我国城镇职工社会养老保险公共性流失及其防范

○邓沛琦

（武汉大学社会保障研究中心 湖北 武汉 430071）

一、社会养老保险公共性流失现状分析

政府的公共性，其应有的基本内涵是实现正义、提供公共物品。社会养老保险公共性流失是指在实际操作过程中，由于种种原因，政府在举办的社会养老保险公共管理过程中，其公共性出现了偏差和异化。养老保险公共性出现的偏差和异化，偏差即公共政策制定过程中造成政策目标与政府结果的偏差，公共管理者的自利行为和管理水平造成的政策执行偏差。异化即改变了其性质和用途。社会养老保险在公共管理过程中出现的偏差和异化致使其公共性流失现象具体表现在以下方面。

1、养老保险费在征管过程中公共性流失。养老保险费是一个地区在一定时期内（一般为一个自然年度）的工资总额提取比。可是有些企业为了逃避责任，采取各种方式逃避缴费，由此养老保险费在征管过程中公共性流失：一是瞒报少报职工人数。这是一种较常见的企业逃避养老保险缴费的做法。二是变相减少工资总额，降低保费提取标准。三是买断职工工龄逃避缴费。这种做法使企业一次性甩掉缴纳社会养老保险费的部分负担，也是一种有意识的逃费策略。四是违规截留应缴保费。企业以效益不好或资金紧张为由，把已计提应缴的养老保险费截留下来挪作他用，长期拖欠。养老社会保险的逃费行为造成养老保险费从源头开始出现公共性流失，这种流失直接影响养老保险制度公平性缺失，从而一方面将严重侵害参保人员的公共利益，导致他们将来在计算退休待遇时由于当时缴费指数过低而造成退休待遇偏低的后果；另一方面将给统筹基金的征缴、积累带来严重隐患，特别是在人口老龄化日益严重的今天，将直接影响企业养老制度的持续稳定健康发展。

2、养老保险基金在公共管理过程中公共性流失。上海市劳动和社会保障局局长祝均一违规挪用、侵占社会保险基金经济案件，涉案金额达32亿人民币。其将社会保险基金投资实体经济，改变其用途，使社会保险基金在公共管理过程出现严重异化。近几年，社保资金违法、违规运用造成巨大损失的事件频发。除了广州社保基金挪用案和上海社保案，2002年9月，因诈骗农村社会养老保险金2000万元，原海南达龙实业有限公司总经理龙泉润被判处死刑；2004年3月，山西省太原市中级人民法院宣判的一起涉案数额巨大的社保基金挪用诈骗案，几名被告人共挪用社保基金7659万元，金融诈骗涉案金额近1.8亿元；2006年5月，河北省电力公司社保中心原基金管理员秦援非法挪用3817万元社保基金炒股票，被廊坊市中级法院以挪用公款罪一审判处有期徒刑15年。据不完全统计，1998年以来，全国清理回收挤占挪用基金160多亿元，至2005年底，还有10亿元没有回收入账。除此之外，在各地征缴过程中，因各种原因欠费和企业改制挂账的养老保险费也超过几亿元。由此可见，养老保险基金在公共管理过程中公共性流失的严重性不可忽视。

3、养老保险在待遇计发过程中公共性流失。具体表现在：一是因年龄不同，造成养老金“年龄亏损”。即在同一个企业内部，同年同日参加工作的同性别职工，在可比年份内，他（她）们工资水平与缴费基数均相等，由于他（她）们的年龄不同，退休时间有早有晚。其中，年龄大（指“中人”即1996年前参加工作并参保，之后退休人员）、退休早的职工赶上了连续6年待遇调标机会，其退休养老金水平反而高于年龄轻、退休晚、缴费年限长、缴费总额多的职工。二是“中人”与“新人”（1996年开始参保缴费的人称“新人”）之间养老金水平差别大。三是男女因性别不同造成养老金“性别亏损”。即在同一个企业内部，同年同日参加工作，并且其工资水平与缴费基数均相等的男性职工与女性职工，由于法定退休年龄相差10年（男职工60岁退休，女职工50岁退休），退休早的女性职工赶上了连续6年的待遇调标，其退休养老金水平反而高于退休晚、缴费年限长的男性职工。公共政策“逆向调节”（即多缴费的少得，少缴费的多得）现象，不仅退休人员反应强烈，而且大部分效益差的在职低端缴费人群因养老金增长速度快于企业在职人员工资增长速度亦反应强烈。

4、养老保险在待遇发放过程中公共性流失。表现在：一是重复享受养老待遇。在原地就业参保后，因用工形式灵活性，又到异地就业参保，当他们达到退休年龄时，由于同时在两个统筹地区均参保15年以上，因此可在两地办理退休手续并同时领取养老金。在客观上势必造成了养老基金的公共性流失。二是起“死”回“生”冒领养老金。近年来，随着离退休人员逐步实行社会化管理，养老金也实行社会化发放。由于退休人员居住分散，点多线长，社会保险公共管理部门对他们的生存状况难以得到及时、确切的掌握和了解，因此在养老金的实际发放过程中，冒领养老金现象比较严重而造成养老金公共性流失。三是不规范的“提前退休”使养老基金公共性流失。有些企业为了少缴养老保险费，同时解决富余人员问题，擅自规定退休条件，篡改职工工龄和年龄等。

5、养老保险在待遇调标过程中公共性流失。具体表现在：一是缴费型养老金在缴费年限上公共性缺失，没有充分体现缴费的激励约束机制。以湖北省2006至2010年调标为例。2006年度，退休人员人平普调标准为80元，而按缴费年限和工作年限调整数人平只有10元。普调的养老金增长率占87.5%。而缴费性养老金增长比重小。试分析，湖北省2005—2007年三年的调整养老金政策中，对按缴费年限调标规定，对按缴费年限分别以5元、10元、15元三个档进行调增，平均人平增加了10元的缴费性养老金。可见，缴费性养老金增长太少，少得可以忽略不记。这种养老金增长机制不仅破坏了养老保险的公平机制，而且也会导致现行养老保险缴费制度的反相激励。

6、养老保险在转移接续过程中公共性流失。具体表现在：参保职工因工作关系变动而转移养老保险关系时，只转移个人历年的个人账户本金加利息，其原来的缴费工资指数因没有记录而没有转移信息，而是转移接受方给一个固定指数“1”（过去参保人员按60%或按300%缴费，转移到新的参保地一律按100%，其指数只有“1”，从而造成“中人”的基础养老金和过渡性养老金的公共性流失。

二、社会养老保险公共性流失成因分析

上述社会养老保险公共性流失问题，其成因是多方面的，主要有：一是社会养老保险公共性异化主要公共权力的异化。政府及政府部门的公共管理人员在理性经济人有害的自利性中使养老保险的公共性流失和异化。这种“理性自利”使政府机构及其工作人员本能地追求预算的最大化和工作中争权夺利与推卸责任，追求高居于经济基础之上的优越感，而个人的需求偏好和对个人利益的选择往往会影响公共选择和公共政策执行的结果。理性经济人的假定则可以很好地解释上述某种现象所导致的政府公共性的流失。二是公共管理的法治手段不强以及在核征分离的管理体制下，申报主体、核定主体和征缴主体三方之间的法律责任不明确等原因造成的公共性流失。如社保费征管中的公共性流失问题。地税机关在费源检查中，发现参保单位都不同程度的存在少报、漏报社保费现象，甚至发现一些社会保险代理机构将归集的社保费不按期如实向核定机关和征收机关申报解缴，而是占压、挪用炒股；有的把社保费作为收入当工资发放等现象。检查机关发现这些问题时，因社会保险征收体制实行“双轨”运行，使双方法律责任难以界定而无法处罚，常常处于十分难堪局面，从而使公共性流失，影响其管理效率。三是制度缺失，或制度设计不够科学、合理。如养老金计发制度、养老金调整制度等存在制度设计不合理、不科学，使其在实际操作中前后退休人员的待遇难以有效衔接导致其公共性流失。

三、公共性流失的治理对策

社会养老保险公共政策作为政府弥补市场机制缺陷而做出的制度安排，其目标应表现为维护参保人公众利益和社会公平、正义。由此，增强公共政策的公共性和公平性也就成了公共政策不懈追求的目标。为了有效防止养老保险公共性流失，确保制度运行的安全和公平，其治理对策具体如下。

1、政府必须树立公共精神，规制权力。公共精神是指引政府公共行政，维护公共利益的价值导向，是保障政府公共性的道德规范。公共性的缺乏本质上是由公共权力的异化所致。所以规制权力是克服权力异化和解决社会养老保险公共性异化的根本途径。如果政府树立了公共精神，如果权力得到了限制，是实现政府公共性的重要保证。另外，必须辅之以《行政许可法》、《公务员法》等法律法规，把限制政府权力运行及约束政府及其工作人员的任意性和随意性的公意法律化、制度化，才能够在更大程度和更大范围上限制政府作为理性经济人对自身利益的最大化追求而实现公共利益最大化。

2、加强公民对公共权力的网络参与度。要完善对政府行政成本的信息公开制度、公民对公共权力的网络参与制度、政府行政的自下而上的监督机制、信息反馈机制及科学的绩效评价机制等制度，尤其逐步实现公共政策主体的多元化，真正做到公民参与要增强公共政策的公共性必须打破政府在政策过程中的垄断地位，打破公共政策“暗箱操作”的局面，同时要增强公民的政治参与意识，使公民真正参与到公共政策的制定中。这样既可以激发公务人员有益的自利性，并通过这种正面极力提高政府生产力，又可以防止有害的自利性，并通过制度的防御性措施预防养老保险公共性的流失。

3、以《社会保险法》新法实施为契机，勇于研究和探索社保资源的优化配置问题。《社会保险法》的出台将为完善征缴管理体制带来历史性契机，尤其是规定了社会保险费实行统一征收的方向。因此，要不断完善工作机制和征管措施，依法强化征收职能，努力实现养老保险费应收尽收。

4、尽快在全国范围内建立养老金发放体系。一是严格规定，参保人员退休时只能在某一地区享受养老待遇而不能跨地区重复享受。二是对其他地区已缴纳的养老金，在全国尚未建立统一的养老保险制度，且各地经济发展、财政负担差异的情况下，应允许其在不计算工龄或以工龄折价计算的前提下转入当地的个人账户；对于无法转移或不愿转移到其他统筹地区的养老保险，在当事人达到法定退休年龄或户口迁移出本地区时，也应允许其领取个人账户储存额。

5、适当控制养老金调标速度和调标水平。应建立既有激励，又有约束的养老金调整长效机制。通过建立这种机制，让参保人明白，现在怎样缴费，将来怎么计发，退休后怎么调整和增加养老金水平，从而更进一步让体制内的参保缴费人员明白缴费与整个生命周期内养老金水平增长的关系。另外，政府通过公共性有效供给，解散市场经济环境，使后退休人员在其后的工作年限内，工资有大幅度的提高，选择高端缴费水平，才能抵销乃至超过早退休人员“调标”增加的额度。

6、发展电子政务，畅通公共沟通渠道。要不断提升社会保险信息化职能，将社会保险征缴信息与企业工资总额、企业税收、职工的生存状况等信息联动，以科学的方法促进养老保险的征缴，有效地防止和控制提前退休行为的发生，严防养老保险基金的公共性流失。发展电子政务，完善公共政策的信息传播机制，确保信息的透明性和公开性，使每一个公民都能获取与自己利益相关的政府政策信息，确保公民能有效地参与到公共政策的选择过程，并且对公共政策过程实施有效的监督。

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