属市镇的财政转移支付。

德国横向（州际）的转移支付在整个转移支付体系中扮演着重要角色。州际财政均衡资金主要来自两个部分：一是增值税由州分享额的1/4；二是财政富裕的州按计算结果直接划拨的资金。州际财政均衡具体包括四个环节：第一个环节是计算各州的财政收入能力指数；第二个环节是计算财政平衡指数；第三个环节是把财政收入能力指数（代表财力供给）与财政平衡指数（代表财力需求）相比较，分档确定接受平衡基金的州及应得数额、自求平衡的州和付出平衡基金的州及支付数额；第四个环节是在年度执行中，联邦和应付出平衡基金的州在每季度末按进度向接受财政转移支付的财政困难的州划拨平衡基金。以上几个环节都是通过事先确定的公式计算核定的，操作性比较强。

总的来看，国外市场经济国家，政府事权在法律上有明确的规定，财权相对集中以及保持中央财政权威是一种趋势。美国和澳大利亚对财权和事权的划分都从法律上予以明确。均衡性财政转移支付大多有较为稳定的资金来源，分配办法比较规范。日本将所得税、法人税、酒税的32%，消费税的24%和烟税的25%作为地方交付税的资金来源；德国均衡性财政转移支付的资金来源是纳入州分享范围的增值税（1/4）和财力较为富裕州按规定应上缴的收入。随着各国财力水平的提高，用于均衡性转移支付的资金也在逐年增长，转移支付规模不断扩大。同时，财政转移支付的均衡效果比较明显，财政转移支付制度对于调节地区之间财力差异，促进不同地区间公共服务提供的均等化，发挥了重要作用。由于各国政府间财政关系模式的选择往往受其特定的政治、经济、文化、历史等诸多因素影响，需要结合我国具体国情有甄别地学习和借鉴。

[1]特尔·米纳什.政府间财政关系理论与实践[M].北京：财政经济出版社，2002

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[4]王绍光.中国财政转移支付的政治逻辑[J].战略管理，2002，（3）：10

D63

A

1009-9530（2011）02-0069-02

2011-01-23

朱绍明（1975-），男，安徽凤台人，淮南市财政局经济师。