浅析司法权的优化配置

李国际，胡继坤

(1．三峡大学法学院，湖北宜昌 443002;2．湖北省当阳市检察院，湖北当阳 444100)

浅析司法权的优化配置

李国际1，2，胡继坤2

(1．三峡大学法学院，湖北宜昌 443002;2．湖北省当阳市检察院，湖北当阳 444100)

司法体制改革中的一项重要内容是优化司法权配置。在司法权的外部关系上应重新确立司法权在国家权力结构中的定位，并从制度上确保司法权独立。在司法权的内部关系上，应明确界定检法两部门的职权，克服检法两部门的权力冲突;在法院内部，领导和监督机制也应有些调整，规范司法行为，不断完善司法独立，以实现并保障社会的公正和正义。

司法权; 司法独立; 优化配置

司法改革从学者呼吁到政府推动，经历了一个逐步发展的过程。20世纪90年代初进行的民事诉讼中举证责任制度的改革，拉开了司法改革的序幕，随后进行的民事和刑事审判方式改革牵一发而动全身，从而进一步提出了对诉讼机制、司法体制改革的必要。有的从宪政角度思考，提出按三权分立的原则，设计改革现行司法权的构想;有的从现行政治体制的现实，提出从操作屋面上(即从规范司法行为上)进行司法改革的设想。从宪政改革的角度改革司法体制，是一个非常复杂、艰难而又漫长的过程，且并不一定适合中国国情，而在我国现行宪法规定的框架下进行司法权改革，是一种可行而务实的选择。

一、司法权的涵义及其特性

司法权在不同的政治制度、不同的法律体系甚至不同的国家中有着不同的制度安排，其涵义也有不同的学理解释。主要有以下不同的观点:

一是最广义权力说。该说认为，司法权是指国家行使的审判和监督法律实施的权力，是国家权力的重要组成部分。我国法律规定司法权统一由各级人民法院和人民检察院行使。在处理刑事案件时，公安机关也参与司法行动。

二是判断权说。该说认为，司法权是法院享有的，对当事提请其解决涉及当事人人身权益与财产权益的纠纷作出判断，对法律进行释义并宣告法律是什么的终局性权力。这种权力被赋予法院和法官，以区别于立法权和行政权。

三是多元权力说。该说认为，从严格的传统意义上讲，司法权与立法权和行政权相对应，指法院通过审理诉讼案件、做出判决、实施法律的权力。而现代意义上，司法权是指包括基本功能与法院相同的仲裁、调解、行政裁判、司法审查和国际审判等解决纠纷机制在内，以法院为核心并以当事人的合意为基础和国家强制力为保证的，以解决纠纷为基本功能的权力体系。

四是裁判权说。该说认为，司法权是裁判权，其核心在于由司法机关代表国家对各类纠纷所进行的居中裁判，此种裁判对争议的双方具有拘束力。

五是二元权力说。该说认为，在我国，按照现行的法律体制和司法体制，司法权一般包括审判权和检察权，审判权由人民法院行使，检察权由人民检察院行使。

一般来说，司法权是指特定国家机关所依法享有裁判或者依法实施法律监督的一种权力。它有如下特性:

其一，司法权是被动性权利。这与行政权截然不同，行政权可以而且往往必须主动行使，而司法权必须被动行使。司法权并不自动地来裁判案件，只有在它被当事人请求时，它才能启动。如果它主动出面以法律的检查者自居，那它就有越权之嫌。

其二，司法权是程序性权力。程序是司法的生命，没有程序就没有司法公正可言。我国三大诉讼法均是程序性法律，其所系统地规定的各种诉讼程序，无不体现出司法权行使的程序性及规范性的特点。

其三，司法权是中立性权力。它在公与私、官与民、中央与地方至国家与国家之间都必须保持中立，不偏袒任何一方当事人，而是要居中作出公正的裁决。

其四，司法权是独立性权力。它是司法权区别行政权、立法权的基本属性。司法权只服从法律，不受任何机关、社会团体和个人的干涉。美国学者德沃金在《法律帝国》一书中说道:“法院是法律帝国的首都，而法官则是帝国的王侯”。马克思说:“法官除了法律就没有别的上司。”这些比喻和说法正道出了司法权的位尊、权圣，所以它就容不得他人来指使与干涉。

其五，司法权是判断性权力。其行使必须受法律规则和法律原则的制约，以案件事实和适用的法律为基础，对正确与错误、合法与非法、真实与虚假等进行辨别和选择，并在此基础上作出公正决定，这种决定的效力来自于法律而不是法官个人的意愿。其表现为司法裁决一旦作出，就应立即产生既判力、拘束力，任何组织和个人都不得随意挑战司法的权威，甚至对立法机关的行为是否符合宪法有权进行判断。

二、我国司法权改革的历史回顾

党的十五大确立了“推进司法改革，从制度上保证司法机关独立公正地行使审判权和检察权”的任务。此后，各个部门都开始出台系统的改革方案，如1999年10月，最高人民法院推出了《人民法院五年改革纲要》(1999—2003);2000年1月，最高人民检察院推出了《检察改革三年实施意见》(2000—2004);各地方法院、检察院也纷纷出台了相关的改革方案。党的十六大提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政，维护司法公正，防止和克服地方和部门保护主义。推进司法体制改革，按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度”。据此，中央司法体制改革领导小组于2004年底出台了《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》(以下简称《初步意见》)，对司法体制改革做出了全面部署。最高人民法院、最高人民检察院分别成立了司法改革领导小组，分别推出了《人民法院第二个五年改革纲要》(2004—2008)和《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》(2005—2008)。2006年5月，中央做出了《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》。党的十七大报告提出“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”。

当前司法改革的实际措施主要集中在对司法机关的内部关系进行调整，逐步减弱乃至消除行政化的色彩，较少涉及司法权与其他权力的外部关系问题，未触及司法体制改革之根本［1］。

三、司法权的外部关系

司法的外部关系，主要就是司法权与立法权、行政权的关系。在三权分立的政治体制下，立法、行政、司法三权相互独立，互相制衡，司法权是三足鼎立之一，其具有较强的独立性，并对立法权和行政权具有一定的制衡作用。在我国宪法规定的政体下，司法权虽然也是一种相对独立的权力，但与立法权和行政权相比，却处于明显的弱势地位。而这种弱势地位，使司法权在行使过程中，极易遭受到其他权力尤其是行政权的侵犯，当其他权力机构与其发生利益牵涉时，就有可能利用其强势地位影响和干预司法决定过程［2］。

我国没有“三权分立”的体制，立法权、行政权和司法权没有完全分立并相互独立。现行宪法对国家权力资源的配置在某些方面不尽科学合理，如立法机关监督权不到位，由于法律对人大行使职权的程序尚无规定，导致实践中，人大直接指令案件如何定性、定罪，甚至调阅案件材料、人大组成人员或人大代表个体向司法机关批转案件的不正常现象时有发生。行政权过于强大并缺乏制约，司法权独立性表现较弱等，致使权力监督制衡机制无法有效运转起来。因此，在国家权力体系中，进行必要的权力分立与制衡，以实现司法独立。具体而言，国家司法权应交由法院、检察院行使，立法机关、行政机关不得行使司法权;法官、检察官独立行使司法权，法官、检察官只服从法律，不爱其他机关、团体和个人的干涉、影响和控制［3］。“在法官那里，降临尘世的法律还不能受到异物的侵入;为使法官绝对服从法律，法律将法官从所有国家权力影响中解脱出来。只有仅仅服从法律的法院中，才能实现司法权的独立。”［4］100

因此，在我国现行宪政体制下，完善我国分权制衡制度是有其合理性的。首先，从宪政层面上，重新确立司法权在我国国家权力结构中的定位，使司法权真正独立于立法权、行政权，司法权只受宪法制约。司法权的行使不受“行政机关、社会团体和个人干涉”。其次，要从制度上保障司法独立，即从组织上、经费上、用人制度和职位保障方面改革现有的司法体制，消除司法的地方化和行政化，切实保障司法机关和司法官的独立。而现行体制下，司法机关的人、财、物等方面受制于政权结构体系中的行政机关，如人事问题由同级政府管理，行政及办案经费由同级政府预算和划拨，甚至司法人员的福利待遇、奖金都要受制于地方政府，这直接导致了司法机关听命于地方政府，给司法地方化和地方保护主义打开了盛行之门［4］87。当然在权力的再分配过程中，在司法权扩权的同时，司法权也将受到更有效的监督与约束。

四、司法权的内部配置

在司法权的内部配置方面，侦查权、检察权、审判权应如何科学配置，法院机构如何科学设置，从制度上保障审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权，以维护和实现社会的公平与正义。

1.检法关系

在司法权内部，有刑事和民事司法中的检法关系。刑事司法权的配置是指控诉职能由检察院承担，而审判职能则由法院承担。作为两种不同的诉讼职能，由不同的国家机构分别承担，其基本要求就是实现机构设置和人员组织上的审、检分离。近现代法治国家确立控审分离原则的根本目的就在于通过控诉职能与审判职能的分离与制衡，来维护审判职能的中立性和消极性，防止刑事司法权的过度集中，损害被告人的基本人权［4］87。

刑事诉讼中的控审分离原则是调整检法关系的基本准则，以实现控诉职能和审判职能之间的分权制衡。一方面控诉职能要受到审判职能的制约。因为控诉职能本身并不具有实体裁判性和终结性;另一方面审判职能也在一定程度上受制于控诉职能。因为在审判程序的启动上，奉行不告不理的原则，法院不得主动开启审判程序;审判职能的活动范围也受制于控诉职能，要遵循诉审同一原则，法院不能超出检察院起诉的被告人和罪行而作出裁判。可见，控审关系或者说检法关系本质上应当是一种制约关系，强调检法之间的互相配合、通力合作，共同打击犯罪，无疑将破坏这一关系的基础，使国家权力失去制约，并对被告人的人权保障构成重大威胁［5］。

在民事司法中的检法关系上，对民行检察监督是存在还是废除的争论仍然存在。持废除论者认为，检察机关对人民法院生效的裁判采取提起抗诉的形式进行“法律监督”，重新启动已经终结的程序，无疑会对法院的“审判独立”和“终审裁判权”产生消极影响，所以应废除现行的民行检察制度［6］。民事诉讼是当事人自主提起的，当事人可以自由处分自己的财产和诉讼请求。当事人主义意味着一个案件的启动、证据在法庭上的提交、案件辩论的战略以及案件是否接受某种和解或妥协，或者是由当事人自己来决定的，而不是由国家权力来介入。但是现在检察院的权力经常干预自然人对权利进行处分，违反了我国民事诉讼法确立的原则［7］。持存在论者认为，民行检察制度的存在，对于维护司法公正和社会稳定具有重要作用，公正和秩序是民行检察存续、发展的核心价值所在。应建构和完善民行检察制度，是较大程度地发挥其公正和秩序的制度价值，并将对审判独立、法院权威、司法效率及当事人私权干预等可能的负面影响减少到最低取度。

除了上述争论外，对法院执行权是否移交司法行政机关、检察院的批捕权是否改由法院行使等问题也有一些争议。如何明确界定检法两部门的职权，克服检法两部门的权力冲突，是一个急需解决的问题;如何处理审判权与法律监督权之间的关系，是当前司法改革的难题之一。

2.警检关系

目前，我国侦查机关的职权过大，使得检警关系和侦查为起诉服务的制度保障不足。虽然我国法律规定了检察机关对侦查机关的立案活动的监督权和对侦查活动的监督权，但由于这种监督权无强制性保障，以及属于事后监督的性质，因此检察对侦查的控制力仍然较弱。侦查机关完全有权按照自己的意愿，采取自认为需要的诸如刑事拘留、搜查、扣押、秘密侦查等手段，对侦查活动的启动、运行和终结拥有独立的决定权［8］。

在现在控、辩、审诉讼结构下，侦查只是控诉一方，侦查机关仅处于为控诉服务的诉讼地位。因此，应强化检察关系和检察对警察活动的监督。应赋予刑事检察官对侦查活动享有指挥权，并规定如果警察无正当理由拒不执行检察官指挥的，要给予纪律处分或辞退等处理;侦查机关的秘密侦查手段、搜查权、刑事拘留权、扣押权等强制性措施的批准权一律划归检察机关;对应当立案而侦查机关拒不立案的，检察机关有强制侦查机关立案的权力［4］88。

3.法院内部关系

就纵向而言，我国按行政区划设立各级人民法院，一方面各级法院受地方行为影响非常大，地方化色彩较为浓厚，有人提出过摆脱地方行政权力的控制的设想，如让法院变成上下垂直领导、在省法院之上设置大区法院来受理不同省份重大案件的上诉、实行三审终审制以及设跨县(区)基层法院等。另一方面，上级法院对下级法院的领导、监督，有的变成了下级向上级请示汇报而上级实际是直接拍板定案。

在法院内部，院长、庭长对案件的领导方式也有待进一步改进。因为现实中有不少法院存在你控辩你的，我判我的，与法庭辩论没太大关系;主审法官你办你的案，最后如何裁判得看庭长、院长或其他领导的眼色行事。

解决法院受地方行政权力影响或控制的方式比较多，其中实行法院垂直领导应为一种较好的选择，既可以克服院长受地方人大选举产生这种作用上控制，又可以使法院工作上所需财物不受地方政府的制约。在法院内部，要不断完善制度，使主审法官能有更大的裁判权，尽可能避免受院内外各级长官的影响;在庭审活动中，要真正发挥法庭辩论的作用，使之不再常常轮落为形式。

总之，深化司法体制改革，有多方面的工作要做，有必要对司法权进行重新配置，更有必要规范司法行为，不断完善司法独立，以实现并保障社会的公平和正义。

［1］熊秋红．优化司法职能权配置是司法改革的关健［N］．人民法院报，2008－03－20．

［2］谢佑平，万 毅．审判中立论［J］．湖南省政法干部学院学报，2001(4)．

［3］陈文兴．司法权配置的两个基本问题［J］．法学杂志，2007(5):86．

［4］拉德布鲁赫．法学导论［M］．北京:中国大百科全书出版社，1997．

［5］谢佑平，万 毅．“错位与缺位:警、检、法”［J］．中国律师，2002(2)．

［6］刘 卉．在监督与制衡中合理配置检察权［N］．检察日报，2005－05－12．

［7］贺正方．关于司法权的配置(下)［N］．工人日报，2003－10－25．

［8］李国际，陈 军．法制环境中的契约自由［J］．三峡大学学报:人文社会科学版，2010(2)．

D 926

A

1672－6219(2011)05－0093－04

2011－05－05

李国际，男，三峡大学法学院教授。胡继坤，男，湖北省当阳市检察院检察长。

［责任编辑:马建平］