完善我国预算监督机制的建议＊

田圣斌

(中国地质大学，湖北 武汉 430074)

建言立论

完善我国预算监督机制的建议＊

田圣斌

(中国地质大学，湖北 武汉 430074)

预算问题是我国民主制度的重要体现，健全的预算监督机制是对政府行政的有效监督，我国预算监督机制是以人大及其常委会的监督为主导，笔者研究了我国预算监督机制的现状，提出完善我国预算监督机制的建议。

预算监督机制 建议

预算问题是关系到民主制度是否名符其实的大问题，没有健全预算的政府是“看不见的政府”，预算改革的目标，就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”。从这个意义上讲，预算及其监督是对政府和政府官员实施的非暴力的制度控制。我国的预算监督机制在形式上是以人大及其常委会的监督为主导，辅之以政府及其相关部门的监督，现行《宪法》授予各级人民代表大会及其常务委员会有审批和监督预算的权力。作为现代民主政治体制的一个重要组成部分，我们应当充分意识到立法部门对预算的监督才是宪政分权的需要。因为政治体制、法制的发展状况以及在预算监督上无限政府思维等诸多因素的制约，我国的预算监督之路起步较晚、实施效果有些差强人意。

一、我国预算监督机制的现状

自1954年以来，我国预算监督方面的法律法规不断完善，尤其是在上世纪90年代有了较为快速的发展，其中最具里程碑式意义的是1994年颁布的《中华人民共和国预算法》，该法主要明确了人大审批和调整、监督预算的权利。2006年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第23次会议通过了《中华人民共和国监督法》，是我国目前最为重要的指导立法监督工作的法律。政府预算是具有法律性的官方财政文件，只有在保证立法机关至高无上监督地位的前提下，监督的效力才能够得到保障。1998年全国人大常委会设立了预算工作委员会，专门负责预算的审批与监督工作。但是，一方面因为财政部门预算报告中一些项目混杂，导致人大代表难以看懂相关数据;另一方面因为预算外资金和转移支付大量存在，导致各级人大对政府收支难以实际控制。

笔者认为在我国目前预算监督机制中，主要还存在以下五个方面的问题:

1、法律的缺失导致人大及其常委会监督地位低下

现行《宪法》和《地方组织法》虽然明确赋予了人大及其常委会对预算执行情况进行监督的权力，但其内容过于笼统和原则化，对监督的内容、程序、手段以及相关机构设置和人员配备等都没有相应的配套条款规定。而且这些法律，除《预算法》和《监督法》分别是1994年和2004年出台的外，其他法律都是上世纪80年代的产物，难以反映目前我国立法监督实践的要求。司法实践中出现的“问题资金”、“首长资金”就是法律规定不明确所致;列举式的条文规定致使数量庞大的预算外资金无法纳入预算监督体系之中，直接造成相当部分的预算外资金成为监督盲区，大量财政资金游离于中央预算之外的局面。

2、财政转移支付制度不健全

我国现行的财政转移支付制度是一种过渡性的制度，主要的规范性文件是1995年财政部制定的《过渡期财政转移支付办法》，存在不少问题。如:各级政府没有界定清楚公共事务管理权与财权的范畴，使得上下级政府之间对财政负担的支出互相推诿。由于缺乏一个统一的标准，在划分财政支出范围的时候随意性较大，最终导致财政支出整体效益低下。我国的财政转移支付制度不具备良好的稳定性，阻碍了人大对预算的有效监督。

3、各级人大对预算的审查时间不足

(1)审查时间短。每一年度的全国人大会议期一般不超过15天，在地方上则只有几天时间。由于在会上需要讨论和审议的事项非常多，留给人大代表审查预算的时间一般只安排一天左右时间，通常还是同政府工作报告一并审议。具体到对预算草案的审议，尽管《预算法》规定财政部门要在本级人大召开前一个月提交预算草案，实际上往往只是提前几天，造成财经委员会的审查相当有限。预算审查时间过于吃紧，严重弱化了人大对预算的监督。

(2)预算起算点不科学。我国的预算制度采用历年制，即从每年的1月1日开始到12月31日结束，与我国权力机关审批预算的时间却无法衔接，导致各级政府在财政年度开始的前几个月无正式预算，很难保证预算的完整性和严肃性。比如《预算法实施条例》所规定的每年各省、自治区、直辖市上报本级政府总预算的时间是在1月份。这就容易造成在预算年度已经开始，而预算还没有编制完成的局面，相应地导致人大的预算监督有形无实。尤其是从2005年开始，将在人民代表大会上宣读《预算报告》改为书面审议后，人大代表对预算的关注度更低。

4、审计监督制度的设计欠妥

(1)审计部门在经费和人事安排上受到政府的制约，这在很大程度上影响了审计的独立性，行政从属关系使得审计部门在向人大提出审计报告之前不免会经过政府的过滤。这种隶属关系的客观存在就给审计机关的监督工作造成严重障碍，以权压审、内部变通审计的现象时有发生。

(2)审计部门在审查监督过程中，只具有检查权而没有处理权，被查处的问题只能交由纪检、公安、监察部门去处理，这样往往会造成审计人员的“劳动成果”最终被“不了了之”，这就是为什么审计风暴年年刮、预算执行违规现象却愈演愈烈的原因。

(3)国家审计的主要对象是行政机关，那么将审计部门隶属于各级政府的实质无疑等于是“自己审计自己”，这明显有悖于“自己不能担任审理自己案件的法官”的宪法性原则。此种“双重领导”体制不可取，审计部门既要向人大报告审计情况，又要接受政府首长的领导，如果人大和政府的意见不一致怎么办?审计机关和审计人员该听谁的?这样的制度设计本身就存在逻辑问题。

5、政府上报的预算信息不规范，对公众缺乏透明度

尽管《预算法》规定了政府有关部门应当及时向人大上报预算情况，但实际工作中，政府相关部门上报不及时、预算信息内容详略不当、报送内容不规范，造成人大无法及时了解预算执行的情况。具体来说，我国的预算收入按照其内在性质和相互联系设有“类、款、项、目”四个层次的科目，预算支出的科目则分为“类、款、项、目、节”五级，“类”是最高级别的预算科目。目前的现实状况是我国政府向人大及其常委会所做的预算执行情况的报告，在内容上几乎仅仅涉及到预算科目中的“类”，极少的情况会细化到“款”，就更不用说具体到“项”和“目”了。这样一来，人大代表或人大常委会组成人员在审查报告的时候，就只能了解到预算收支中有关“类”的概括数字，具体每一“款”、每一“项”是如何进行的，则无从得知。这样就给预算执行机关预留了很多暗箱操作的空间，为预算执行部门挤占、挪用财政拨款提供了便利;人大的监督显得苍白无力，权力腐败就有了得以滋生的土壤。

公开透明是现代预算的一个重要原则，对政府预算的编制、执行和调整，除涉及国家国防机密之外，都应当向社会公众公开。但财政部和保密局等中央政府部门在1997年曾共同出台规定:“国家年度预算草案、中央年度预算草案及其收支款项的年度执行情况……、不公布的国家预算、中央预算收支款项一起动用中央预备费的情况属绝密级;国家预算，中央预算，省级以上的地方预算旬、月、季执行情况属机密;各省、自治区、直辖市及计划市和省会城市年度预算、未公布的年度预算属秘密。”如此一来，虽然《预算草案》的数据更为详细，但由于通常被定为“机密”级，无法公之于众，社会公众只能看到《预算报告》(《预算报告》是对《预算草案》编制的文字说明)，根本无法发挥社会公众的监督制约作用。

6、预算法律责任单一且软化

我国现行《预算法》所确定的预算法律责任制度，惩处机制形式单一且力度过轻，如该法第73、74、75条规定的预算违法行为的情形仅包括:各级政府擅自变更预算行为，擅自动用国库库款或者擅自以其他方式支配已入国库的库款行为，以及隐瞒预算收人或者将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出的行为。大量应当列入预算违法的行为没有在法律上作出规定，由于缺乏立法依据，这些有社会危险性的行为就不会受到法律制裁。此外，《预算法》对于规定的预算违法行为仅仅给予行政责任的追究，即对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。这种单一的责任形式无法有效地区分不同性质和危害程度的违法行为，容易造成惩戒不力的后果。

目前，我国预算违法案件大量存在，部分违法案件给国家造成的经济损失触目惊心，最后却只是受到轻微的责任追究，这种过罚不一致的责任机制只会让更多人不惜以身试法。

二、完善我国预算监督机制的建议

全国人大常委会和地方各级人民代表大会是预算监督的主导机关，应当保障人大监督的主导地位，强化人大预算监督权威。

1、尽快出台《财政转移支付法》，强化人大的监督职能

笔者建议，应当修改现行人大预算监督相关的法律，明确人大预算监督权的范围、主要内容、实施程序和具体操作方法，以及与之相适应的机构设置和人员配置。如:在《预算法》中明确建立复式预算制度。按照公共财政体制的要求，法定复式预算应由政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算组成，扩大预算收入的范围，确立编制财政综合预算的法律地位。在预算审查监督方面，进一步强化人民代表大会在预算监督过程中的法律主体地位，明确财经工作委员会中的预算工作委员会为唯一预算草案初审主体，由它负责对预算草案提出具体的审查意见。严格把关政府收支，在《预算法》中明确“预算收入”和“非预算收入”的范围并扩展政府对预算收支的涵盖范围，尽可能的消化那些游离于预算外的资金。在《预算法》19条的基础上，将政府部门直接参与分配的各种基金、收费等预算外收入和部分政府职能部门私自设立、摊派的制度外收入，纳入政府预算以保证预算的完整性原则，实现监督盲区向监督明晰化的转变。对诸如养老基金、社会保障金等这类属于国家公共福利范畴，性质上较为特殊的基金，统一置于预算之外进行有效管理。此类社会保障基金还应当明确其特定的用途，确定取得与支付资金的标准。在此基础上明确规定这些公共福利基金不列入任何一级预算，由全国人大单独审批。只有这样，人大监督权的行使才会有法可依，人大预算监督工作才能实现从“有心无力”到“尽心尽力”的转变。

笔者认为，我国应借鉴国外有利的立法实践，及时出台《财政转移支付法》。我国的财政转移支付立法应当兼顾效率与公平原则，保证国家的宏观调控能力。具体来说，财政转移支付立法的宗旨包括:“(1)弥补财政缺口，解决各级政府间的纵向不均衡;(2)保证最低限度的公共服务标准，解决地方政府间的横向不均衡;(3)加强中央政府对地方政府的控制，解决地方政府提供公共产品的外溢性问题，提高公共服务效率，保证地区间经济差距的缩小;(4)实施中央政府稳定经济的政策，通过对经济的反周期补助，刺激需求，扩大就业，吸引地方财力建设符合全国利益的项目”。对于财政转移的形式可依据财政收支的差额来确定，对地方上的补助由中央财政统一、定额划拨，既不规定专门用途也不附加条件。并在此基础上，由中央对地方政府实施专项财政转移支付，明确规定这种专项支付资金的使用方向、用途以及下级政府配套资金等方面的内容。而在转移支付的额度标准上，我们应当果断摒弃目前的“基数法”，采用国际上普遍适用的“因素法”，保证转移支付的客观公正性和可预见性，提高其透明度，从而有效规范中央和地方之间的财政关系，科学地对政府财政实施高效管理。

2、适当延长预算编制时间，提升预算报告在人代会上的关注度

笔者认为，应当延长预算编制时间，调整预算年度起算点，使人大代表有充足的时间审查预算情况，这将有助于人大预算监督权威的树立。延长时间的目的在于保证预算编制机关有充裕的时间进行预算编制工作，如不宜超过12个月，并对各级预算的编制程序进行科学设计，做到从时间上、从审查的环节及主体上、从法律责任的配套上有严格的流程表。另外，建议将政府的一些大政方针通过政府预算体现出来，使预算成为人大审议的焦点，从而改变在预算问题上政府凌驾于人大监督之上的现状，通过预算监督约束政府决策，解决政策与预算相脱离的问题。在人大的预算审查中，明确对预算辩论、听证、修改、宜读、投票等制度的相关规定，使其具有现实性和可操作性，着力从程序上促进人大预算审查监督的质量。

3、完善审计机制，弥补审计制度的缺陷

笔者认为，在维持现有模式的情况下，完善审计监督制度，实行审计结果公告制度，最大限度地推进公众对审计机关的监督，有利于公众对各种腐败行为、滥用权力行为的监督制约。

4、细化政府上报的预算信息，增强对公众的透明度

细化预算执行情况报告的编制内容，让代表能看到更多的预算执行信息，增强预算执行情况的透明度和公开性。改变过去只列“类”级收支数目的惯例，必须扩展至“款”级和“项”级，对于重要的、社会关注的预算支出安排(如行政成本等)还要扩展至“目”级。建议把政府预算作为政务信息公开的一个重要内容，切实增强预算的透明度。具体来说，主要包括三个方面:(1)预算的依据亦即预算所依据的背景材料、说明、解释等必须依法公开;(2)预算编制、审批、执行、变更、决算的过程必须公开;(3)预算的内容即批准的预算内容必须公开。

5、完善预算法律责任追究机制

笔者认为，在预算法律责任中应当将行政追偿责任吸纳进来，对在预算的编制和执行过程中有过错或重大过失并造成国家利益重大损害的公务员进行经济责任上的追究，情节严重的还应当追究刑事责任。此外，作为公共财政的预算主体，国家机关与非国家机关也应当成为预算法律责任主体。

总之，人民代表大会及其常委会作为我国的最高权力机关，在预算监督中的主导地位不能动摇。在建设社会主义法治国家的进程中，必须强化全国人大预算审批权和预算执行监督权，完善预算法律责任追究机制，提高对公众的透明度，将公众监督纳入我国预算监督机制之中，实现政府财政行为的真正法治化。

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1671－2803(2011)01－0073－04

2010－11－01

田圣斌(1967—)，男，中国地质大学政法学院人权法研究所所长，博士。

责任编辑:胡再华