乡村治理下的村级财务困境及解困对策——以河北省为例

杨春娟 邵军永 卓胜波

(河北省社会科学院,河北石家庄 050051）

乡村治理下的村级财务困境及解困对策
——以河北省为例

杨春娟1邵军永2卓胜波3

(河北省社会科学院,河北石家庄 050051）

破解村级财务困境达到乡村善治,是当前新农村建设和统筹城乡发展进程中亟待解决的重要问题。现阶段,乡村治理下村级财务呈现出村级经济收入少且不稳定、村级财务支出加大、村级财务管理不规范和资金使用不当等的现实困境。深刻剖析村级财务困境的深层原因,不断加大国家对村级的财政投入;盘活集体经济资产,不断壮大村集体经济实力;健全完善村级财务公开和民主管理制度,加大监管体系构建;高度重视村级财务培训和村干部廉洁奉公意识的培养,确保村级财务管理规范和资金使用有序,是破解当前村级财务困境、实现乡村社会良性发展的有效路径。

乡村治理;村级财务困境;解困对策

乡村治理是一个由国家基层政权和乡村社会共同作用形成公共权威来实现对乡村社会公共事务或共同事务调控和治理的动态过程,其目的是达到乡村善治,保障乡村社会的良性发展。村级财力作为乡村治理的基础,是影响和制约乡村治理绩效的关键因素。取消农业税以后,因多数村级财力锐减,本已捉襟见肘的村级财务陷入困境,使乡村治理特别是村级治理面临新的难题。如何有效破解村级财务困境达到乡村善治,已经成为当前新农村建设和统筹城乡发展进程中刻不容缓的首要任务。

一、乡村治理下村级财务困境的表现

随着农村税费改革不断深入,特别是取消农业税、发放种粮补贴等各项支农惠农政策实施后,村级经济收入客观上确实有所减少;随着新农村建设的深入推进,乡村治理标准比以前更高,村级财务收支矛盾日益突出。现阶段,乡村治理下的村级财务困境突出表现在以下几个方面:

1.村级经济收入少且不稳定,难以满足村级治理需要。通过对我省部分经济富裕、中等和贫困农村的调查发现,极少数村庄,尽管村级财力相对雄厚,但在乡村治理活动中依然面临村级财务困境的制约,大多数村没有集体经济收入,既无集体经济支撑又无资源可用,以上级转移支付 (小村 2万元、中村 3万元、大村4万元)为主要资金来源的村级财力连村委会的基本运转都难以维持,更谈不上村级治理了。村级经济收入除村级转移支付较为稳定外,其主要来源有 50%的人认为是变卖集体资产(主要是卖地)所得;有 35.5%的人认为是集体资产(如村机动地承包、果园、林场等村集体资产租赁)的租金收入;有 40.4%的人认为是其它收入等,这些资金收入极不稳定,而且并非每年都有,一定程度上制约了村级治理的可持续性。

2.乡村治理项目不断增多,村级财务支出加大。随着社会主义新农村建设的不断深化,村委会的工作比取消农业税以前更加繁重,不仅要完成上级交办的各项任务,还要解决农民生产生活急需的问题。乡村治理项目的不断增多,导致村级财务支出加大。调查发现,大多数村的村级财务支出主要包括:村级转移支付主要用于村干部报酬、五保户供养和村办公经费,村公共设施建设支出主要用于村内道路硬化、街道亮化、农业浇灌、农户用水等,村卫生费用,招待费用,订报纸费用,信访维稳费用等。与此同时,村级债务作为村级财务支出的重要组成部分,已经成为制约农村经济发展、影响农村社会稳定的一个突出问题。村级财务支出的不断加大,造成村级财务收支矛盾日益突出,村级治理的经费缺口难以弥补。

3.村级财务管理不规范和资金使用不当。调查发现,除了一些村级集体经济发展较好、领导班子为民务实、村务公开比较透明、民主理财和民主监督比较健全的村庄,村级财务管理较为规范外,大多数村庄对村级财务实行封闭、半封闭运行,致使村级财务管理问题丛生。其具体表现有:一是“一支笔”现象。尽管许多村实行了“村财乡(代)管”制度,但在具体资金使用中仍有不少村庄的财务收支管理审批程序不规范,大多是村支书或村主任直接经手现金收支,一人审批,既管钱又管账,随意开支,账目不清。二是对村级重大事项如集体资产的经营、发包、租赁等手续不规范且违规操作现象严重。如个别村干部擅自以自借资金直接冲抵承包款和租金,甚至以资产抵债,导致集体资产流失。三是专项资金管理不善,使用不当,挤占、平调、挪用现象时有发生。如一些村庄的赈灾救济款使用或优抚资金发放不到位,个别村的“一事一议”资金及其上级配套资金在使用过程中出现挪用现象。四是不当开支依然存在。尽管上级文件规定,村级不应存在招待费,但村级“零招待费”规定在实际工作中难以得到落实,多数村招待费用仍然很多;一些本应由上级政府负担的费用却转嫁到村支出。五是许多村历史欠债账目混乱不清,呆账、坏账、无头账不乏少数,给村级债务化解带来一定困难。村级财务管理不规范和资金使用不当,一定程度上制约了村级治理工作的正常开展。

二、引发村级财务困境的深层原因

通过对我省较有代表性的部分村庄村级财务困境的现象分析发现,乡村治理下引发村级财务困境的深层原因有以下几个方面:

1.国家对农村长期财政投入不足,是造成村级财务困境的制度根源。长期以来,我国实行“重工轻农、城乡分治”的城乡二元经济结构,使得村级财力难以获得国家资金支持且因村级经济基础薄弱而收入少。实行家庭联产承包责任制以后,大多数农户家庭经济有了很大的发展,但村级集体经济发展还很缓慢,加之有些村为完成上级规定的各种升级达标等硬性任务而举债建校、修路、垫付税费等,从而使村级组织背负了沉重的债务。取消农业税以后,随着新农村建设的深入推进,村级组织承担了过多的事权,但又缺乏与之相应的财力,财权与事权的不对称导致村级治理因资金瓶颈难以有效开展;尽管国家不断加大对“三农”的投入力度,但因上级财政转移支付的村级补助资金数额有限,再加上大多数村级组织缺乏经济收入而无力还债,一些村的集体资产已变卖殆尽而创收无望。以上是造成村级财务困境的制度根源。

2.民主管理和民主监督的缺失,导致村级财务管理混乱。中国是一个有着悠久专制传统的农业大国,皇权和族权至上的等级、特权、依附型观念深深植根于农民的头脑中,这在很大程度上扼杀了农民民主意识的形成。尽管经过 30多年村民自治的历练,农民的民主意识有了很大的提升,但在村级财务管理中因缺乏有序和规范,民主监督乏力,使村级财务管理问题丛生。调查发现,在村庄治理的实际运作中,绝大多数村的财务收支情况并没有完全真正公开;对村级财务也没有实行民主理财,虽然成立了民主理财小组或民主监督小组,但这些组织并没有真正发挥应有的作用。问卷调查显示,67.5%的人认为村级财务公开的内容不真实;83.7%的人对该村是否实行“先民主理财、后财务公开”持否定态度;76.8%的人认为村民会议在村级民主决策中没有发挥积极作用;72.1%的人对村民监督小组监督的效果不满意。目前大多数村级财务实行封闭、半封闭运行,使得广大农民群众无法监督,再加上乡镇监管乏力,查处力度欠大,导致村级财务管理混乱。

3.小农意识的根深蒂固和市场经济趋利性的交互作用,导致村级集体经济“造血”功能不足,成为当前村级财务陷入困境的主要原因。趋利是市场经济的天性,不可避免地在社会生活中表现出来。小农意识则是农民根深蒂固的思想意识,尽管 30年多年来的思想解放在一定程度上破除了小农意识,但这种根深蒂固的思想观念还会很顽固地存在。市场经济的趋利性与小农意识的结合,容易使农民沉沦于个人眼前利益的精打细算之中,漠视和损害长远、整体利益和他人、集体、国家利益,现代农业的客观要求与农民自身发展能力不强的强烈反差,造成农民种种茫然、无所适从等不良思想心态,也导致农民群众集体主义意识日益淡化、个人主义膨胀。调查发现,个人私欲的日益凸显,使得当前部分村干部并没有把心思用在发展村级集体经济的发展上,而是把主要精力放在向上级部门争取更多的资金上,最终为个人捞取更多的好处;外出务工的农民不断增多,再加上广大农民群众对村干部的不信任,也使得“一事一议”在操作过程中遇到了种种困难,这在很大程度上制约了村级集体经济的发展和公益事业的推进。村级集体经济的“造血”功能不足,成为当前村级财务陷入困境的最主要原因。

4.农民自身文化素质的制约,导致村级财务运行缺乏规范。农民长期与自然经济和小生产相联系,比较保守和落后,且受传统影响较深,容易使他们思想僵化,对社会上的种种不良现象不能予以理性的辨别和自觉地抵制,难以突破小农意识的束缚和树立现代生活观念,较难实现与村民自治相适应的现代民主意识的提升,使得大多数农民对村级财务公开情况漠不关心。多年来,国家和政府方面又缺乏对广大农民群体的财务管理和会计知识的培训,使得部分村干部不重视或无视村级财务管理制度,在实际操作中不执行已有的基本财务制度,导致财务收支随意性较大,村级财务人员业务素质较差,又没有经过专业培训,不懂财务管理基本知识,难以胜任新形势下的农村财会工作,更谈不上发挥会计的监督职能,广大村民和村监会等监督组织因不了解财务情况或缺乏财务管理知识而无从监管,最终导致村级财务收支管理不规范、资金使用不当等现象频发,使村级财务陷入困境。

三、破解村级财务困境的对策建议

通过对乡村治理下村级财务困境的现状考察与深层原因分析,就当前如何破解村级财务困境以实现乡村社会良性发展提出如下对策与建议:

1.国家财政收入要更多反哺农村,不断加大对村级的财政投入。要继续落实国家各项支农惠农政策,确保国家财政支出优先支持农业和农村发展,不断加大对村级的财政投入。在新农村建设和统筹城乡发展过程中,国家应做到以下几点:一是要不断扩大公共财政覆盖农村的范围,加快发展村级公益事业,逐年提高村级转移支付、“一事一议”配套资金和新民居建设资金的补贴标准,注意涉农直补资金的集中使用,以减轻村级集体组织公益事业建设的负担。二是加大金融支农资金的政策倾斜,确保村级重大投资项目和民生工程的资金支持。三是加大对适合农村发展的村办或民办企业及行业在税收范围和幅度上减免的力度,并将减免的税收资金纳入村级财务,用于繁荣发展农村经济。四是对因物价上涨等因素而引起政府应急采取的农产品限价行为,国家财政要加大补贴力度,尽量使相关村集体的利益损失最小化。五是对因完成上级规定的各种升级达标等硬性任务而形成的村级历史欠债,国家应给予一定的减免和财政支持。

2.盘活集体资产,充分利用当地资源,不断壮大村级集体经济实力。一要全面开展对村级集体资产的清产核资工作,做好村集体资产所有权的界定和产权登记。对村级集体资产进行全面彻底清查,重点对村级集体货币资金、应收款项、固定资产和资源性资产的存量和占用情况等进行核实,对账存实亡的资产按规定程序核销,明晰集体资产所有权,并进行产权登记,建立资产台账,确保集体资产的安全和完整。二要盘活村级集体资产,提高其运营效益。在认真盘点核定村级集体资产的基础上,对现有集体资产实行有偿使用,承包、占用村集体资产,必须经村党员代表、村民代表座谈和全体村民大会讨论、表决,公开竞价、择优承包,严禁少数村民低价承包或无偿占用;采取多种形式开辟新的增收渠道,如用村集体不动产的租金提供稳定的集体收入;村集体以土地、厂房等参股民营企业,分享红利收入;通过融资借力的方式,招商引资,合伙创办适合本地发展的企业或开发当地资源,建立合作型企业,确保集体资产保值增值。三要立足于当地资源优势,发展村级合作组织。通过村民入股、村委会统一管理和经营的股份制经济合作社模式,做大做强适合市场需求、适合农民生产、有发展潜力并具有高附加值的村集体各类产业,如山区的旅游业和特色农副产品加工、沿海的海产品养殖和加工业、平原区域的农副产品的种植、养殖业及其深加工、精加工,不断壮大集体经济实力。对于集体收入较多的村级组织要制定村集体资产运营长期规划,注重对各项资产的管理,积极组织债权回收,加大集体各种资源合同承包金的回收。

另外,还要坚持因地制宜、市场导向、积极扶持的原则,通过发展集体经济的政策扶持,如扶贫项目不要规定配套资金、加大集体经济发展资金贷款支持等,帮助经济薄弱村发展相关产业,并切实抓好规模经营、技术创新和新产品开发,努力搞活村集体经济企业,重点发展特色农业、农产品加工业、服务业和劳动密集型企业,努力形成“输血促造血”的良性发展机制。

3.健全完善村级财务公开和民主管理制度,加大监管体系构建。一要营造村民参与村级财务管理的浓厚氛围。在提高农民受教育程度、加大职业和技能培训的基础上,充分利用多种形式宣传《村民委员会组织法》、《村集体经济组织财务公开暂行规定》和各地有关文件的相关规定,使广大农民在浓厚的舆论氛围中熟悉村级财务管理的相关规定并树立民主权利意识、法制意识,增强其积极参与村级财务管理的动机和能力,促使其对村务特别是财务管理由“不愿管、不想管”向“我要管”转变,切实保障村民对村级财务的知情权和参与权。二要健全完善民主理财和财务公开制度。要进一步健全村民民主理财组织,并要切实履行职责,制定相应的议事规则,定期开展民主理财工作,真正做到民主决策、民主监督、民主管理;严格落实村级财务公开制度,对村级财务活动情况特别是关系群众切身利益的重大问题必须定期、如实进行公布,接受村民监督,严禁以项目公开代替明细公开或搞“大而化之”的假公开。村委会对于村民提出的质疑和要求要及时给予答复,对村民不赞成的事项应坚决予以纠正。三要构筑村级财务管理的外围审查、监督体系。上级政府有关部门和社会各界要积极参与涉及村级财务的接访、检查活动,如上级政府有关部门特别是乡镇基层政府要加大对村级财务管理混乱村庄的接访和审查力度,坚持依法办事,尊重民意诉求,严格落实责任追究制度,对相关责任人一查到底,把村级财务公开监督工作落到实处;各级人大代表和政协委员要定期开展村级集体财务公开和管理情况的大检查活动,加大对村级集体财务的审查和监督力度。

4.要高度重视村级财会理论及业务知识的培训,增强村干部廉洁奉公意识,确保村级财务管理规范和资金使用有序。一要有计划、有重点、有步骤开展村级财会知识的教育培训。在广大村民中广泛开展财会知识的宣传教育,使村民对财务知识有基本的了解,不断提高其民主理财和民主监督能力;重点对村干部及财务人员开展财经纪律、法规、财务知识的培训,不断提高其业务素质和水平,以适应新形势下的农村财会工作,为依法、有序开展村级财务管理工作奠定坚实的基础;要高度重视村级财务人员的继续教育工作,组织村级财务人员每年定期参加业务知识培训,特别是要加强会计电算化推广,努力提高村级财务管理水平,强化会计监督,加强资金和票据管理,确保资金收支使用规范有序。二要多措并举,不断增强村干部廉洁奉公意识,严把村级财务收支关,确保村级财务管理规范和资金使用有序。通过《预防村干部职务犯罪教育读本》专题学习和各乡镇每年至少组织一次村干部法纪教育专题学习,强化村干部法纪教育,为遏止腐败构筑思想防线;推行村干部职业化,以村级治理的绩效作为村干部任期考核标准,使优秀村干部能享受国家财政性工资和养老保险待遇,可通过从优秀村干部中招录乡镇机关工作人员的方式,使他们真正感受到干好工作有发展前途并自觉抵制腐败行为;规范村干部的履职行为,重点规范和审计村干部的奖金、福利等额外收入,防止村干部利用职权以权谋私,严格查处他们在经济活动和收费行为中出现的灰色腐败收入,并从严管理村级财务的审批,严格控制不当开支,真正把有限的资金和资源用在刀刃上;全面落实“村财民理乡(镇)代管”制度,重大事项由村民代表大会审议,村民理财小组和村民监督小组监督使用,乡(镇)经管站代为管理,坚持收支两条线,严把村级财务收支关,确保村级财务管理规范和资金使用有序。

D61

A

1009-6981(2011)02-0074-04

2011-02-18

2010年河北省社会科学发展研究课题《我省乡村治理下的财务困境及其解困对策研究》,项目编号:201002031

杨春娟(1972-),女,河北省藁城市人,河北省社会科学院邓研所助理研究员,研究方向:“三农”问题;邵军永 (1974-),男,河北省晋州市人,河北师范大学副教授,研究方向:党建与思想政治工作;卓胜波 (1973-),男,河北省无极县人,河北省安装工程公司高级会计师,研究方向:企业会计。

[责任编辑郭清梅]