重庆城乡统筹背景下教育公平的实现

□ 侯国跃 张成晟

重庆城乡统筹背景下教育公平的实现

□ 侯国跃 张成晟

统筹城乡发展是关系我国社会主义现代化进程的核心课题。党中央在全面分析国内外形势的基础上，提出了统筹城乡经济社会发展的重大方针，其重中之重是统筹城乡教育发展。教育公平，一直是近些年来公众热议的命题。可以说，要解决“三农”问题和实现城乡统筹发展，就必须重视教育公平问题。我们注意到，《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发[2009]3号文件）明确要求重庆“建设国家统筹城乡教育综合改革实验区”，因此，重庆必须抓住机会，积极采取措施，统筹城乡教育发展，改变重庆城乡教育差距巨大的面貌，同时也为全国教育改革提供试验成果。

一、重庆城乡统筹背景下教育公平的内涵

（一）教育公平与城乡教育公平

教育公平指的是每个社会成员在享受公共教育资源时受到公平和公正的对待。教育公平的内涵包括三个层次：教育起点公平，教育过程公平和教育结果公平。教育起点公平是教育公平最基本、最明显的标志，是要尊重和保护每个公民的基本人权和自由发展，包括教育权利公平和教育机会公平，衡量标准是“让人人都享有受教育的机会”；教育过程公平是指在实现起点公平后，通过相应的制度、政策继续体现和维护教育公平，包括教育资源和经费投入的公平等；教育结果的公平，是指最终体现在学生学业成果上的公平，即学业成功并被社会所接纳的机会是平等的，个人在接受一定教育后，都能获得较为一致的学识水平和能力水平，而不是指绝对的相同。

只有实现了教育公平，处于社会较低阶层的弱势群体才有与社会其他阶层处于同一起点的机会。正如杜威等改革者认为，在存在经济、社会地位等方面存在巨大不平等的情况下，教育给人提供公平竞争、向上流动的机会。这能够使弱势者摆脱自身所在群体的局限，能够显著的改善自己的生存状态和社会地位，减少社会性的不公平。所以教育公平对于本身处于农村地区的弱势群体有着十分重要的意义。

（二）重庆城乡统筹背景下教育公平的意义

从宏观上看，实现在城乡统筹背景下的教育均衡发展，为重庆的新农村建设打下坚实的教育基础，有利于缩小城乡之间的差距。教育是一个国家发展的基石，同样也是重庆地区发展的基石，现阶段重庆地区城乡差距大的重要原因之一就是因为城乡之间的教育差距巨大，反过来越拉越大的教育上的差距进一步阻碍了农村经济的发展。实现重庆市城乡教育统筹发展，其主要意义在于提高整个重庆地区的人口素质，为重庆新农村的经济建设提供人才储备。一个地区的发展，说到底是人的发展，只有得到了充分的教育机会，人口素质得到提高，才能具备更具前瞻性的意识，掌握更先进的科技，使得地方的经济生产力得到发展。也只有将教育发展起来，建立一个完善的农村教育体系，才能为地方经济的建设提供长久的支持。

从微观上看，实现城乡统筹背景下的教育公平，也是对农村人口个体命运的关照。现代社会早已进入“知识经济”的时代，教育、文化和研究开发是知识经济的先导产业，教育是知识经济时代最主要的部门，知识和高素质的人力资源是最为重要的资源。一个个体要成为对于社会而言有价值有意义的人才，必须掌握一定的知识，是否能掌握和现代社会需要相匹配的知识又是和接受教育的机会息息相关。农村地区教育事业得到发展，农村人口拥有更充分的教育资源，他们才能获得充分的知识，积极参与到社会生产建设的活动中来，缺乏教育的资源，也就意味着缺乏知识，这样的人是无法跟上社会的步伐，也无法改变自己的命运。统筹城乡教育的发展，实现城乡教育的公平，也就是给予农村地区的人们提高自身素质、改变自己命运的机会，这是微观意义上城乡统筹背景下实现教育公平的意义所在。

二、重庆城乡教育不公之现状及成因

（一）重庆城乡教育不公之现状

当前重庆城乡统筹的过程中，面对的最大的问题便是教育资源分布极不合理和平衡，其主要表现在以下几个方面：

1.城乡教育经费分配不公。据《中国经济周刊》2011年3月8日的报道，近10年来，国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例不足4%。教育经费的投入不足，是造成优质教育资源整体稀缺的重要原因。在捉襟见肘的经费面前，“百年大计、教育为本”的口号多少显得有些力不从心。而教育经费分配的不公平则是教育资源分配不公的突出体现。教育经费投入到农村地区的学校较少。目前全市农村地区学校已经实行九年义务教育，解决了学生入学困难的问题，但是由于长期以来积累问题太多，教学条件仍然较差。以中学教育为例，重点中学一直是地方财政投入的重点，而在一小时经济圈内，有重点中学47所，渝东北翼和渝东南翼地区分别只有重点中学10所和4所，差距巨大。

2.城乡教育设施差距大。处于城市区域的学校，一般投入都比较多，且基础设施远远好于农村学校，公共教育的资源远比农村地区丰富。以公共图书馆为例，一小时经济圈内共有公共图书馆26个，藏书共87190册，而渝东北翼与渝东南翼分别有公共图书馆11个和6个，藏书7858册和3751册。这个数据凸显了在教育设施这方面城乡之间有着不可逾越的鸿沟。

3.城乡师资力量差异悬殊。虽然重庆市制定政策，使农村代课老师通过考试转正，获得了编制，但不得不承认的是，优秀教师还是集中在城市的小学和中学。农村中小学教师的生活条件和工作环境都比较差，获得的待遇也不高，导致许多优秀的教师转向了各方面条件更好和待遇较好的城市，这就形成了农村教师大量短缺且水平较差的局面。

4.城乡教育发展水平不均衡。正如以上第一点所论述的那样，重庆城乡之间的教育发展水平差距也比较突出。基础教育方面，重点中小学、示范学校均集中于以城市为主体的一小时经济圈，而渝东北东南两翼的数量都很少。

5.农村留守儿童学校教育缺失。根据重庆市妇联完成的《重庆市农村留守儿童状况专题调研报告》显示，至2007年8月底，全市有0~16岁农村未成年人440.3万，其中留守儿童235.2万，占农村未成年人总数的53.41%，而且是主要分布在两翼地区，他们接受的正规学前教育很少，学习状况不容乐观，处在贫困中的留守儿童还面临着失学、辍学的危机。

（二）重庆城乡教育不公的成因

为何在政府日益加大教育投入的今天，人们却感觉教育公平的问题愈加突出？如果把这个问题放在重庆地区来看的话，重庆固有的城乡对立的二元结构起着决定性的作用。

重庆是一个有着大城市带大农村、大库区的年轻直辖市，有着城乡二元对立和库区并存的复杂结构，本来城乡之间在经济发展上就存在着巨大的差异。整个重庆的发展受着这种结构的瓶颈效应的影响，发展被大大制约。正是由于这种情况的存在，大城市和大农村、大库区的教育发展也呈现着极不平衡的态势，教育公平难以得到彻底的实现。我们可以引用一组数据来说明重庆存在的具有强烈反差的二元结构。

城乡居民收入差异系数是反映城乡居民生活水平差异的一个指标，其用S来表示，S=S1-S2，式中S1为农村居民人均纯收入，S2为城市居民人均可支配收入。当S≥0.5时，即农村居民的人均纯收入不足城市居民人均可支配收入的一半时，处于城乡二元结构状态；当0.2≤S〈0.5时，处于由二元结构向城乡一体化过渡时期；当S〈0.2时，则基本完成了城乡一体化。根据《重庆统计年鉴2010》《重庆统计年鉴2009》及《重庆统计年鉴2008》的数据，我们可知：从2006年到2009年，重庆市农村人均纯收入 （S1）分别为：2873.83元、3509.29元、4126.21元、4478.35元，而2006年到2009年中，城市居民人均可支配收入则分别为：11569.74元、13715.25元、15708.74元、17191.10元，经过简单计算则可得到重庆市城乡收入差异系数（S=S1-S2）分别为：0.752、0.745、0.738、0.740，近四年的城乡收入差异系数均大于0.5，且并没有明显的下降趋势。这一系列数据反映了重庆市的城乡分化严重，并且没有明显的减缓趋势。随着教育事业的不断发展，由于这一差距本来就存在，两者在教育发展速度上有快有慢，城乡之间的教育差别会更加扩大，而农村地区的教育则在“马太效应”的作用下，弱者益弱。

改革开放以来，我国的基本政策都始终贯彻着效率优先、兼顾公平的原则。按照市场经济的配置方式。优势资源无疑会向城市流动和聚集，也只有这样，资源的利用效率也才会最大化，改革开放的政策所坚持的原则，一方面使城市得到了长足的发展，另一方面，农村也作出了相应的牺牲。相应的，优势的教育资源也在城市中聚集，农村的教育水平的差距和城市进一步拉大。

此处以一小时经济圈的九龙坡区与渝东北翼的开县和渝东南翼的武隆县的中学教育为例作为说明。根据《重庆统计年鉴2010》的数据，2009年九龙坡区、开县、武隆县分别有中学34、61、12所，中学生51968、102686、23921名， 中学教师3809、5177、1288名，经过计算，可以得出九龙坡区的中学平均规模是1528（人/校），开县和武隆县则分别是1683（人/校）278（人/校）。九龙坡区和开县的学校规模明显大于武隆县的学校规模，从平均专任教师上来看，九龙坡区平均每所中学有112名教师，每名教师平均要负担13个学生的教学，而开县平均每所中学有84名教师，平均每名教师需负担19名学生的教学，而武隆县平均每所中学有107名教师，每名教师也需负担18名学生的教学。虽然武隆县平均每所中学的教师数量较多，但是其负担的学生数量也远大于九龙坡区教师所负担学生数量。

综合以上数据可以看出，无论是在学校规模上，还是教师的数量上，城乡之间的教育还是存在差距，而这些差距正是优势资源向城市集中的结果。更重要的是，我们这里所看到的只是一些显性的数据，更多隐性数据是无法做定量的统计的，比如教师的素质，学生的素质，整体教育环境等。这些隐性的差距更加透露出农村与城市之间在教育上难以缩小的差距。正是由于经济上的原因、政策上的原因的存在，城乡教育之间的距离在不断扩大，这是重庆在进行教育改革中必须要面对的棘手的问题。

三、重庆城乡统筹背景下教育公平的实现路径

（一）建设社会主义新农村，缩小城乡经济差异

教育发展不平衡，农村教育落后这种局面的根源是经济发展的不平衡。想要从根本上改变这种局面，必须要努力进行农村经济建设，建成社会主义新农村。只有农村的经济有了根本性的发展，才有更多的财政收入投入到农村的教育领域中，也只有农民的生活得到了改善，没有了基本生活上的忧虑，也才能将其收入投资到教育领域。重庆市应当大力进行渝东北、渝东南两翼的经济建设，发展库区经济，让一小时经济圈之外的地区繁荣起来，这是解决城乡教育发展不平衡，农村教育问题的根本之计，也是需要长久坚持的政策。

（二）明确政府责任，完善经费投入机制

要实现教育的整体均衡，就不能仅仅停留在如何分配现有资源的思维上，还应该考虑如何创造更多更好的教育资源，满足公众的诉求。优质教育资源的在整体上得不到优化，这正是制约教育均衡的掣肘之一。而要提升整体质量，最主要的又依赖于财政投入的提高。2001年来我国实行了“地方负责，分级管理，以县为主”的农村义务教育管理体制，在经费的投入上，中央政府承担全部义务教育经费的9%，重庆市政府承担12%，其余则市政府以下的地方政府承担。在实际操作中，重庆市政府应当对各级政府的筹资责任进行明确划分，避免农村地区因政府责任不到位，而无法保证教育经费投入的落实。此外，各级政府要加大教育投入，坚持教育经费的“三个增长”，确保财政性教育投入达到GDP的4%，并在此基本上逐年增长。

（三）改善资源配置机制，促进城乡教育协调发展

教育资源分配不公平，城市地区占有了大部分优势教育资源是农村教育所面对的主要问题。传统的教育资源配置模式由于政府的非均衡发展的策略，加之由于自然历史原因导致的经济发展水平和教育发展水平的悬殊，造成了教育资源分配的不平等和结构性短缺。因此，要实现城乡教育的协调发展，需要转变思维，充裕教育资源和改善整体质量，城乡教育资源分配失衡的鸿沟才能够得到填补，城市教育资源的差异化才能够得到更好的解决。在城乡差别日益加大的今天，还应将政策向农村地区倾斜，在办学条件、教师资源、学生资源上，都应该向农村地区给予优惠，避免出现富者愈富、贫者愈贫的“马太效应”。

（四）刷新农村教育结构，和社会需求接轨

农村要实现教育公平，还要进一步完善农村的教育结构，也就是要合理构建农村的学前教育、初等教育、中等教育和成人继续教育以及高等职业教育，在实现基础义务教育普及的情况下，把普通高中作为义务教育的延伸，将高等职业教育作为职业教育的主要方向，在高职教育中设置合适现代社会发展需求的专业，培养高等技术人才，在推动教育发展的同时，为农村本身的发展培养人才。

（五）完善法制建设，进行“积极补偿”

“不同的教育政策往往决定着教育资源在社会中不同的分布情况，决定着社会中教育教育机会和权利的不同分配。”这是罗尔斯在《正义论》一书中对教育公平和法律政策之间关系的阐述。法律，是国家权力的重要体现，也是国家政策制定的重要渊源。要解决城乡统筹背景下的农村教育问题，则需要制定相关的法律法规，来对农村教育进行积极补偿。这种积极补偿从本质上来说是一种对教育资源的再分配，是对城乡教育资源分布不均进行的一种调整，着力为他们提供特殊的政策支持和物质帮助，改善他们的处境。这也是为上述第三点改善资源配置机制提供了一个强有力的工具。重庆市在教育改革中，须将对农村教育积极补偿的政策上升到法律的高度，以国家强制力来贯彻这些政策的实施。由于法律本身稳定性的存在，同时也可以形成一种积极补偿的长效机制。

（六）树立教育公平的理念

除了制度性、实践性的工作外，如果在人们的心中树立教育公平的理念，扎下教育公平的根是最重要的问题。只有先进的思想才能更好的指导人们进行经济建设和完善自身发展。提高大众的关于教育公平的意识，才能使整个社会正视农村教育问题的存在，重视农村教育本身的不足，才有改变农村教育不公平的现状的一天。

[1]重庆市统计局，国家统计局重庆调查总队.重庆市统计年鉴2010[M].北京：中国统计出版社，2010.

[2]重庆市统计局，国家统计局重庆调查总队.重庆市统计年鉴2009[M].北京：中国统计出版社，2009.

[3]重庆市统计局，国家统计局重庆调查总队.重庆市统计年鉴2008[M].北京：中国统计出版社，2008.

[4]托尔斯顿.胡森.学校和社会政策的目标[M].上海，华东师大出版社，1993.

[5]曾咏辉，吴明永.重庆农村留守儿童学校教育缺失与对策探析[J].北京城市学院学报，2009.

[6]秦波.论重庆教育发展城乡差距之经济根源[J].重庆教育学院学报，2007.

[7]姚来燕.走向教育公平中的开放教育[J].广播电视大学学报，2009.

[8]王剑华，高岩.从微观视角剖析推进重庆教育城乡统筹的关注点与切入点[J].西南大学学报，2009.

[9]傅添，王绯烨.论“积极补偿”与教育公平[J].现代管理教育，2009.

[10]罗尔斯.正义论[M].何怀宏等，译.北京：中国社会科学出版社，2001.

[11]时言平:“经费捉襟见肘，教育均衡难免有心无力”[N].重庆时报，2011-3-9.9.

作者：侯国跃，法学博士，西南政法大学民商法学院副教授、硕士研究生导师张成晟，西南政法大学民商法学院2009级硕士研究生

责任编辑：宋英俊