西部学前教育发展面临的机遇与挑战

王冬兰

(西北师范大学 教育学院,甘肃 兰州 730070)

西部学前教育发展面临的机遇与挑战

王冬兰

(西北师范大学 教育学院,甘肃 兰州 730070)

21世纪的第二个十年,是我国从教育大国向教育强国迈进的关键阶段,中央政府从人力资源强国和国计民生的战略高度出发,对学前教育给予了前所未有的重视,相继出台一系列涉及学前教育发展的规划、政策,给学前教育特别是相对落后的西部学前教育带来了发展的新契机,但同时也对西部学前教育提出了挑战,并使西部学前教育中蓄积已久的一些问题显得愈发亟待解决。

西部;西部地区;学前教育;机遇与挑战

20世纪60年代以来,无论美、英等发达国家,还是巴西、墨西哥、印度等发展中人口大国,都把普及学前教育作为提升国家竞争力的重要组成部分及国家基础教育和人力资源投资的重点,加大了财政投入并实施普惠性的学前教育国家行动计划。“把学前教育纳入政府公共服务体系,大力推进和普及学前教育,已成为当前国际教育发展的新趋势,成为世界各国的共同行动。”[1]中国是人口大国,学前教育是关乎亿万家庭幸福生活的一件大事,是直接涉及人民群众最关心、最直接、最现实利益的重大民生问题。21世纪的第二个十年,是我国从教育大国向教育强国迈进的关键阶段,中央政府从人力资源强国和国计民生的战略高度出发,对学前教育给予了前所未有的重视。

一、西部学前教育发展的政策背景

2010年7月颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(以下简称《教育规划纲要》),第一次把学前教育专章单列部署,提出了到2020年基本普及学前教育的目标。胡锦涛总书记明确指示,学前教育是重要的民生工程,要在贯彻落实《教育规划纲要》时,把发展学前教育作为突破口,首先解决入园难问题。温家宝总理要求,制定切实可行的规划和措施,把大力发展学前教育,作为贯彻落实教育规划纲要的一项紧迫任务。2010年11月初,国务院常务会议研究部署当前发展学前教育的政策措施,并印发了《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(以下简称《国十条》)。12月1日,国务院召开全国学前教育工作电视电话会议,主要任务就是落实总书记、总理的指示,国务委员刘延东就贯彻《教育规划纲要》和《国十条》,对当前和今后一个时期学前教育工作进行了专门部署。

国家这一系列涉及学前教育发展的规划、政策的出台给我国的学前教育事业,特别是相对落后的西部学前教育带来了发展的新契机,但同时也对西部学前教育提出了挑战,并使西部学前教育中蓄积已久的一些问题显得愈发亟待解决。《教育规划纲要》提出,“未来10年我国学前教育发展的目标是基本普及学前教育,到2020年,普及学前一年教育,基本普及学前两年教育,有条件的地区普及学前三年教育。”[2]从具体所要达到和实现的目标来看,到“2020年,全国学前一年、两年、三年的毛入园率应分别达到95%、80%和70%。”[2]从学前儿童入园率现状来看,据不完全统计,2009年,沿海地区很多省市3～6岁幼儿的入园率都超过了全国50.9%的平均水平,上海达到了98%,江苏达到了96%,浙江94.8%,广东接近80%。[3]但处于西部地区的学前儿童三年毛入园率,云南为54.5%,广西为 52%,新疆为 51.5%,甘肃为36.3%,西藏仅为5.94%。西部地区除省会城市和中心城市外,大部分地方尤其是农村的学前一年及三年入园率仍明显低于全国平均水平。由此可见,西部地区未来十年要完全达到《教育规划纲要》的要求,尚有一段艰难的路程。从全国学前教育发展看普及学前教育,重点在西部,难点在农村。

西部地区 (含西部12省区)面积685万平方公里,占全国的71.4%,少数民族众多,战略位置重要。但自然条件严酷、经济落后,加之文化传统、民族习俗和历史的原因,学前教育发展困难重重、推进缓慢,整体水平落后,成为影响我国教育均衡发展的重要问题之一。因此,从一定意义上说,发展中国西部学前教育就是发展中国学前教育。发展西部学前教育是一个在机遇中不断直面挑战的过程。

二、西部学前教育发展面临的机遇[4]

首先,随着党和政府对学前教育事业的空前重视,我国经济社会快速发展和人民生活水平的不断提升,尤其是新一轮西部大开发的推进和西部地区整体的进步与发展,必然伴随着人们对基础教育尤其是学前教育的强劲需求,这种需求会极大地催生和影响西部地区学前教育的成长、发展和壮大。西部地区的人民群众对从学前教育开始通过接受优质的教育提高人的素质、改变自身命运的愿望更加强烈,基本普及学前教育的群众基础业已形成。

其次,《教育规划纲要》中明确了学前教育的地位和发展的具体目标,同时也更加明确了从中央到地方各级政府对发展学前教育的责任与使命,《国十条》特别提出了发展农村学前教育的特殊措施,要求“把发展学前教育作为社会主义新农村建设的重要内容,将幼儿园作为新农村公共服务设施统一规划,优先建设,加快发展。各级政府要加大对农村学前教育的投入,从2010年开始,国家实施推进农村学前教育项目,重点支持中西部地区;地方各级政府要安排专门资金,重点建设农村幼儿园。”[5]可以说,基本普及学前教育的政策前提已具备。这样的政策前提,会促使中央政府加大对西部学前教育的投入,为西部地方政府发展学前教育事业指明了方向,尤其会促使西部地方政府和教育行政部门更好地管理和推进学前教育事业发展。

再次,随着西部地区“普九”任务的基本完成,“后普九时代”地方政府完全有可能腾出更多的人力、物力、财力关注学前教育的发展。如采取多种形式扩大农村学前教育资源,通过改造、扩建、新建幼儿园,乡镇和大村独立建园,小村设分园或联合办园,人口分散地区举办流动幼儿园、季节班等,充分利用中小学布局调整富余的校舍和教师举办幼儿园 (班)等。配备专职巡回指导教师,逐步完善县、乡、村学前教育网络。基本普及学前教育的物质基础亦有可能形成。同时,在我国社会均衡发展和科学发展策略的政策理念背景中,东部地区和城市学前教育的发展对西部特别是西部农村学前教育发展通过协作援助、对口帮扶和经验的影响、示范、辐射等效应,会产生强大的带动作用,使西部学前教育获得强大的发展动力。

三、西部发展学前教育目前面临的主要挑战

1.西部总体上经济社会发展水平低,财政支出水平更低,这将长期严重影响和制约西部学前教育发展水平。

我国学前教育经费一直以来处于总量偏少、分配不均的状况。具体而言,教育经费总量长期没有实现占国内生产总值4%的目标,分配到学前教育的经费更少,“2005年预算内教育经费支出中,幼儿园支出比例仅占全部教育经费的1.36%、占GDP的0.03%。国际上一般占 GDP的0.5%左右,相当于我们的16.7倍”。[6]然而,这十分有限的学前教育经费高度集中地投向了城市公办幼儿园,而规模较大的公办幼儿园主要分布在东部及城市地区,所以国家财政性幼儿教育经费的分配,地区之间、城乡之间很不均衡。全国平均水平如此,西部地区情况更为严峻。西部地区教育底子薄,历史欠账多,地方政府既要弥补学前教育存量发展的亏缺,又要根据社会发展需求和《教育规划纲要》、《国十条》的要求组织学前教育增量的投入,财政和社会压力大。以西部某省会城市为例,2006-2009年四年间各类教育经费支出为88亿,其中学前教育支出只有1.7亿,而个人支出 (俗称人头费)就占1.39亿,用于维持幼儿园 (所)正常运转、维修、添置、更换教育教学设备等公用支出仅有3100万。所以,弥补东西部学前教育发展差异的政府投入困难很大,尤其是西部地区政府经济社会发展压力大,财力薄弱、教育经费总量不足,单纯依赖政府投入普及学前教育的前景不容乐观。

2.西部幼儿教师从业准入门槛低,在职培训机会少,专业化程度不一,师资队伍整体素质不高。

教师队伍建设是关系到教育改革发展的战略性、全局性和基础性工程,促进教育公平,提升教育质量是我国当前教育改革发展的主旋律。满足人民群众对高质量学前教育日益增长的需求,构建和谐社会,必须建设一支高素质的教师队伍。

多年来,西部的学前教师队伍建设取得重要成就,教师素质有了普遍性提高。但是,西部地区多为欠发达省份,相对于中东部地区而言,学前教育起点低、发展不均衡,城乡差异大,特别是少数民族贫困地区,山区和边远地区幼儿专任教师数量不足,专业化程度较低,幼儿教师队伍远不能适应“办让人民群众满意教育”的需求,不能适应学前教育发展的需要。

以我们“西北地区农村民办幼儿教育研究”课题组2006年调查结果为例,被调查教师平均教龄4.37年,其中教龄在5年以下的占到76.7%,教龄超过10年的仅占8.2%。70%的教师具有中专或以上的学历,但具有学前专、本科学历者比例很小,专业对口率很低。仅有5.3%的教师能够获得脱产学习的机会,有21.3%的教师每年能获得1～2次培训机会。263名被调查教师中,有职称的教师仅有11名,仅占到4.2%。有一半教师月收入在400元以下。已有调查结果和实地考察表明,西部地区幼儿教师普遍存在着由于身份不明确,职称不独立,编制设置停滞、工资待遇差、职业的吸引力和稳定性不高,教师跨行流失的现象较多等问题,严重制约着学前教育事业进一步发展。西部幼儿教师职业的生存现状和目前所面临的现实困境,导致他们彻底成为整个教师群体中的弱势群体,极大地削弱了广大幼儿教师的工作积极性和专业热情,降低了幼儿教师的职业幸福感和自豪感,也使得优秀的人才难以扎根于学前教育事业。

在我国国民教育体系中,学前教育是唯一没有独立职称晋升系列的教育体系 (幼儿教师职称评定隶属小学职称系列)。而且工作在公办幼儿园但却不在编制的教师及大量民办幼儿园的教师,几乎都没有教师职称晋升的途径。“职称晋升及其独立性的丧失,不仅意味着幼儿教师其教师专业资质的丧失,更是整个学前教育专业属性的丧失。”[7]西部地区无论是城镇还是乡村,幼儿教师的平均工资水平根本就不能兑现“教师不低于当地公务员”的要求。现实中“当幼儿教师不如当保姆”的说法,排除其某种职业狭隘观的不妥因素,的确是幼儿教师职业尴尬的真实反映。幼儿教师现实的低待遇和低收入,与其所承担的极繁重而琐碎的保教工作和专业化的身心付出,以及学前教育作为公共性教育事业的重要性,根本不能匹配和相称。而且,“大量幼儿教师也因为‘在编’还是‘不在编’、在公办园还是非公办园的身份差异,以及在城市还是农村的区域性差异,同样的工作付出却不能获得同等的报酬和待遇,存在着同工不同酬,甚至少工多酬或多工少酬的极端不平等。”[7]

3.西部地区由于特殊的经济结构和产业结构,在国企改制及事业单位改革中又丧失了一大批“准公立”的企事业幼儿园,而这一部分幼儿园曾是西部地区普及学前教育不可忽视的重要力量,恢复与重建困难重重。

过去,企事业单位办园更多是计划经济的产物,20世纪90年代开始的学前教育社会化过程使学前教育朝着市场化的方向迅速发展,学前教育所应具有的教育性和公益福利性两个基本特性受到严峻挑战。1995年七部委《关于企业办幼儿园的若干意见》和1997年《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》两个重要文件是我国幼儿园办园体制和格局发生重要变化的方向性和指导性文件。在这两个文件指导下,企业幼儿园快速转制、撤销;事业单位也按企业办园的方式迅速将幼儿园与原单位剥离,原有企事业单位办园纷纷被推向社会。社会化和市场化导致企事业单位办园锐减,国有资产和人力资源大量流失。西部地区由于经济发展所限,企事业单位自身改革负担更重,困难更多。因此,2010年11月国务院常务会议提出的“大力发展公办幼儿园,支持街道、农村集体和有条件的行政事业单位、企业办幼儿园”的举措实施起来尚有很大难度,除非国家层面有具体的配套政策支持。

4.西部地区农村由于特殊的地理及交通条件限制,地广人稀,人口密度小,居民区分散且集中困难,同时多山区荒漠地带,这样的自然地理因素客观上制约学前教育在地理布局上的密集分布。

因此,通过以乡镇为中心兴建幼儿园并辐射到村来普及农村学前教育的实施条件较差。特别是学前儿童的年龄特点决定了他们更应就近入园、安全入园,我们认为,入园半径在1.5～2.5公里为宜。《国十条》中提出“中小学布局调整后的富余教育资源和其他富余公共资源,优先改建成幼儿园。”实际上,西部农村大部分中小学均在乡镇中心繁华地带,绝大部分仍在高效使用,富余出来的多为村小学,而西部农村村落的地理分布,人群居住的稀疏,适龄儿童入园人数有限等因素,一定程度上会影响西部学前教育提供的质量和方式,继而会进一步影响和制约农村学前教育的普及和发展

四、西部发展学前教育的对策建议

(一)政策倾斜、投入加大,保障经费到位

《教育规划纲要》提出:“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。”“学前教育建立政府投入、社会举办者投入、家庭合理负担的投入机制。”《国十条》要求“必须坚持政府主导,社会参与,公办民办并举,落实各级政府责任,充分调动各方面积极性”;“各级政府要充分认识发展学前教育的重要性和紧迫性,将大力发展学前教育作为贯彻落实《教育规划纲要》的突破口,作为推动教育事业科学发展的重要任务,作为建设社会主义和谐社会的重大民生工程,纳入政府工作重要议事日程,切实抓紧抓好。”[5]“各级政府要将学前教育经费列入财政预算。新增教育经费要向学前教育倾斜。财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占合理比例,未来三年要有明显提高。各地根据实际研究制定公办幼儿园生均经费标准和生均财政拨款标准”。[8]上述内容明确了发展学前教育是政府重要的责任,政府有责任为广大群众提供优质的学前教育资源。在具体实施层面,考虑到大面积处于贫困地区和少数民族地区的西部地区未来普及学前教育的实际困难,中央政府已在政策和财政投入上对西部有一定的倾斜力度,如“中央财政设立专项经费,支持中西部农村地区、少数民族地区和边疆地区发展学前教育和学前双语教育。”同时还应采取“积极差别对待”的政策和制度,所谓积极差别对待即“对教育条件、文化背景处境不利的地区和学生投入更多的教育资源,使其与其他学生的教育成就尽量接近,缩小差距”。[9]由于我国有限的学前教育经费主要投入对象是公办幼儿园,而处于弱势的绝大多数农村幼儿长期以来被排除在中央及地方政府的支持、帮助之外,这种投资取向扩大了原本就存在的教育不公平,采取“积极差别对待”才有可能将教育资源投入到最需要的对象,保证最需要帮助幼儿的优先权利,实现实质上的教育公平。需要注意的是,明确“政府主导”并不等于政府“全包”。投入不是政府履职的唯一形式和体现。“政府的主导职责应该是多方面的,主要应包括:制定发展规划,加大财政投入,完善管理体制,加强行政管理力量,加强教师队伍建设,推进政策与法制建设等。在当前,尤其有必要强调政府上述六项主要职责的整体性职能。无论是政府和社会,对政府发展学前教育的职责都不宜狭窄化或局限在财政投入上,否则将极不利于学前教育积极健康、可持续发展。”[5]地方政府是发展学前教育、解决“入园难”问题的责任主体。应建立“督促检查、考核奖惩和问责机制,确保大力发展学前教育的各项举措落到实处,取得实效。各级教育督导部门要把学前教育作为督导重点,加强对政府责任落实、教师队伍建设、经费投入、安全管理等方面的督导检查。”不仅要“加大投入,重点支持边远贫困地区和少数民族地区发展学前教育。规范学前教育经费的使用和管理。”还要“深入调查,准确掌握当地学前教育基本状况和存在的突出问题,结合本区域经济社会发展状况和适龄人口分布、变化趋势,科学测算入园需求和供需缺口,确定发展目标,分解年度任务,落实经费,以县为单位编制学前教育三年行动计划,有效缓解入园难”。[4](未注明的引文部分均选自《国十条》)。

(二)因地制宜,分类推进,鼓励发展多种形式的幼儿教育

西部地区城镇可逐步建立公办幼儿园、社区幼儿园等多种办园形式相结合的学前教育网络;农村和少数民族地区要加快建设一批标准化幼儿园,形成以乡镇中心幼儿园、小学附设学前班和村级办园相结合的学前教育格局。在偏远的农村及少数民族地区,可通过游戏辅导点、季节班、周末班、走教、送教下乡、城乡对口支援、专业人员入户指导等多种非正规教育的形式与手段,丰富学前教育的形式、内容与方法,提高普及学前教育的质量。

(三)从西部各地的实际出发,鼓励企业、慈善组织、社会团体等举办公益性幼儿园

积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展。西部各地可以采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式,引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。对那些办园规范、质量合格、收费合理的非营利民办幼儿园给予公共财政补贴,政策扶持等切实的措施帮助民办幼儿园提升教育质量,使其能够提供公益性和多样性的服务。对一些由工矿、企事业单位及集体和个人等其他社会力量举办的优质的幼儿园,应该采取奖励补贴、政策支持等切实的措施,使它们成为西部地区普及和发展学前教育的重要力量。

(四)多种途径加强西部幼儿教师队伍建设,提高幼儿教师队伍专业素质

建设一支师德高尚、热爱儿童、业务精良、结构合理的幼儿教师队伍是加快学前教育事业发展的重要问题。应强化各级政府对教师队伍建设的责任。把教师队伍建设摆在教育发展重中之重的位置,强化各级政府对教师队伍建设的领导与管理,强化各部门对教师队伍建设的职责,完善教师队伍建设的管理机制。把加强教师队伍建设作为考核政府工作的重要内容。国家层面应依法落实幼儿教师地位和待遇。切实维护幼儿教师权益,完善落实幼儿园教职工工资保障办法、专业技术职称 (职务)评聘机制和社会保障政策。健全幼儿教师资格准入制度,严把入口关。对长期在西部农村基层和艰苦边远地区、少数民族地区工作的公办幼儿教师,按国家规定实行工资倾斜政策。进一步提高西部农村幼儿教师待遇,各种晋级、评奖、培训的名额应向农村教师倾斜,并应加大倾斜力度。另外,农村教师在职称评定、评奖、参加培训等方面,应给予优先考虑、适当放宽的政策,名额分配方面应有所倾斜。如评审条件中应重点突出农村幼儿教师的工作业绩和工作年限,农村教师晋升到高一级职称后,应规定其在农村幼儿园服务一定的年限。国家应对在西部农村地区长期从事学前教育工作、表现突出的教师给予奖励。

西部各省市区为了促进教师队伍建设的科学发展,可由教育厅联合科研机构建立教师队伍管理数据库,可对各省学前教师队伍的现状、特点、问题、发展需求与对策进行研究。根据《教育规划纲要》和《国十条》要求,采取倾斜政策为学前教育配备足够教师。包括为民族地区配备合格的双语教师。应根据国家要求,结合本地实际,合理确定生师比,核定公办幼儿园教职工编制。还可针对西部高校制定优惠政策,如减免助学贷款、提高工资起点、提前晋职 (定级)、发放住房补贴和安家费、保留毕业生户口、提供深造及发展机会等政策,吸引和鼓励大中专毕业生就业主体“下移”,公开招聘具备条件的毕业生充实西部幼儿教师队伍。

西部各省市区可依托不同层次的师范院校,完善学前教育师资培养培训体系。加大面向农村的幼儿教师培养力度,积极扩大免费师范生学前教育专业招生规模。逐步提高初中毕业起点五年制学前教育专科学历教师培养质量。建立幼儿园园长和教师培训体系,满足幼儿教师多样化的学习和发展需求。三年内对西部各省市区师范幼儿园园长和骨干教师进行分层次、有计划、有针对性和实效性培训。五年内对幼儿园园长和教师进行一轮全员专业培训。在农村地区,创新培训模式,为有志于从事学前教育的非师范专业毕业生提供培训。例如,教育行政部门可以和地方高等师范院校教育学院、教师培训学院合作,借助高校学前教育师资力量,整合高校教师、教研人员、示范幼儿园骨干教师组成专家团队,深入农村地区,在调研的基础上,采用参与式培训、案例研讨、交互式现场教研等方式,对农村幼儿园教师进行培训。我们在进行“西北地区农村民办幼儿教育研究”工作中,已多次采用此种方法,且非常有效。(具体可参阅“参与式培训与西北地区农村幼儿教师专业成长”一文,载《幼儿教育·教科版》2010,6)

(五)树立项目意识,通过项目的实施与课题研究,促进西部地区农村学前教育的发展[4]

国际、国内项目的实施与课题研究,有利于加速西部地区学前教育的推进与发展。如中国-新西兰项目、联合国儿童基金会项目等被实践证明是促进西部学前教育发展的有效方式。在普及和发展学前教育的过程中,中央政府可考虑以项目的形式,明确发展目标和发展重点,严格管理并做好资金保障。西部地区各级政府应积极争取各种国际、国内合作项目,并尽量很好的实施各种项目。同时,由于西部地域辽阔、民族众多、文化多样、地区间差距较大,学前教育发展过程中没有统一的模式和普适及处处有效的经验,不加分析和选择的套用东部的发展模式和经验无益于西部学前教育的普及和发展。因此西部地区专业工作者的课题研究及教育科学研究应立足于该地区发展的客观实际,加强对西部地区学前教育发展的针对性、有效性研究,通过认真的研究与实践,找出真正能够适合和有利于西部地区学前教育发展的路径与对策。

[1] 刘延东.就发展学前教育工作提出三点意见 [EB/OL].腾讯新闻网,2010[2010-12-1].http://news.qq.com/a/20101201/001930.htm.

[2] 国务院.国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年),2010.

[3] 虞永平.发达地区应高质量普及学前教育 [N].中国教育报,2010-10-01.

[4] 王冬兰.学前观察:我国西部地区普及学前教育任重道远 [N].中国教育报,2010-10-29.

[5] 国务院.关于当前发展学前教育的若干意见 [Z].国发 [2010]41号.

[6] 专家:我国幼儿教育城乡差距明显可推进“校改园”[EB/OL].2009[2009-4-4].http://www.ce. cn/xwzx/gnsz/gdxw/200904/04/t20090404 _18712955.shtml.

[7] 丁海东.为幼儿教师明确身份、提高待遇 [N].中国教育报,2010-03-08.

[8] 万明钢.“积极差别待遇”与“教育优先区”的理论构想 [J].教育研究,2002,(5).

[9] 庞丽娟.政府主导社会参与普及学前教育 [N].中国教育报,2010-03-08.

On the Opportunities and Challenges of Preschool Education in the Western Part of China

WANG Dong-Lan
(School of Education,Northwest Normal University,Lanzhou,Gansu,730070,PRC)

The second decade of the 21st century is the critical period when China will become a great power of education in the world.From the strategic perspective of human resources and national interest and people's livelihood,the Central Government attaches much attention to preschool education in China and makes a series of policies and plans which will bring about new opportunities for the development of preschool education in general,and relatively backward preschool education development in the western part of our country in particular.But at the same time,Western preschool education will also meet many challenges and it is urgent to solve some of the long existing problems. This paper analyzes the opportunities and challenges which western preschool education in china is faced with and gives some constructive suggestions.

western part of China;preschool education;opportunities and challenges

G 619.28;G 61

A

1674-5779(2011)02-0105-06

(责任编辑陈育/校对云月)

2011-02-11

教育部人文社会科学研究2005年度规划基金项目“西北地区农村民办幼儿教育研究”(05JA880037)的阶段性研究成果

王冬兰 (1963—),女,黑龙江哈尔滨人,西北师范大学副教授,主要从事学前教育基本理论、学前儿童家庭教育研究