关于加强政协民主监督职能的思考＊

肖春艳

(重庆市北碚区政协，重庆 北碚 400711)

关于加强政协民主监督职能的思考＊

肖春艳

(重庆市北碚区政协，重庆 北碚 400711)

民主监督职能薄弱，是人民政协事业的焦点问题之一。本文从政协民主监督的内涵出发，对政协民主监督的优势和限度进行了法理辨析，阐述了加强政协民主监督的重要意义，提出了当前强化民主监督的措施:通过对法律、政策和机制的改进与完善，优化民主监督环境;通过开展不可行性论证、发挥政协组织化作用以及加强与其他监督形式的整合，激发政协民主监督职能的活力。

民主监督 运行机制 法律化

履行好政治协商、民主监督、参政议政三大职能，是人民政协存在和发展的依凭。在政协三大职能中，民主监督职能最受诟病:监督意识不强、机制缺乏、成效不显。相对于另外两大职能，民主监督处于薄弱状态，这是不争的事实。改变这一薄弱状态，推进人民政协事业和我国民主政治的发展，正是政协研究者和实践者的思虑与追求。实践中的困境，与思想认识的模糊、理论研究的薄弱和制度设计的缺位有着直接的因果关系。本文拟就此问题发表个人管见，以期抛砖引玉，就教方家。

一、政协民主监督特色与限度的法理辨析

关于政协民主监督的特色与优势，人们大多只是从政治和政策层面上来看待，而很少从法理意义上去认识，更少分析政协民主监督之不足。

权力需要接受监督。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”［1］(P154)任何权力主体都应该受到制约与监督，对掌握国家权力的公权机关，由于其能量与影响巨大，更应该采取强有力的措施，对其进行监察、控制和纠偏，以保证其职权在正当范围内和正确的轨道上运行，这就是政治监督。政治监督是实现社会正常运转不可或缺的基本要素。

政协民主监督是一种体制外的社会监督。从监督的来源看，政治监督来自于两个方面:政权内部和外部。我国执政党的党内监督和国家专门机关的立法监督、行政监督、司法监督，都属于政权内部监督。这些内部监督是一种权力监督，具有强制性特点。外部监督来自国家政权之外，是社会监督，也称为民主监督。在我国，广义的民主监督包括群众个体、社会团体、人民政协和新闻媒体以举报、上访、新闻舆论以及意见建议等形式反映的监督。狭义的民主监督仅指政协及其常委会进行的监督，“是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。”［2］(P792)这种监督不具有法律的强制性，而是通过建议和批评等形式进行的促改、纠偏等活动。

政协民主监督是组织化的监督。不同于普通群众与人民团体的信访、检举和新闻媒体的舆论宣传，人民政协的民主监督是高度组织化了的社会监督。人民政协拥有“四大家之一”的特殊地位、较为严密的组织机构和相应的制度设计、共同的章程与执政党的文件保障，各界精英荟萃以及60多年的光辉历程，这些优势使人民政协拥有了“准国家机构”的性质，它不是一般的群众团体可以比拟的。正是这种组织化特色，使政协成为汇集民智、表达民意的集约机构。

政协的监督还是一种协商性监督。人民政协的三大职能相互渗透、相辅相成。寓监督于协商和参政之中，在协商中监督，在监督中协商，这符合中国政治的现实，也是人民政协民主监督的一大特色。这样的监督，其目的在于尽可能取得一致意见，因而在现实生活中往往更能发挥实效作用。

总之，人民政协的民主监督，是我国当前唯一组织化程度较高的以协商讨论和批评建议为主要方式的社会监督。这既是政协民主监督的特点与优势，也体现了政协民主监督的不足与限度:缺乏硬性的制度机制的科学规范与保障。这种制度特征加上数千年“官本位”的传统政治文化底蕴的深刻影响，直接导致监督行为基本建立在监督者的社会良知和被监督者的个人魅力之上。这样的民主监督，无疑具有浓重的理想化色彩。掌握着强大的政治资源和信息资源的，处于绝对优势的被监督者可能以“影响稳定”、“影响效率”以至“添乱”等等借口，傲慢地直接拒绝或者礼貌地“婉言谢绝”民主监督。监督者为求自保或者因为“说了白说”而避重就轻，甚至委曲求全刻意奉承的情态也就在所难免。

二、中国共产党一贯重视发挥民主监督作用

重视民主监督，是中国共产党的基本方针和一贯做法。这一特色充分体现在各个历史时期主要领导人对民主监督的论述之中。早在新民主主义革命时期，中国共产党就意识到民主监督的重要意义，并将这些思想付诸实践。1945年，毛泽东在回答黄炎培的共产党如何跳出历代政权更迭周期问题时曾这样说:“我们已经找到了跳出这个周期率的新路，那就是民主，只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人民起来负责，才不会人亡政息。”［3］

代行人大权力任务完成之后，毛泽东等领导人主张人民政协继续存在。作为三届政协主席，周恩来十分重视政协的民主监督，他说，“要把事情搞得更好，大家要共同负责任，长期共存，互相监督，民主党派要监督、提意见。”［4］(P395)“在具体问题上持有不同意见，与其说应该允许，毋宁说我们欢迎。”［4］(P389)由于执政党将人民利益置于一切之上，坚持人民可以对权威提意见，所以，在文革前的十多年里，中国的政治文明处于高度清明状态，民主监督得到很好的发展。

“总设计师”邓小平对民主监督认识深刻。他曾尖锐地指出:“在中国来说，谁有资格犯大错误，就是中国共产党，犯了错误影响也最大。”［5］(P270)因此，“对于我们党来说，更加需要听取来自各个方面包括各民主党派的不同意见，需要接受各个方面的监督。”1982年，在他的主持下，民主监督与政治协商一起进入了新修改的《政协章程》总纲。

进入新时代以来，民主监督得到新发展。江泽民对人民政协是“我国社会主义民主的两种重要形式”之一的著名论断和他所提出的政协“团结民主”两大主题，将人民政协提高到了一个前所未有的高度。胡锦涛十分重视坚持、完善政协制度，在十七大报告中，他明确提出了“将政治协商纳入决策程序，完善民主监督的机制，加强参政议政实效”。2006年2月8日，中共中央颁发了《关于加强人民政协工作的意见》，这是中共中央第一次以文件的形式对人民政协工作进行规范。文件明确了民主监督是政治监督，要求各级党委和政府自觉接受民主监督，要完善机制，健全制度，畅通渠道，提高民主监督的质量和成效。

由于执政党的重视，60年来，人民政协的民主监督得到了逐步推进，取得了相当大的成果。党的领导人的论述和党的文件的要求，对政协民主监督的发展具有重要的奠基和导向作用。

三、加强政协民主监督的重要意义

第一，在政协工作层面上，加强民主监督，是调动政协委员履职积极性，推动政协三大职能协调发展的重要内容

人民政协的三大职能相互联系、相互促进，三大职能缺一不可。在三大职能中，最能体现民主政治价值的职能，当数民主监督职能。协商、参政两大职能，虽然也有监督意味，但在现实政协职能运行中，更具有咨询性质，只有民主监督职能，最能直接体现人民当家作主地位与理念。也正因为如此，民主监督职能的运行情况，成为社会评价政协形象的直接标杆和政协委员最为看重的委员权益标准。与此同时，民主监督也成为最难推行、效果不尽如人意的一项内容。加强政协民主职能建设，是调动委员履职积极性，推进政协发展，树立政协民主政治重要机构良好形象的重要途径。

第二，在社会管理层面上，是推进公民有序政治参与，维护社会和谐稳定的重要途径

民主监督的实质，是“公民为了维护自己的利益根据自己的法定民主权利对国家政治权力的监督。”［6］(P28)国家权力从源头上讲，是公民为维持社会的有序状态和其他权利的实现而进行的自身自然权利让渡的结果。对国家权力的监督，是公民维护自身权利的正当行为。当公民自身权利通过正当渠道无法实现价值预期时，便会从非正常渠道去争取，从而导致社会陷入无序状态。当前，我国正处于新旧体制转型时期，各种社会矛盾处于交织状态，社会缺乏对国家权力的有效监督，导致了不少公民产生了失落与不满情绪，也成为了阻碍我国和谐社会建设和科学发展的瓶颈。解决这一问题的有效途径，专家的意见是用社会团体来制约:“在每个政府中，不管它的政府是什么形式，要维护民主，就必须存在某些不受政府控制而享受有限独立性的人民团体。”［7］在目前我国社会中间团体发育不全的情况下，拥有位置超脱、联系面广、精英荟萃、组织化程度高、受执政党的文件直接支持等等优势的政协组织，成为代表人民主张社会权利的最好选择。政协成为把社会分散的意见、建议集中起来，归纳分析提炼后向决策机构反映的社会权利集约机构。政协民主监督既可因为吸收了来自庞大“根须”的丰富营养而壮大力量，又可以借助高度的组织基础去发挥远胜于个体力量的抗衡能力，通过政协桥梁，沟通社会各界与国家权力机构，起到疏导情绪与化解社会矛盾的作用。

第三，在国家法治层面上，加强政协民主监督，是完善我国监督体系，促进宪政建设不可或缺的重要内容

法治是现代政治文明的一般形式，是世界各国政治发展的普遍经验。党的十五大正式提出建立社会主义法治国家，依法治国。法治的内在机理蕴涵着对公权力的约束和监督。任何一种政治组织的发展与完善，仅仅依靠来自内部的约束与自我完善是不够的，必须拥有来自于外部的“压力”，“内外夹攻，才能够把我们的毛病治好，才能把国事真正办好起来。”［8］我国共产党执政、多党派参政，人民政协党外人士占60%以上等制度设计，正是为了既避免多党制的政局不稳，又保持适当的外部监督压力，避免一党制的专权腐败的合理选择。人民政协“四大家”之一的特殊地位、较为严密的组织机构和相应的制度设计使其具备了发挥政权外部监督的优越条件，对于加强社会监督，与政权内部监督形成合力，完善我国监督体系，促进法治国家建设，有着重要的现实意义与深远的历史意义。

执政党的重视，现实发展的巨大需求，带来政协民主监督发展的巨大潜力和发展空间，无论是制度创新，或者是实践尝试，政协民主监督都还有众多的事情可做。

四、大力改革，为政协民主监督顺利推进提供良好保障

改善政协民主监督的薄弱状态，根据前述分析，首先应该改进的是政协民主监督发展的环境。

(一)推进政协工作法律化，为政协民主监督提供根本保障

缺乏宪法和法律的保障，是导致政协民主监督乏力的根本原因。至今，没有任何法律条文对人民政协的法律地位、组织机构、运行方式给予明确规范与保障。60年来，庞大的政协机构与数十万政协委员的活动，仅仅以《政协章程》和执政党的文件为“行动准则”，人民政协陷入靠“开明的书记、懂事的县长、能干的主席”推进工作的人治怪圈。原全国政协副秘书长，中国人民政协理论研究会常务副会长李昌鉴曾尖锐地指出:“作为我国政体的重要组成部分，如果不从宪法及相关法律上明晰无误地赋予它应有的地位、功能和相应的权限，要充分发挥这个制度和这一政治机构的作用，是有难度的。”［9］

政协立法滞后，其中一个重要的原因，是人们担心政协因为立法而走向“两院制”，会产生两个权力机关。其实，法律对社会权利的保障与法律主体的性质并没有直接关联。居委会、工会等社会组织并没有因为其权利的法律化而改变其本身所固有的性质，更没有变成权力机构。［10］政协活动的法律化也是如此，并不会改变政协本身非权力机构的基本性质。加强政协履职的制度化，最根本的制度，就是法律。人民政协作为我国基本政治制度的载体，依法履职，依法监督，是建设法治国家的要求，也是推进民主进程的必然要求。法律化是人民政协发展的一个重要任务。

有学者提出通过制定人民政协组织法、制定政协委员选举法，对政协各个职能的内容、程序、保障措施等予以明确规定，并以根本大法的方式确认政协的国家机构地位和享有部分立法权。［11］鉴于政治发展本身和我国政协的复杂性，这样成套的改革设想目前在我国还难以实现，也不能急于求成。不过，我们可以择其容易者先行，以期逐步深化和推广。目前，可以就认识比较成熟，又具备相当条件的内容予以法律认可。比如，可以将中共中央成品文件中关于人民政协性质的描述，即“中国人民政治协商会议是共产党领导的多党合作的重要机构，是我国政治生活中发挥社会主义民主的重要形式”，写进宪法总纲。还可以借鉴《人大监督法》，将1995年通过的《中国人民政治协商会议全国委员会关于政治协商、民主监督的参政议政的规定》提升到法律层次，就民主监督的内容、程序、方式等作进一步细化的具体规定，使其具有法律的可操作性。另外，对现有法律逐步进行修订和完善，也是逐步推进政协民主监督法律化的一种重要途径。

(二)制定和完善相关政策，是推进政协工作的重要支撑

中国共产党及其所组建的政府在我国巨大的政治威信和所拥有的丰沛的政治资源，使它的文件政策在我国政治运行中拥有了巨大的实际影响力。在法律改进还需要相当长的过程情况下，通过执政党和政府文件发布，可以对政协民主监督的发展起到相当强的支撑与保障作用。事实上，人民政协的每一步发展，都与执政党和政府的文件发布具有相当密切的关系。比如，政协委员的提案办理能够拥有专门的机构负责和规范的工作程序，基本实现“件件有着落，案案有答复”，体现人民政协的职权“刚性”的一面，其重要原因就是国务院办公厅1997年发布的《关于认真办理人大代表建议和政协委员提案的通知》的详细规定。近年来，人民政协的三大职能的履行取得了较大进步，虽然也是我国民主化进程的大势所趋，但与1989年的中共中央14号文件和2005年、2006年的两个中央5号文件具有直接的因果关系。

通过执政党和政府的文件，推动政协民主监督，目前要特别注重一下几点。首先，应该把《中共中央关于加强人民政协工作的意见》具体化，就民主监督的依据、权限、对象、范围、方式、条件、程序等等，作出具体的、操作性强的规范，明确委员履行民主监督职能的权利和义务，建立法律保障机制。待时机成熟时，制定人民政协民主监督法。其次，加强政协干部队伍建设。在党管干部的背景下，加强政协组织建设，通过政策调整，以实实在在的措施，加强政协干部年轻化、专业化，加强政协机关干部与党政机关干部的交流，这是加强政协履职能力的基础性措施。第三，逐步调整委员结构，逐渐减少“官员”委员，减少政协“自己监督自己”“副职监督正职”的尴尬局面。

(三)建立科学合理的运行机制，为民主监督提供直接保障

人民政协监督之所以成为薄弱环节，与缺乏科学合理的运行机制有着直接的关联。中共十七大特别强调完善政协民主监督机制，正是基于这样的现实背景。在民主监督中，信息公开机制、跟踪反馈机制、保障保护机制、评价激励机制的建设与完善尤其重要。

建立和完善信息公开机制。信息公开机制包括两个方面:一是建立相应的政务信息公示制度，强化政务信息公开的“刚性约束”，对政务信息公开的范围、方式及不公开的责任给予明确规定，使知情权有切实的保障。二是建立政协监督公开机制。在政协监督中，可以邀请部分利益相关的群众代表参与。同时，人民政协的监督情况，可以选一些社会关注的热点问题，通过大众媒体等方式，定期向社会公布监督的过程、结果以及党政的反馈情况。

建立和完善跟踪反馈机制。对政协民主监督结果，应给予及时的反馈。目前，政协提案的反馈率比较高，其他形式如民主评议、社情民意、视察监督等的反馈率则不够。即使对于政协提案和建议案，也多半是答复而非落实，有的甚至就是玩“文字游戏”。应该建立刚性反馈机制，把政协提案、建议案工作中的答复及时率、建议采纳率、解决落实率、委员满意率等，纳入党政部门年度工作目标考核，并定期向政协的主席会议、常务委员会会议和全体委员会议正式报告。

建立和完善监督保护机制。制定政协民主监督权利的保护措施，保证政协委员在政协会议上发表意见的民主权利，保护监督者权利的实施和正常的民主监督免受不应有的干扰和侵害，尽快用制度的方式，对政协委员在政协活动中提出批评、意见和建议赋予发言免责权，坚持不抓辫子、不扣帽子、不打棍子的“三不主义”，保障“言者无罪”。在条件成熟时，可以参照人大代表的身份保障制度，将这些制度上升为法律。

建立和完善评价激励机制。人的理性行为，是受目标直接支配的。评价与激励机制的设立，正是对行为预期目标的导向。政协民主监督评价激励机制应该涵盖监督者、被监督者和监督过程。在定性和定量相结合考核的基础上，对监督者、被监督者和监督过程进行科学评价，并配以精神与物质的奖惩措施。各地实践表明，对提案工作、民主评议等民主监督活动制定明确的评价与激励机制，可以起到立竿见影的功效。

五、强化自身，为政协民主监督健康发展注入活力

内因是事物变化发展的根据。发挥政协自身优势，拓展监督领域，丰富监督渠道，充分发挥组织化力量，可以为当前政协民主监督的健康发展注入一股清新的活力。

(一)进行不可行性论证，以形式的创新树立监督的威信

就重大决策开展不可行性论证，是发挥政协民主监督的新途径。管理学原理和无数历史事实告诉我们，决策失误是最大的失误。我国每年的决策失误损失巨大。究其原因，与许多项目只进行了可行性论证而没有进行不可行性论证，忽略了风险评估有着密切的相关。政府部门由于编制所限，人力有限，无法应付纷繁多样的专业化较强的立项申请。人民政协位置超脱，各方面人才荟萃，政协委员勇于直言、以理性见长的光荣传统，赋予了它进行不可行性论证的先天优越条件。开展不可行性论证，不是跟党政唱反调，而是为重大决策提供“兼听则明”的机会，减少不必要的损失。

(二)发挥政协团体优势，以组织化力量强化监督的力度

一是以党派界别代表身份参与民主监督。胡锦涛总书记在“9·20讲话”中明确提出，政协委员要当好界别群众的代表。代言党派界别利益，将社会分散的意见建议集约表达，通过组织的力量开展监督，既是党的要求，也符合有序政治参与的民主政治发展基本策略。代表党派界别开展民主监督，以党派界别的名义提出提案;在专题监督活动中，与党委“出题”相对应，政协党派界别也可以就自己关心的问题提出议题，与党政部门协商，参与对党政部门相关工作的监督。这是发挥党派界别组织作用，提高民主监督质量的重要步骤。

二是改革现有的特邀监督员制度。目前，政协委员应邀参加对政府和司法机关工作的民主监督，这实质上陷入了“被监督者选任监督者”的悖论境地，致使监督者在一定程度上依附于选任机关。监督者缺乏独立性，势必影响监督效果和监督的公信力。根据一般的政治运行法则，没有任何一种政治权力的拥有者会自觉实质性地容纳来自外部的制约和监督。充分发挥监督员的作用，应该将政府和司法部门特邀监督员的制度改为由政协组织委派监督员，制定监督员工作办法，监督员直接对政协组织负责，秉公监督，不徇私情。

三是设立专门的民主监督机构，负责管理日常工作。目前，作为民主监督的一个途径的提案工作，各地政协都设立了专门的工作机构，而更高层次的民主监督工作，倒没有专门的工作机构。设立民主监督委员会或者民主监督工作委员会，负责组织委员开展民主监督，向外委派民主监督员。对于民主监督中查出的一般问题，直接进行处理，对于涉及重大的问题，可以提交政协主席会议、常委会议或者全体会议来处理。这个机构可以从传统的提案委员会提升而来，也可以单独设立。浙江建德市政协和重庆北碚区政协改革工作机构，按照三大职能各自设置工作机构的做法，应该说是一个可喜的尝试。

(三)加强与其他监督形式的联合

整合各种民主监督力量，可以产生更大的合力。加强政协民主监督与其他监督形式的联合，可以强化民主监督的力度。从横向来看，加强政协民主监督与人大法律监督、政府行政监督和司法部门司法监督的联合，将政协富有智慧的民主监督意见建议，提交人大，政府和司法部门，通过法律监督，行政监督或者司法监督，形成监督合力，实现监督目的。通过加强与社会大众的联系，与媒体监督的联系，将社会大众分散的意见建议集中起来，通过政协组织和政协委员的分析归纳与调研考证，得出科学有力的监督意见，在媒体上给予公布，可以起到很好的监督作用。从纵向看，可以与上级政协联合，开展专项监督检查，借助上级的力量，也达到提高监督实效的目的。

［1］孟德斯鸠．法的精神:上册［M］．张雁审译，北京:商务印书馆，1961．

［2］政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编．中共中央关于加强人民政协工作的意见(摘要)，人民政协重要文献选编［M］．北京:中央文献出版社、中国文史出版社，2009．

［3］毛泽东在延安回答著名民主人士黄炎培的谈话［N］．人民政协报，1993－08－05．

［4］周恩来选集:下［M］．北京:人民出版社，1984．

［5］邓小平文选:第 1卷［M］．北京:人民出版社，1994．

［6］李良栋．当代中国民主问题研究［M］．北京:当代世界出版社，2001．

［7］［英］罗素．自由与学院［A］．司马晓蒙主编．中外名言大全［C］．华艺出版社，1999．

［8］毛泽东选集:第 3卷［M］．北京:人民出版社，1991．

［9］李昌鉴．人民政协若干重大理论和实践问题的思考——2005年11月3日在成都第二期全国政协委员学习研讨班上的讲座［EB/OL］．渝北政协网．

［10］李静美．关于破解人民政协民主监督中“第二十二条军规”的法律思考［J］．文史博览(理论)，2010，(1)．

［11］郭金源．政协民主监督职能的法律思考［J］．文史博览(理论)，2008，(7)．

D665

A

1671－2803(2011)01－0059－06

2010－09－09

肖春艳(1966—)，女，重庆人，重庆市北碚区政协社会法制委员会主任，教育学硕士。

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