行政复议受案范围的扩展

□杨飞

行政复议受案范围的扩展

□杨飞

行政复议制度从建国初期建立以来，尤其是在行政复议法颁布实施后，对于完善行政机关的自我监督，切实保护行政相对人的合法权益都发挥了重要作用。近年来,行政复议实践表明行政复议功能未能充分发挥，特别是行政复议受案范围饱受诟病。本文拟对行政复议受案范围的扩展问题进行初步探讨。

一、行政复议受案范围扩展原则

（一）权利救济原则

行政复议受案范围的扩展必须坚持一个基本的价值取向即权利救济原则。行政复议和行政诉讼都具有监督行政和救济权利的两重功能，两者是标和本的关系，监督行政是手段，救济权利才是目的，这也是行政法的价值诉求，故包括受案范围在内的一切行政法律制度的设置都应当遵循权利救济原则，以实现行政相对人权利保障。

（二）适度原则

在社会转型时期，行政争议的种类和数量增多，社会矛盾问题较为突出，必须把矛盾和纠纷引入到法制轨道上加以解决。但目前行政复议体制、机制和人员素质都不容乐观，扩大行政复议受案范围应以适度为原则。

（三）协调原则

扩展行政复议受案范围必须与行政诉讼受案范围和其他有关规定相衔接和协调。除法律有特别规定外，行政复议决定不是最终决定，当事人还可以提起行政诉讼，如果在受案范围上行政复议与行政诉讼不协调，就可能出现行政复议决定告知当事人诉权而法院却依法不予受理的尴尬局面，不但没能化解矛盾，反而引发新的不满情绪。

二、扩展行政复议受案范围的几个具体问题

（一）抽象行政行为

以对象是否特定和能否反复适用为标准，行政行为可以分为抽象行政行为和具体行政行为。抽象行政行为是行政机关制定的规范性文件和发布具有普遍约束力的决定命令的行为，具体行政行为是行政主体将行政法规范或规则适用于特定事件或特定人而做出的特定处理行为。

行政复议法第七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。”同时该条第二款规定“前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”即行政复议机关依相对人的申请在审查具体行政行为时可以对规定进行附带审查，但不能对行政法规和规章进行审查。

有观点认为除行政复议法第七条规定以外的其他抽象行政行为不应当纳入行政复议受案范围，其主要理由是：我国已有相关法律规定对抽象行政行为进行监督；抽象行政行为不属于行政诉讼受案范围；行政复议机关在审查具体行政行为时，如果规范性文件与上位法相抵触，则自然会适用效力较高的规范性文件；根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》的第57条第二款的规定：行政复议期间行政复议机构发现法律、法规、规章实施中带有普遍性的问题，可以制作行政复议建议书，向有关机关提出完善制度和改进行政执法的建议。

目前，学界多数人认为抽象行政行为应当纳入行政复议受案范围，其主要理由是：其一，具体行政行为是针对特定人的，即使违法，造成的后果是局部的，而抽象行政行为是针对普遍对象作出的，可以反复适用，抽象行政行为一旦违法，将会给不特定的多数人造成损害，且会在该规范生效时间内持续发生，因此，抽象行政行为比具体行政行为更具有危险性和破坏力。其二，行政复议法虽然规定了规范性文件附带审查制度，但从实施效果来看常常导致行政复议案件办理期限过长，且附带审查方式意味着规范性文件已经产生实际效力。其三，目前虽然存在行政系统内部的规范性文件备案审查机制和同级人大的备案审查制度，但普遍流于形式，形同虚设。其四，根据宪法和国务院组织法的规定，上级行政机关有权改变或撤销下级行政机关不适当的决定、命令，因此将抽象行政行为纳入行政复议范围与现行法律并不相悖。

当然如果直接将抽象行政行为（行政法规除外）纳入行政复议受案范围，需要考虑并解决以下问题：

其一，申请人的确定问题。一种观点认为对抽象行政行为提出行政复议申请的人必须是其人身权或财产权有可能受到该抽象行政行为影响的人，那么这个影响是现实影响还是将来可能造成的某种影响？如果是将来可能造成的影响，而抽象行政行为是可以反复适用的，在其效力范围内每个人都有可能受到影响，那么任何人都可以对一个抽象行政行为提起行政复议申请，即使有公益复议的理论，这也是一时难以实现的。

其二，申请时效的确定问题。如果自该抽象行政行为生效之日起计算行政相对人的时效，则大多数人都不可能在现行复议法规定的60日内来申请行政复议。行政相对人并非立法专家，很难在短时间内发现该抽象行政行为存在的问题，一旦发现有问题则很可能已经过了60日的时效期了，那么这个时效期限该如何确定？

其三，抽象行政行为被撤销或改变后的溯及力问题。一种观点认为抽象行政行为被撤销或改变不具有溯及既往的效力，如果抽象行政行为被撤销或改变不具有溯及既往的效力，则对已经错误适用的行政相对人来说是不公平的，容易引发矛盾和上访。但如果能溯及既往则意味着以前依据该规范作出的全部行为和结果都要被否定，而且也有违法律无溯及力的原则。

其四，将抽象行政行为直接纳入行政复议受案范围，则无疑给行政复议机构带来压力，很可能导致抽象行政行为的行政复议流于形式。

对抽象行政行为的争议焦点不在于是否该纳入的问题，而主要在于哪些该纳入的问题。从行政复议法及其实施条例的规定来看，规章以下的抽象行政行为已经被纳入行政复议范围进行监督和审查。目前，比较容易出问题且缺乏有效审查的抽象行政行为就是数量巨大的规章，因此在修改行政复议法时应首先将政府规章尤其是地方政府规章逐步纳入行政复议审查的范围。

（二）信访处理行为

按照《国家信访条例》第二条的规定，信访是公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。由于信访处理行为具有形式广泛性、内容多样性和复杂性的特点，在理论界和实践中对于信访处理行为是否可以提起行政复议和行政诉讼的认识也不统一。

有观点认为信访处理行为不宜纳入行政复议受案范围，其主要理由是：其一，根据《国家信访条例》第十四条第二款规定，“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”即认为信访与行政复议是两种相互并行的制度。其二，信访涉及的内容很广，可能是民事的、行政的、刑事的，如果统统纳入行政复议受案范围则不恰当、也不现实。其三，如果将信访处理行为纳入行政复议受案范围，则可能出现信访后复议，复议后又信访的恶性循环。其四，由于信访没有严格的时限规定，信访人通过信访得到处理结果，然后再申请行政复议，有可能导致行政复议申请时效的规定被虚置。

也有观点认为信访处理行为应当纳入行政复议受案范围，其主要理由是：从信访处理行为的性质来看，各级人民政府及职能部门对属于本机关法定职权范围内的信访事项应当受理并作出处理，行政机关在行使行政职权过程中所作的对相对人产生客观效力的行为本质上都是行政行为，信访处理行为属于具体行政行为的范畴。

笔者认为，信访处理行为是否纳入行政复议受案范围应区分以下三种情况分别对待。

1.对于当事人就某些问题向行政机关提出意见、建议等情况，行政机关作出的解释、说明、答复等处理行为，其对当事人的权利义务不产生实际影响，因此不能申请行政复议。

2.如果信访处理行为是对原具体行政行为的重申或肯定，由于其不对当事人的权利义务产生新的影响，属于行政重复处理行为，当事人不服是对原具体行政行为的内容不服，则此类重申或肯定原具体行政行为的信访处理行为不应纳入行政复议范围。

3.如果行政机关以信访答复来履行行政职责，或者信访处理行为改变了原具体行政行为的实质内容，对行政相对人权利义务产生了实体上的影响，则此类信访行为应当纳入行政复议范围。

（三）行政合同

行政合同是行政主体为了行使行政职能，实现某一行政管理目标，与公民、法人或其他组织通过协商的方式，在意思表示一致的基础上所达成的协议。行政合同作为一种合同，具备合同的一般特征，但行政合同也有区别于民事合同的特点：在主体上，行政合同的一方当事人为行政主体；在目的上，行政合同是基于公共行政管理的需要；在效力和履行上，双方主体的权利义务并不完全对等。

目前，由于理论上对行政合同和民事合同之间的界限没有明确的界分，立法上对行政合同也欠缺相应的法律规定，致使实践中行政合同争议在法律上缺乏明确的救济途径。鉴于行政合同具有行政主体履行法定职权实现行政管理目标等特征，因此原则上应当把行政合同争议纳入行政复议受案范围。当然，在审查行政合同争议案件时应注意以下两个基本问题：

第一，应当准确区分行政合同与民事合同。行政合同与民事合同最关键的区分在于行政主体签订合同时是否是为了实现行政管理目标，否则就不是行政合同而很可能是民事合同。

第二，关于行政合同争议案件举证责任的承担问题。由于行政合同兼具部分民事合同的性质，因此，在审查行政合同案件时，不能完全按照行政主体承担主要举证责任的原则进行，行政主体在单方面解除合同等情况下应承担证明其行为合法合理的举证责任，而在行政合同违约责任或赔偿补偿等情况，应按照“谁主张，谁举证”的举证规则进行。

（四）准行政行为

我国现行法律、法规和最高人民法院的司法解释中都没有提出准行政行为的概念，准行政行为被界定为是行政主体实施的但又欠缺标准行政行为的部分构成要件的行为，是介于标准行政行为和行政事实行为二者之间的公权力行为，准行政行为通常表现为受理、登记、证明、确认（认定）、鉴定、通知（公告）、咨询（请示）、答复等行为。

准行政行为具有以下特点：准行政行为的实施主体为行政主体；准行政行为是行政主体以观念表示的方式作出的行政行为，而观念表示仅是行政主体就具体事实作出判断后表明观念的行为，这种表态并不为相对人设定任何权利义务；准行政行为是间接产生法律效果的行为，这也是准行政行为区别于事实行为的重要特征；准行政行为具有行政行为的预备性、中间性、阶段性的特征。

准行政行为是否属于行政复议受案范围，除了其应当具有可复议的具体行政行为的主体标准、内容标准以及可能性标准外，还应着重从以下标准进行判断：

第一，结果标准。即可以纳入行政复议受案范围的行政行为是对行政相对人的权益产生实际影响的行为。所谓实际影响指对行政相对人已经造成了损害，其权利义务关系的实质内容已经发生了变化。准行政行为虽然对相对人不产生直接的法律效果，但不产生直接法律效果并不代表不产生实际的影响，某些行政行为尽管不直接设定或改变相对人的权利义务，但却可能对相对人的权益产生实际影响。因此，当准行政行为以间接方式改变了相对人对相关事实处分和控制效果时，就意味着对权利义务产生了实质性影响，这时它就具有了可复议性，应当纳入行政复议受案范围。

第二，必要性标准。当行政相对人对行政主体的行政行为如果不通过行政救济就没有其它救济途径时，应当将这类行政行为纳入行政复议受案范围才能保护相对人的合法权益。一般认为，如果部分行为本身不完全具备最终影响时，它们作为一类程序的组成部分，不得单独引起昂贵的法律救济程序，如咨询（请示）行为、通知行为等，不宜纳入行政复议受案范围，以防止就某一实体问题反复进行行政复议，造成行政资源的浪费，但是当间接法律效果转化为对相对人的实际影响，通过民事等救济途径无法有效消除这种影响，或者预备性、中间性、阶段性行政行为构成对相对人的实质损害，不对其及时救济可能造成更大损害时，准行政行为就具有纳入行政复议受案范围的必要性，如交通事故责任认定、工伤认定等行为。

基于上述分析，准行政行为是否纳入行政复议受案范围取决于准行政行为的具体表现形态，即是否对相对人产生实际影响，是否具有其它的救济途径。

（五）行政机关作出的人事处理行为

行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。”但有观点认为行政机关作出的人事处理行为应当纳入行政复议受案范围，其主要理由是：其一，行政主体作出的人事处理行为符合具体行政行为的特征，是行政主体进行内部人事管理的一种单方行为，属于具体行政行为。其二，无论是公务员还是事业单位干部，其身份均具有双重性，既有干部身份，又有普通公民身份，两种身份具有不可分离性，行政主体作出的人事处理行为同时也侵犯了其公民身份权益。其三，根据行政监察法和公务员法的有关规定，对行政主体作出的人事处理行为不服，有“复查”、“复审”、“复核”等申诉权，不但繁杂，而且由于主要是向原处理机关申诉，不利于相对人权利的保护。

把行政机关作出的人事处理行为纳入行政复议受案范围具有可行性和必要性：其一，可行性。从行政复议性质来看，由于行政复议制度是行政机关内部上级对下级的层级监督和纠错制度，因此将行政机关作出的人事处理行为纳入行政复议受案范围具有可行性。其二，有利于更好保护相对人的合法权益和促进依法行政。将行政机关作出的人事处理行为纳入行政复议受案范围，有利于充分运用行政复议这一层级监督制度，更好保护相对人的合法权利和监督行政机关严格依法行政。

当然这类人事处理行为和一般的行政行为相比毕竟具有其特殊性，有必要对人事处理行为进行区分，应当将直接和严重影响工作人员的基本权利的人事处理行为先行纳入行政复议受案范围，如严重的行政处分行为等。

[1]［德］平特纳著，朱林译：德国普通行政法[M].中国政法大学出版社1999年1月版。

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[3]张越：行政复议法学[M].中国法制出版社2007年6月版。

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[5]贺荣：行政争议解决机制研究[M].中国人民大学出版社2008年10月版。

[6]蔡小雪：行政复议与行政诉讼的衔接[M].中国法制出版社2003年3月版。

作者单位：重庆行政学院法学教研部

责任编辑：宋英俊

行政复议法第八条规定 “不服行政机关作出的