我国晚清预备立宪的困境研究

□樊锐 陈纯柱

我国晚清预备立宪的困境研究

□樊锐 陈纯柱

清末宪政运动是中国宪政法制现代化的历史起点。引发这场立宪运动的因素是多方面的：政治上，清政府內焦外困，立宪势力崛起；经济上，清末封建经济体制遭到破坏，民族资本崭露头角；文化上，中西方法律文化碰撞融合，民权意识觉醒。当时处于内忧外患的清政府已意识到，从政治制度上革新，进行法制改革和立宪活动才是挽救民族危机的关键。

一、晚清预备立宪的时代背景和特征分析

(一)晚清预备立宪的时代背景

1.政治背景:清政府內焦外困，立宪势力崛起。19世纪末20世纪初，中国最后一个封建王朝，一方面在经历了戊戌维新失败、义和团起义、八国联军入侵等一系列重创后，民族危机和国内矛盾达到了空前激化。统治者似乎觉察出不改革中国已经没有出路了。为缓和统治危机，清政府着手准备实施新政。另一方面在戊戌变法失败后，以康、梁为代表的维新派并未销声匿迹，而是采取不同的形式传播维新变法思想，并在二十世纪初形成了一股强大的政治势力，史称立宪派。立宪派在上通过策动当朝权要，兜售立宪救清的思想，培养出一个亲宪派的官僚集团，并通过这一集团达到与最高统治者的对话，说服其接受立宪的思想主张；在下通过建立立宪社团，宣传立宪思想，同时号召群众展开一系列的立宪请愿活动，鼓励人民为召开国会而勇斗。

1905年清廷开始召开会议讨论立宪，派官员出洋进行政治考察，并于1906年颁布《仿行立宪上谕》，这一切昭示着晚清预备立宪的准备程序已经正式开始，我国的政治也开始由封建专制制度向资产阶级民主制度过渡。[1]

2.经济背景：清末封建经济体制遭到破坏，民族资本崭露头角。清末宪政经济基础的缺失主要是就当时社会男耕女织、自给自足的小农经济而言的。封建君主专制的经济基础遭到逐步瓦解，形成了殖民地经济、买办经济、民族资本主义经济、封建小农经济等多种经济形式并存的局面。一方面，民族资产阶级的崛起，为宪政思想的传播和立宪政体的形成提供了有限的经济基础，使得晚清的预备立宪在一定程度上取得成功；但另一方面自给自足的小农经济难以提供宪政赖以生长的土壤，因为它既不利于民众政治主体意识的形成，也不能使民众产生参与政治生活的心理需求。清末，清政府对外支付高额的战争赔款，对内一味高压，不重视经济发展。总体来说，这一时期的经济状况较差，由于缺乏建立宪政的经济基础，不可能建立起民主的宪政制度。

3.思想文化背景：中西方法律文化碰撞融合，民权意识觉醒。19世纪后半叶中国社会充满了新与旧、保守与进步之间的矛盾。60年代，随着西方思想文化的流入，就有学者最早提出了“君主立宪”的思想。但是我国传统的法文化是以男耕女织的自然经济为基础的，这从根本上决定了小农经济的个体之间是不能产生广泛联系的，因而，在观念上从来就缺乏“权利意识”，身份等级观念、皇权崇拜思想仍然根深蒂固。西方法文化的传入，使得以康、梁为代表的维新派，逐渐摆脱了中国传统法文化的价值束缚，倡导改变政体，兴民权。1904年日俄战争中日本的完胜，极大的刺激了中国社会各界人士，国人看到日本通过宪政变得强大，因而举国上下对立宪思想都表现出了极大的热情，一时之间立宪思想成为了社会的主导思想。正是在中西方法律文化的激烈碰撞中，西方资产阶级的法律思想得到广泛的传播，为20世纪初的晚清法制改革奠定了重要的思想文化基础。

（二）晚清预备立宪的特征

1.立宪主体特殊。晚清的宪政思想虽由立宪派引入，立宪派在整个预备立宪的过程中也发挥了重要作用，但是主导整个预备立宪的还是清政府中的当权派，清末立宪实质上是由封建阶级领导的宪政建设。“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”，这表明预备立宪始终以当权派把控立宪运动的内容及进程为原则，其目的即是“以立国家万年有道之基”。在某种程度上这决定了晚清立宪运动的性质。当权派中主张尽快实行立宪的人认为，立宪可以 “维国本，遏乱萌”，维护和巩固清王朝的统治，用宪法的形式来肯定君主的大权。这一阶段所进行的宪政建设，无论从立宪派、新政派、当权派的角度来说都是为了挽救晚清政府的统治，而非对宪政本身价值的认同，功利性明显。

在立宪模式上，清廷决定采取日本君主立宪模式，因为日本宪法的最大特点就是维护皇帝的无上权威。但是日本宪法中限制皇权的内容却被清政府完全摒弃，这恰恰反映出清政府立宪的实质。

2.宪政观念的流入与传播迅速广泛。清末随着西方法律思想的传入，自由平等、公民权利等理念深入人心，宪法观念广为流传，不仅为这一阶段的宪政建设提供了思想土壤，更为以后的宪政发展做好了思想准备。在此之后无论何种政治势力的确立，至少在形式上都要有宪法对其政权合法性的确认。在思想观念方面，清末预备立宪对中国未来宪政的影响比制度建设更为深远。受三权分立思想的影响，君主专制和君权神授等观念受到了强烈的冲击，至高无上的皇权开始瓦解，民众民权意识逐渐觉醒。在《钦定宪法大纲》中，第一次出现了臣民权利、义务的概念，虽然这样的权利都是纸上谈兵，但是这对传统的封建伦理的冲击是功不可没的。

3.宪政建设还停留在仿制西方立宪模式的阶段。从《钦定宪法大纲》的效仿日本二元制君主立宪政体，到《重大信条十九条》中的学习英国的虚君共和的宪政理念，都是因当时的具体政治情形不得不做出的选择，国人还不能清晰地认清中国的具体国情到底适合何种立宪模式或者是宪政建设根本问题之所在。妄图以法典化的形式使清政府的统治合法化，颁布法典也是不得已而为之，其结果是必然失败的。

当然，仿制西方的清末新政也未必是一无是处。辛亥革命断送了清廷，但是国民政府仍然继承了清政府确立的君主立宪制下的三权分立政体、近代法律体系、行政机构的设置、地方自治运动等。

二、晚清预备立宪的准备与成果

预备立宪前夕，清统治者内部以慈禧为核心的新政派掌控了国家的最高决策权，属于当然的“当权派”，无官无职的在野人士属于“立宪派”。在当时的背景下，作为朝廷命官的当权派与作为在野人士的立宪派是各怀心思。

（一）当权派与立宪派的具体准备

1.当权派的立宪准备。清政府于1906年9月颁布了《仿行立宪上谕》，表明了其对宪政体制的态度。清政府对于立宪没有一个具体的时间安排，也没有一个详细缜密的方案，只是接受了五大臣的建议，决定实行立宪。1906年10月，编撰官制大臣，拟“参访君主立宪国家官制厘定”，实行三权分立。同年11月，厘定官制大臣通电各省，强调“厘定官制为立宪之预备”，要求各省参照中央官制推行地方官制改革。次年7月清政府颁布 《立宪应如何预备实施准各条举以闻谕》，宣布“自今以后，应如何切实预备，乃不徒托空言，宜如何逐渐施行，乃能确有成效，亟宜博访周资，集思广益，凡有实知所以预备之方施行之序者，准各条举以闻。”[2]

由于官制改革未能达到理想的效果，受其影响，其他方面的立宪准备也就进展缓慢了，这不仅令多数立宪派人士失望，更令光绪皇帝不满。随后鉴于各方压力，清政府加快了立宪筹备工作，并于1907年9月改考场政治馆为宪政编查馆，专司立宪筹备，且第二次派出大臣出使国外，“专就宪法一门，详细调查”。而后以资政院为基础，着手组成代议机关。尽管这些措施取得了一定的成就，但由于清廷没有给予民众实行宪政的具体时间安排，立宪仍被认为是遥遥无期的。

2.立宪派的民间动员。日俄战争之后，立宪派认识到：要实现宪政，仅靠光绪皇帝是行不通的，最终要靠人民来争取。随着《仿行立宪上谕》的颁布实施，立宪派开展了深入的基层动员活动。一方面，立宪派在各地纷纷建立民间基层立宪团体，传播立宪思想，以争取获得更多的民间支持，另一方面展开声势浩大的以召开国会为核心内容的立宪请愿运动。立宪派在各地成立团体、传播立宪思想，鼓吹召开国会等行动促进了知识分子和绅商的觉醒，并在一定程度上宣传了立宪变革的理念，激发了广大人民群众对立宪和召开国会的激情，使得立宪法、开国会的观念深入人心。他们组织和发动的国会请愿运动，“首为国民发未申之意”，更是极大地拓展了人们的视野，启发了民众的政治思想。

（二）预备立宪的成果

1.《钦定宪法大纲》解析。钦定宪法大纲共23条，就其内容而言，前14条主要规定了君上大权，后9条则主要规定臣民的权利义务，其中君上大权是大纲的核心内容，这是由大纲本身的性质所决定的。

具体来说，首先，对于君主的法律地位，大纲第一、二条分别规定“大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴”“君上神圣尊严，不可侵犯”。[3]第三到十四条则分别规定了君主的立法权、司法权、行政权、紧急权等权利。由此可以看出，大纲对君主权力的规定是相当广泛的，涉及到立法司法行政各个领域，尤其是对君主法律地位的确认，体现出浓厚的封建专制色彩，与近代宪政要求的民主平等思想缪之千里。但从另一个角度来看，大纲至少把对皇帝地位的确认纳入到宪法的范围之内，同时也对其权利进行了一定程度的限制。比如第四条规定“凡法律虽经议院议决，而未奉诏批准颁布者，不能见诸实施”，体现出议院对君主立法权的分享。其次，对于臣民权利义务的规定。大纲以附则的形式，用六个条文加以规定，包括被选举为官员，言论、著作、出版及集会结社自由，以及人身、诉讼、财产等基本权利；用三个条文规定公民的基本义务，包括纳税、服兵役、遵守法律的义务。可以看出，这一部分规定权利的条文明显多与规定义务的条文，与我国传统上忽视权利，“无讼”的法律观念是完全相悖的。大纲关于臣民权利义务的规定，打破了中国古代社会的法律传统，第一次以法律的形式提出了权利义务概念，对于民众权利意识的觉醒，有着重要的意义。

现代宪法的基本内容一般可以分为两块：国家权力的行使和公民权利的保障。可以看出，虽然宪法大纲作为宪法制定的依据，只是一个纲领性文件，但是它已经具备了现代意义上宪法的最主要的两部分内容，即“君上大权”和“臣民权利与义务”。《大纲》在本质上就是以宪法的形式继续维护封建专制。

钦定宪法大纲作为晚清预备立宪的一大成果，是晚清社会上各种政治势力在相互斗争中达成的妥协，也是西方法律文化在中国传播的结果。《宪法大纲》并非宪法，只是清王朝制定宪法的纲要，它以根本法的形式使君权合宪化，以便巩固封建专制统治，其浓厚的封建色彩显而易见。虽然自其产生以来就因为强烈的封建色彩而饱受诟病，但是，从历史的角度来看，其地位与作用毋庸置疑。《钦定宪法大纲》作为中国历史上的第一个宪法性文件，其颁布在一定程度上确立了宪法作为根本法的地位，构建了二元制君主立宪政体的框架；初步进行了立法权、行政权和司法权的划分；确立了宪政思想中的权利义务观念。这些内容使得《钦定宪法大纲》具有近代意义的宪法色彩，对中国宪政发展产生了深远的影响。

2.《十九信条》解析。《宪法重大信条十九条》全文仅447字、19条。从内容上看，十九条分别对皇权、国会、内阁的权力进行了规定，与钦定宪法大纲相比，十九条倾向于建立英式的虚君共和体制。

具体来说，首先，信条中1-4、10-13、15、16条涉及了对皇权的规定与限制，包括“大清帝国皇统万世不易”“皇帝神圣不可侵犯”，在军事、司法、对外和行政方面打造具有普遍权力的实权君主。[4]这几乎是对《钦定宪法大纲》原封不动的沿袭。但是也有例外，如第三条规定“皇帝之权，以宪法规定者为限”就是一个重大的进步，这一规定也是《重大信条十九条》的核心所在，这是中国成文法典中第一次明确的提出了皇权受制于法典，从理论上改变了皇权至高无上的政治观念。其次，信条中5-7、14、17-19条，分别对国会的权力进行了规定，包括立法权、财权和其他权力。总的来说资政院具有立宪修宪的权力，议决预算的权力，实际上使得原来作为咨询性机构的资政院，成为了具有实际性权力的国会。最后，信条中的第8、9条对内阁的权力进行了规定，包括内阁制定和谈何解散议会的权力。《十九信条》确立了对民众有所让步的君主立宪制，君主世袭专政与民主竞选宪政第一次妥协共存。

1908年光绪帝、慈禧相继去世后，满清政府统治已到崩溃边缘，《宪法重大信条十九条》是清政府在资产阶级革命派领导的辛亥革命爆发后急命资政院制定通过的，作为最后的救命稻草抛出的一个应付时局的宪法性文件。其立法过程仓促，内容过于简略，尤其是缺少对权利进行保障的条款，被人们认为是赤裸裸的倒退。但是我们应该看到其具有进步意义的一面：首先在宪政模式的选择上，“十九信条”更倾向于英国的虚君共和的君主立宪模式而非二元君主立宪，扩大了议会的权力。其次，十九信条更是第一次在成文法典中以宪法限制皇权，这是对中国传统观念的颠覆，具有十分重要的启蒙意义。

三、我国晚清政府预备立宪失败的原因分析

（一）政治原因:民族资产阶级未能掌握立宪主动权

鸦片战争之前，中国经历了几千年的封建王朝的更迭，以皇权为核心高度集权的统治制度已拥有极其广泛的社会基础和长期存在的条件，皇权崇拜、君臣思想根深蒂固。晚清预备立宪虽由立宪派提出并推动，但是国家政权牢牢控制在封建主手里，资产阶级立宪派从来没有真正意义上掌握立宪的主动权，封建君主社会的上层建筑没有发生任何变动，清政府进行立宪，也不过是维系其封建统治被迫做出的无奈选择。

（二）经济原因：近代中国未能形成宪政产生的经济土壤

马克思经典著作告诉我们经济基础决定上层建筑，经济发展状况是决定法律发展变化的最根本原因。鸦片战争前的中国，封建农业经济在社会经济形式中占统治地位，资本主义虽也产生，但仍然处于萌芽状态。小农经济自给自足的特点决定了人民相互沟通交流的阻碍，不利于市民社会的形成，自由平等等由商品经济产生的宪法观念根本没有出现的经济土壤。鸦片战争后，受外国资本主义经济侵略和本国封建主义的双重压迫，使中国民族资本主义虽有一定发展，但仍处于劣势，清政府的一系列改革措施也未触及封建经济制度的根本之所在——土地制度，严重阻碍了民族资产阶级的发展。

（三）文化原因：中国传统文化对宪政理念的排斥

宪法是一种文化的产物，反应一个民族传统的历史和文化，一部宪法的产生都有相应的文化背景。选择何种宪政模式，不仅取决于政治和经济条件，而且还取决于历史上长期形成的传统文化。中国漫长的封建史中一直都强调人治的重要性，并认为这是治国的根本。而清末新政的可能结果是“立宪”和“法治”，这势必就与我国的传统封建思想发生激烈的碰撞。况且，一元结构的统治权威始终是中国传统法文化所固有的，而分权与制衡的理念，在当时的中国完全没有存在的价值土壤。

重庆市社会科学规划项目《中国宪政史研究》，批准号：2009FX05；重庆市教委社会科学项目《中国宪政史研究》，批准号：09SKF04

[1]侯宜杰.二十世纪初中国政治改革风潮[M].北京：人民出版社.1993

[2]殷啸虎.近代中国宪政史[M].上海：上海人民出版社.2010

[3]张剑.《钦定宪法大纲》与清末政治博弈[J].史学月刊.2007（6）

[4]郭世东.清末仿行宪政的”新药方”——《十九信条》的出台[J].江淮法治.2007（11）

[5]张晋藩.中国宪政史[M].吉林：吉林人民出版社，人民出版社.2011

[6]蔡定剑，王占阳.走向宪政[M].北京：法律出版社.2011

[7]王人博.中国宪政史上的关键词[M].北京：法律出版社.2009

[8]夏新华.近代中国宪政历程:史料荟萃[M].北京:中国政法大学出版社.2004

[9]尚小明.留日学生与清末新政[M].南昌:江西教育出版社.2003

[10][美]罗兹曼.中国的现代化[M].南京:江苏人民出版社.2003

作者：陈纯柱，重庆邮电大学法学院教授，社会科学处处长

樊锐，重庆邮电大学法学院法学硕士研究生

责任编辑：新 华