从新疆工作座谈会看我国民族区域自治制度＊

徐盼盼

(华中师范大学，湖北 武汉 430079)

从新疆工作座谈会看我国民族区域自治制度＊

徐盼盼

(华中师范大学，湖北 武汉 430079)

民族区域自治制度是我国长期坚持的一项基本政治制度，是我国解决民族问题的重要政策。随着新疆工作座谈会的召开，党中央、国务院将推动新疆跨越式发展和长治久安纳入当前全国工作的重点之一。要发展新疆就必须坚持和完善民族区域自治制度，将新疆建设纳入法律和制度的框架之下，以法律的强制性、规范性和稳定性来保证新疆建设的持续、顺利进行。

新疆工作座谈会 民族区域自治制度 新疆建设

2010年5月17日—19日，中共中央、国务院召开了新疆工作座谈会，会议全面总结了新中国成立以来特别是改革开放以来新疆工作所取得的成绩和经验，深刻分析了新疆工作面临的严峻形势和重大任务，进一步明确了当前和今后一个时期做好新疆工作的指导思想、主要任务、工作要求，对推进新疆跨越式发展和长治久安作出了战略部署。该会议是在新疆发展和稳定面临重大机遇和挑战的新形势下召开的一次十分重要的会议。在各项援疆计划和建设任务展开的同时，我国民族区域自治制度的坚持与完善也备受关注，因为民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，该制度对于巩固我国平等、团结、互助的社会主义民族关系，保证各民族的共同繁荣与发展，以及我国的政治、经济发展和社会稳定都具有十分重要的意义。坚持和完善民族区域自治制度不仅是我国社会主义法制建设总体战略的重要组成部分和民族法制建设的主要内容，也为新疆的发展与稳定奠定了坚实的政治基础和法律保证。

一、新疆的发展稳定与坚持完善民族区域自治制度的关系

我国是统一的多民族国家，民族区域自治制度是符合中国民族结构特点、历史文化发展的基本政治制度。新疆的发展与稳定直接关系到全国改革发展稳定的大局，关系到祖国统一、民族团结、国家安全，关系到中华民族的伟大复兴，具有十分重大的经济意义和政治意义。从1884年建省以来，新疆作为我国西北的边陲要塞，在反帝反封建斗争、抗日战争和解放战争中都起到了极大的作用。新世纪，在新疆所展开的一系列反对达赖，反对国家分裂，反对新疆独立的活动中，成为了国人和世界各国关注的焦点。因此新疆的发展稳定与整个中华民族的命运休戚相关。

邓小平同志曾指出，我们应以发展民族经济来促进民族平等、民族团结和民族繁荣;以民族互助、帮助少数民族作为各民族繁荣的主要手段;把民族区域自治法律化作为解决少数民族当家作主的突破口。［1］此次新疆工作座谈会的核心，就是提出了针对新疆经济社会发展的中长期目标，并把通过改善民生来缓和民族矛盾作为援疆的重点，将提高新疆资源税的分成比例、为南疆出台大规模投资优惠政策、建设喀什经济特区作为主要经济政策，以19省市对口支援作为援疆的模式。此举充分体现了党和政府对新疆民族自治地方经济社会发展的高度重视。它既是为了促进新疆的发展，同时也是为了促进全国的经济均衡发展，更是为了通过经济增长来促进民族融合、和谐共处。

对新疆的建设，不仅体现在经济上，同时也反映在政治文化生活等方面。国家对新疆的重点扶持为新疆政治制度和法律制度的巩固与完善提供助力。经济的发展将催生法律制度的更新。在强调经济基础决定上层建筑的同时，我们也不可忽略了上层建筑对经济发展的推动作用。良好的政治法律制度为经济的繁荣发展提供了有序、稳定、健康、和谐的社会环境，尤其是民族区域自治制度，它是中国历史上解决民族问题最好的一项制度，是新中国成立后几代领导人把马克思主义的民族理论与中国民族问题的实际相结合所产生的共同智慧结晶。坚持和完善民族区域自治制度不仅是我国社会主义法制建设的重要组成部分和民族法制建设的主要内容，也是推进新疆发展与稳定的政治基础和法律保障。

二、民族区域自治制度的深入分析与思考

民族区域自治制度是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方设立自治机关、行使自治权，实行区域自治的制度。各民族自治地方都是中华人民共和国领土不可分割的组成部分。［2］改革开放以来，党和国家高度重视民族区域自治制度的法律化建设工作，已基本形成了以《宪法》为基础，以《民族区域自治法》为主干，以民族自治地方自治条例和单行条例为主要内容，包括国务院及其各部门制定的行政法规、部门规章，以及各地方制定的民族方面的法规、行政规章的有中国特色的民族法律法规体系和监督机制。［3］

(一)民族区域自治制度的相关法律规定

1954年民族区域自治制度被载入我国第一部宪法。此后的历次修宪，都继续保留和坚持实行该制度。1981年中共中央《关于建国以来党的若干历史问题的决议》明确提出:“必须坚持实行民族区域自治，加强民族区域自治的法制建设。”1984年《民族区域自治法》的出台，标志着我国民族区域自治制度进一步完善，民族区域自治走上了规范化、法制化的轨道。这也是新中国成立35年以来第一部关于民族区域自治的基本法律。2005年中共中央、国务院在《中共中央、国务院关于进一步加强民族工作，加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》中指出，民族区域自治是我国的一项基本政治制度，必须始终坚持，决不动摇;要全面贯彻《自治法》，要按照《自治法》的有关规定，抓紧制定配套的法律法规、具体措施和办法，制定或修订自治条例和单行条例，逐步建立比较完备的有中国特色的民族法律法规体系。截至2008年2月，除宪法和民族区域自治法外，其他227件现行有效的法律中涉及到民族区域自治制度及其相关规定的为69件，近600件现行有效的行政法规中涉及到民族问题规定的为67件;民族自治地方已制定了136个自治条例，565个单行条例，75个变通和补充法律和法规的规定;辖有自治州、自治县的省和直辖市也制定了15个实施民族区域自治法的地方性法规和规章。［4］

(二)民族区域自治制度中存在的问题

1、对坚持和完善民族区域自治制度的重要性的认识问题

在坚持和完善民族区域自治制度的过程中，一些地方对于贯彻落实《民族区域自治法》和相关法律制度的重要性认识不足。一方面，政府的宣传、教育缺乏深度和广度，使得少数民族地区群众对于自治权的行使和相关民族政策的施行不甚了解，导致民族区域自治制度被架空，脱离了群众与实践;另一方面地方党委、政府在运用《民族区域自治法》所赋予的自治权以及各项民族政策方面缺乏必要的知识储备和具体措施的研究推行方案。同时，人们的文化素质较低，文盲比重较大，法律意识与法治思想也比较贫瘠。经常出现一些以迷信和野蛮的禁忌取代法律的现象。民族地区的少数民族依照习惯自行处理问题的现象还十分普遍。

2、在民族法规的设立、实施、监督方面存在的问题

虽然我国已经制定了《民族区域自治法》这一基本法律，但是各自治州、自治县的自治条例、单行条例却大量缺失或者落后，导致在遇到具体问题时，无法可依，甚至依照乡规民约和地方风俗处理问题，严重影响了自治地方的发展。且普遍存在着重制定、轻实施、少监督的现象。在民族法规设立方面，存在着立法质量低，立法技术落后，立法内容单一，审批制度复杂等问题，使得民族立法不配套，民族法规约束力不强，造成了民族区域地方自治权的虚化。在民族法规的实施与监督方面，由于法律规定的实施主体与监督主体并不明确，监督主体与监督对象严重错位，因而缺乏有效的监管，民族法规的实施效果也十分不好。这种恶性循环严重制约了民族法制建设的发展，使得民族自治地方的经济社会发展也难以得到切实有效的法律保障。

3、民族自治区的自治权落实问题

民族自治区自治权问题的研究对于民族区域自治制度的发展具有十分重大的理论意义。它是指民族自治地方的人民代表大会和人民政府，依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限，根据本民族、本地区的情况和特点，自主地管理本民族、本地区的内部事务的权力。［5］民族自治区的自治权不仅包括民族自治区的立法权，还包括民族自治区的人事管理权、经济贸易管理权、财政税收管理权、自然资源开发利用和环境保护管理权、社会事业管理权、语言文字自主权以及风俗习惯和宗教信仰自由等一系列权力。然而在现实中，民族自治区的自治权却难以落实到位，不仅是因为缺乏与民族特色和地方特点紧密结合的各项制度，而且民族自治地方对于自身的自治权认识不足，对于自治权的法定权能没有切实履行。

三、进一步坚持和完善民族区域自治制度的几点建议

根据《民族区域自治法》第55条的规定:“上级国家机关应当帮助、指导民族自治地方经济发展战略的研究、制定和实施，从财政、金融、物资、技术和人才等方面，帮助各民族自治地方加速发展经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育等事业。”［6］该条规定了帮助民族自治地方发展是上级国家机关的法定职责。而此次新疆工作座谈会正是贯彻和落实了这一法律规定，国家采取了一系列的优惠政策和措施来建设新疆，以保障新疆的发展与稳定。在此基础上，我们必须进一步做到以下几点:

第一，进一步坚持和完善《民族区域自治法》的内容及其配套法规。由于《民族区域自治法》中缺少“法律责任”条款，并且该法律的条文中存在大量的政策性表述，例如:采取大量的“应当照顾”、“尽量”、“自主”等模糊性字眼。这些都影响了法律的庄严与权威性，对《民族区域自治法》的实施极为不利。需要中央和自治区将《民族区域自治法》细化、量化，制定相关的配套法规，不断完善民族区域自治制度。具体到新疆建设方面，我们应结合新疆当地民族的政治、经济、文化的特点，将切实可行、行之有效的民族政策上升为法律，尽快制定和修订自治法规，制定具体的自治条例、单行条例。新疆民族自治地方政府也应努力增强自治的观念，充分行使国家赋予的自治权利，从而最大限度地发挥自治权的效能。

第二，加强民族区域自治制度的监督力度与保障。除了全国人大常委会专门组成执法检查组赴各自治地方检查民族区域自治法的贯彻落实情况以外，还应当建立长效的监督机制，发挥自治地方的能动性，建立自治地方的监督系统，既要包括国家权力机关的监督，也要包括党组织和人民群众的监督、自治机关的上级国家机关的监督、自治机关的相互监督、自治机关所属职能部门的监督等。特别是要明确人大、政府、政协等监督主体的职权与分工。在新疆的发展与稳定方面，应制定相关法律，规定确定具体的机构来专门负责监督检查，对违反民族区域自治制度的行为进行有效的监督并实施行政的、法律的处理和制裁，真正做到“有法可依、违法必究”。另外还应加强对各项建设的监督力度，这样才能真正实现民族区域自治制度的核心价值，从而对民族自治权的实施加以监管。

第三，在法律的框架下合理进行新疆基础设施的建设项目和资源产品开发，并重视新疆的生态建设与环境保护。此次新疆工作座谈会将增强经济自身发展动力作为一大主旨，国家将对新疆的基础设施建设及民生工程进行重点建设。主要是南疆地区的住房改造，保证能源输出需要建设的电网、铁路等。国家在确定了这些基础设施建设项目的同时，也必须注重用法律的手段来确保其最终的实现。如果没有在法律的框架下运行，就像火车没有铁轨一样，是无法到达目的地的。另外，如果要加快推动资源优势向经济优势转化，扶持优势特色产业发展，我们必须为新疆的优势资源，诸如石油化工、煤炭、有色金属等产业，提供良好的法治环境，切实保障当地民众能享受经济发展所带来的成果。同时鉴于“先污染、后治理”的历史经验教训，我们必须将经济建设与环境保护放在同等重要的位置上。加大对环境生态立法的比重，为新疆的生态建设提供强有力的法律保障。

第四，以法律和政策调整的方式来推动新疆的建设。资源税费改革是中央平衡地区收入差距的重要举措，它为新疆地方财力的增长注入了一剂强心针。该项制度上的革新有助于新疆丰富资源的集约化利用，有利于从整体上提高资源开发、配置和使用效率。这是国家通过政策调整的方式对新疆地方财政的一项支持。另外，十九省市的对口支援也将有助于新疆的发展。根据“先富”带“后富”的方针，各省市对新疆的支援不是简单的财政转移支付，而是通过充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，运用新疆同其他省区的经济技术合作等方式，有计划、有步骤地对新疆进行长效的支援，使新疆真正获得自我发展的能力。

第五，在扩大新疆沿边的对外开放时，应符合法律规定的尺度，做到有利于维护祖国的统一和新疆的发展，达到双赢的局面。国家扩大民族自治地方生产企业对外贸易经营自主权，鼓励地方优势产品出口，实行优惠的边境贸易政策。

［1］蒋彬，朱荣．浅议邓小平民族观的特色［J］．西南民族学院学报，1996．

［2］宋才发等．民族区域自治制度的发展与完善——自治区自治条例研究［M］．北京:人民出版社，2008．

［3］朱玉福．改革开放30年我国民族法制建设回顾［J］．民族研究，2009，(1)．

［4］敖俊德．民族区域自治制度化法律化的三十年［A］．毛公宁，吴大华．民族法学评论:第6卷［C］．北京:团结出版社，2009．

［5］宋才发等．中国民族法学体系通论［M］．北京:中央民族大学出版社，2005．

［6］中华人民共和国民族区域自治法［M］．北京:法律出版社，2001．

D633

A

1671－2803(2011)01－0029－04

2010－10－25

徐盼盼(1985—)，女，湖北荆门人，华中师范大学政法学院法律专业硕士研究生。

责任编辑:邓方国