农民工权益维护的路径分析及其出路＊

石晓天

(南华工商学院，广东 广州 510507)

农民工权益维护的路径分析及其出路＊

石晓天

(南华工商学院，广东 广州 510507)

分析了政策性保护、社会性保护、工会维护和自我维护四种农民工权益维护的途径、权益实现方式及其存在的缺陷，指出农民工自我维权的制度性困境在于:一是合法维权的成本高、效能低、实施难;二是在国家法团主义的国家－社会关系模式下，其自组织空间几乎不存在。提出政府应主动回应农民工的权利诉求，通过制度设计将其集体行动纳入制度化、有序化和可控的轨道;工会要主动介入农民工权益维护，着力解决农民工的组织建设问题，成为其利益的表达者和维护者;建构以工会为主体，社会其他公益性组织为辅助的，“事前维护”和“事后维护”相结合的农民工权益维护的社会支持系统。

农民工 权益维护 路径

改革开放以来，农民工这个庞大的特殊群体的存在和壮大不断对中国现行的经济社会制度提出挑战，推动着制度的变革。农民工问题涉及面广，但其本质仍是劳动者权益问题。当前，农民工因为劳动报酬等经济权益受侵害而导致的劳动纠纷乃至群体性事件仍呈上升趋势，长期没有得到很好解决的劳动者权益问题，在后经济危机的背景下可能会在我国呈现一个总体暴发期。农民工集体行动也从直接针对企业违法侵权等行为，转变为对工资协商权利与工资正常增长机制建设的诉求。如何回应这些诉求，对政府、社会和工会提出了新的挑战和考验。在此情境下，研究和探讨农民工自我维权的制度性困境及其出路，便具有现实性和迫切性。

一、农民工权益保护的研究综述

由于农民工问题的综合性和复杂性，学者们从不同角度在不同学科内展开研究，成果十分丰富。农民工的公民权缺失，则是由于城乡二元户籍制度的分割以及“诸多违宪的地方性法规、规章和其他一些规范性文件‘合法地’剥夺掉了”［1］。郑功成教授基于实地调查，认为观念偏见、政策歧视与利益冲突是当前导致农民工问题日益严重的关键原因，他认为应该将农民工纳入国家工业化、城市化和现代化进程加以考虑，根据农民工群体的分化制定不同的政策，并制定近、中、长期的应对之策［2］。此类研究主要立足于政府管理，建议政府从政治、经济权利和社会保障制度上给予农民工全面的保护，对推动政府完善城乡一体化的社会保障制度发挥了很大作用，如许多城市已将农民工纳入本地的医疗保障范围，建立了农村养老保障制度，全国统筹的养老保险制度也正在逐步推进当中。

很多学者将农民工视为具有权利意识和行动能力的主体，侧重于从组织角度讨论工会与农民工的关系，以及农民工的自我维权问题，认为工会在现阶段既无法超然于行政属性之外，也不可能摆脱对企业的依附而独立行使其职能，因而只能让农民工自己组织起来，并寄希望于民间NGO组织承担起维护农民工利益的责任，动员社会力量介入农民工权益保护。［3］更多的学者鼓励农民工成立自主的维权组织，并建议政府采取较为宽松的社会团体管制政策。在这种研究视野下，国家与工人利益置于二元分立状态，工会只不过是一个中介组织，只能在其中起着利益协调者的作用。

全国总工会也对农民工问题进行了调查研究，结论是“缺乏组织保障，是农民工权益受侵害的关键原因”，因此要“大力支持工会组织维护农民工合法权益”。［4］(P178－189)少量针对某些地方工会突破体制限制、创新维权方式的个案研究和基于大样本的实证研究说明，工会仍然可以在现在体制下有所创新、有所作为。［5］

归纳起来，已有研究提出了农民工权益维护的四种路径，一种是自上而下的政策性维护，主要由政府提供;其次是由民间NGO组织为农民工提供的各种非赢利性的维权服务，是一种横向的社会性维护。第三就是农民工个人或群体的自我权益维护。由于工会组织特殊的政治属性，笔者没有将之划入一般的社会团体，而是单独将工会对农民工权益的维护视为第四种途径。

二、农民工权益维护的路径分析

(一)农民工权益的政策性维护

改革开放以来，政府相继出台了一系列旨在维护劳动者权益的法律法规，如《劳动法》、《工会法》、《劳动合同法》、《劳动争议仲裁法》等。

但现有的法律法规基本上立足于侵权之后的权利救济，并且主要是针对个人的而不是面向群体的劳权保护。对于劳动者核心集体劳权——集体协商与集体谈判权尽管在《劳动法》、《劳动合同法》等立法中做出了规定，但也仅是些原则性规定，操作性不强，对原本弱势的企业工会开展这项工作的支持力度不大，也没有明确工人和工会可以采取何种手段应对企业不愿谈、不想谈等不当劳动行为进行约束，施加压力。从立法层次而言，集体协商与集体合同制度大都以行政规章或是以通知、办法等规范性文件的形式确立，法律效力不高，约束力有限;从执法效果而言，这些政策在实际执行中所遇到的来自地方政府和企业的压力与干预，使其很难达到政策预定的目标，也难以对群体性劳动争议起到预警和预防的效果。

此外，直接面对农民工问题的地方政府，一方面享受农民工对地方经济发展做出的巨大贡献，另一方面却忽视了这股迫切希望融入当地社会的新生力量的诉求，对他们希望通过诚实劳动改变现状、实现做城市居民的愿望回应不够。GDP导向的政绩观和维稳思维，使他们难以摆脱对资本的依赖和对农民工权利的制度性冷漠，因而很难有动力主动回应农民工的权利诉求。与此同时，出于对本地经济发展的追求和维护社会稳定的需要，对农民工的集体行动仍然采取简单粗暴的处理方式，往往导致事态朝相反的方向发展，使本来是企业与农民工在工作场所的劳动争议演变为政府与农民工之间的对峙与对抗，让维权问题快速发展为维稳问题，经济问题就此演变为政治问题，本应承担责任的企业将劳动成本转嫁到地方政府、当地社会以及农民工个人，由政府与社会为企业的外部性问题埋单。报载，广州2007年的维稳支出就达44亿，比社会保障就业资金还多近9亿，这样巨大的维稳成本是我们无法忽视和容忍的。

(二)农民工权益的社会性维护

30多年来，政府对民间社会的管制逐步松绑，大量NGO组织破茧而出，也出现少数直接为农民工提供法律咨询与援助、职业培训、劳动安全健康教育、文化娱乐活动等服务的NGO组织，它们还通过调查研究、参加企业查厂活动，积极推动企业社会责任体系的建立，弥补了国家能力的不足。［6］不过，在国家法团主义的国家－社会结构下，公民社会发育十分迟缓，政府对一些功能性社会组织仍然采取自上而下的治理模式，即便出现一些为农民工等社会弱势群体提供社会支持的组织，也很难获得政府的合法承认。在一元化的工会体制下，政府基本上不允许竞争性的工人维权组织存在，现有的一些以其他形式存在的农民工维权组织也面临着政策和资金支持缺乏导致的生存困难。可见，民间社会对农民工提供的社会支持力量是非常微弱和有限的。

(三)农民工权益的自我维护

学者们的实证研究表明，农民工对自身权益有较清楚的认知，也具有自我维权的意识和基本能力。当他们在权益受到侵害时，一般会尝试通过表1所列的方式进行维权。

作为具有“经济人”理性的农民工群体，他们会根据“成本最小化收益最大化”原则采取有效的维权方式。王金红教授做出的一个小样本调查结果显示，找亲朋好友和同乡帮忙是他们认为最有作用也最容易实施的维权方式，而制度化维权方式对他们而言“有作用但很难实施”［7］。2008年5月1日开始执行的《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》，规定劳动争议不再收取费用，大大降低了劳动者个人的维权成本，尽管如此，依法维权的时间成本、取证困难等是农民工在面临权益侵害时不愿意走制度化途径的一个主要原因。农民工张海超为了得到工伤认定，不得不四处检查，花费6万多元并“开胸验肺”才得到职业伤害认定，而更多的人宁愿选择成本更低的方式或者保持沉默。

农民工单打独斗展开个人维权，其共同特点是所有的维权行动发生在权利被侵害之后，是一种被动性维权，或称“事后维护”。个人维权的艰难使他们意识到依靠组织或者自己组织起来的必要性。在一些黑恶势力猖獗的地区，农民工每月向帮会缴纳数十元就可以得到保护的承诺;有的地方农民工以同乡会、民工协会或农民工工会的形式自我组织，这种自下而上形成的自治组织具有较强的凝聚力，可以通过谈判等方式进行主动的“事前维护”，大大降低了个人风险和维权成本，对农民工有很大的吸引力。郑功成教授的调查显示，58．16%的农民工有参加同乡会的意愿;49．16%的农民工愿意加入民工组织。这类内生的农民工组织面临合法性困境，同时存在被黑社会或境外反华势力利用等政治风险，如果不能得到正确引导并将之合法化，那么将很难有长期生存下去的生命力。

近期频发的农民工集体行动，有的是通过温和的、非暴力行动，如厂内怠工、停工、静坐对企业施压，理性表达诉求;有的是基于“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”的心态，为了扩大事情的影响力而走上街头以“散步”等方式进行维权。当这些完全自发的集体行动越过厂区走向社会，事态往往迅速发展成对抗性质，演变成一场扰乱公共秩序的重大群体性事件，对社会造成较大破坏力。

(四)农民工权益的工会维护

农民工身份的双重性，使得工会在农民工问题出现之初并未及时将之视为自己组织和服务的对象，直到明确“农民工是工人阶级的重要组成部分”，工会才提出“哪里有职工，哪里就有工会”的口号，将外资企业等非公有制企业作为工会组建工作的重点，并通过推进劳动合同签订，养老、工伤、医疗等社会保障制度建设，为农民工权益维护发挥了积极作用。工会通过自己的政治影响力积极参与劳动立法，在国家和地方劳动政策制定过程中发出自己的声音，推动了国家立法进程。

由于长期以来的体制行政化、作风官僚化、手段简单化、活动娱乐化等弊端，工会在社会转型过程中劳动关系发生剧烈变化的情况下，显得力不从心。怎样才能担负起农民工权益的维护职能，回应来自国际国内政治经济环境变化的要求，回应农民工群体“重组工会”的组织诉求，是一个亟待解决的问题。

随着农民工民主意识和自组织意愿的增强，会有越来越多的“维权”组织出现，这种组织意愿如果完全被压制，或者被其他黑恶势力所左右，将对社会稳定产生极大的威胁。我们假设国家法团主义的社会管理模式在较长时间内仍将继续存在，农民工自我维权组织就很难在现有体制中得到政府的合法承认，生存空间十分有限，短期内要完全改变劳工组织的非竞争性局面也是不现实的，在现阶段乃至今后较长一段时间，工会仍是农民工合法的组织化主渠道。因此，工会有必要帮助农民工完成从个人维权、群体维权向合法组织维权的转变，实行“工会组织的高度统一”，而不能采取不作为的态度任由其发展。可以这样说，如果工会组织不主动介入使其朝正确的方向生长，处于萌芽状态的众多地下组织在破土而出时，将会释放出惊人的力量，对国家政权带来莫大风险，付出极大的社会成本。在现有条件下，若能提高工会组织的维权效能，则可以吸引广大农民工参加工会组织，依靠集体力量开展权利维护，摆脱维权困境。

三、农民工权益维护的出路

农民工权益的维护不仅仅关系到农民工自身，而且事关企业经营和社会经济和谐稳定发展。解决问题的出路也不能仅仅依靠单一途径，而是要多管齐下。

首先，政府作为劳动关系三方协调机制中的重要力量，必须将重点放在规则的制定上。要发挥政策的主导力量，在制定政策过程中充分考虑政策主体(政府、企业或企业联合会、工人和工会)的需求，建立一整套与社会经济发展相适应，与经济全球化和我国劳动关系现状相适应，兼顾国家利益、工人阶级整体利益的劳动政策体系，尤其要注意在制定政策过程中让广大劳动者的声音、诉求通过制度化程序进入政策议程。具体而言，一是可以通过改革现有的人民代表选举制度，在各级人大中增加一线劳动者的比例，逐年增加农民工代表名额;在选民登记时，可让农民工自愿选择是作为务工地所在社区还是户口所在地的选民，以避免农民工由于人户分离而失去实际的选民或代表资格，保障农民工的民主权利;落实县级以下人民代表直选制度，逐步扩大人大代表直选的范围和层次，以此推进基层民主制度建设，使人数庞大的农民工能在各级权力机关中发出自己的声音，有自己的代言人。二是政府要大力推动行业、企业的工资协商制度和机制建设，让工会代表劳动者与行业、企业通过有效的协商博弈手段行使集体劳权，正视劳动者在企业范围内集体行动的合理性，通过设计合法的程序、合适的范围、使用的条件、违法行动的责任与后果等加以规范，使劳动者的集体行动有法可依、有序可控、违法必究。加强对各地执行集体合同和集体协商制度的调查研究，在总结经验教训的基础上加快国家相关法律的立法进程，提高法律层次。三是政府要摆正作为劳动者和企业之间利益协调人的位置，避免直接对工人集体行动采取简单粗暴的压制方式，保证依法依规处理群体性劳动争议事件，约束公权力对劳动争议处理的过度干预。加强执法监督，强化媒体、工会、公民的监督力。这样才能使劳动关系双方处于一个相对平衡的状态，有效缓解劳动关系对立紧张局势，维护社会稳定和谐。

其次，发挥工会的维护作用，积极探索农民工维权新方式。工会代表和维护包括农民工在内的工人阶级的利益是其组织存在的合法性基础，也是其存在的价值依归。工会介入农民工权益保护有两种途径，一是在已建立工会的、以农民工为主体的企业，上级工会要主动介入并帮助企业工会转型，通过工会主席直选或派遣职业化工会主席等方式，合法合规地逐步将目前一些“老板工会”、“空壳工会”转化为真正的农民工工会;加大对工会的宣传力度，吸引农民工加入工会;通过教育培训，加强农民工会员意识，鼓励支持他们通过合法途径维护个人的劳动权利;企业工会要通过集体合同和集体协商制度，保障农民工的基本劳动权利，推动企业建立正常的工资增长机制，切实发挥利益协调作用，使农民工共享企业经营发展的成果。二是积极主动帮助还未建立工会的企业合法地组建工会，或者在已有的农民工自发组建的其他维权组织的基础上将之规范化、合法化。

可喜的是，一些地方工会已经展开了行动，在农民工维权方式上进行了大胆尝试和探索。如信阳工会采取“源头建会、属地管理、联合互动、双向维权”的模式，帮助农民工组织起来、主动维权，取得了很好的效果;山东宁阳工会在农民工集中的地区和企业帮助农民工组建工会或参与企业工会，为农民工维权提供了可能;成都市总工会率先建立了城际间工会维权联动机制，与全国32个城市工会、省内20个市州工会，以及全市城乡工会之间实现了维权互动协作，上万名农民工获得了法律服务，开创了农民工维权的新模式。义乌市工会则成立专门的工会维权社团组织“法律维权协会”，采取“党政领导，政府支持，各方配合，工会运作，职工参与”的“社会化维权模式”。广东各级工会组建了“职工律师服务团”和工资集体协商指导员队伍，将劳动者个人权益侵犯后的“事后维护”与通过集体协商制度的“事前维护”结合起来，构成较为完整的权益维护新方式。

最后，建立一个以工会为主渠道，社会其他公益性组织为辅助的健全的农民工社会支持系统。

社会公正有赖于一个发育成熟的公民社会。发展社会公益性组织，与工会维权合作互补。农民工群体的组织意愿必须由工会回应与满足。工会应该将主要力量集中于农民工较为集中的行业和企业，扶持帮助农民工成立自己的合法工会，督促指导他们有效开展维权活动，通过积极措施预防农民工群体性事件的发生，做好事前维权和群体事件的预警工作;农民工权利受到侵害后的个人维权，则主要由包括社会公益性组织提供相关的服务，二者形成合作互补关系。

四、结语

在贫富差距不断扩大，劳资冲突不断加剧，农民工自我行动的热情不断高涨的现实环境下，政府、社会和工会都无法回避帮助农民工摆脱维权困境的责任。政府要在政策层次、政策内容、政策制定程序中主动回应农民工的权利诉求，拓宽制度化维权渠道，降低维权的个人成本和制度成本，提高制度化维权的效能;工会要主动介入农民工权益维护，在政府与农民工中充当农民工利益的表达者和沟通者，在企业和农民工中充当农民工利益的维护者，积极介入并着力解决农民工的组织建设问题，满足他们自我组织的意愿，帮助他们实现从被动地个人维权走向主动地组织维权，与社会其他公益组织配合，共同建构“事前维护”和“事后维护”相结合的农民工权益维护的社会支持系统。

［1］唐鸣，陈荣卓．城市农民工地方立法:问题分析与实践反思——以1984至2000年6省市地方立法为对象［J］．社会主义研究，2006，(3):119 －127．

［2］郑功成，黄黎若莲．中国农民工问题:理论判断与政策思路［J］．中国人民大学学报，2006，(6):2 －13．

［3］邓保国．农民工民间组织建设的制度环境分析［J］．安徽农业科学，2009，37(24):11729 －11731．

［4］全国总工会调研组．农民工权益保障问题调研报告［M］．北京:中国言实出版社，2006．

［5］姚先国，李敏等．工会在劳动关系中的作用［J］．中国劳动关系学院学院，2009，(1):25－30．

［6］岳经伦，屈恒．非政府组织与农民工权益的维护——以番禺打工族文书处理服务部为个案［J］．中山大学学报(社会科学版)，2007，(3):80 －87．

［7］王金红，黄振辉．制度供给与行为选择的背离——珠江三角洲地区农民工利益表达行为的实证分析［J］．开放时代，2008，(3):60 －74．

D922．5

A

1671－2803(2011)01－0077－05

2010－11－01

石晓天，女，湖南岳阳人，南华工商学院高级工程师，硕士。

责任编辑:胡再华