重庆市户籍改革困境解析

□马健

重庆市户籍改革困境解析

□马健

从2010年8月开始，作为中国统筹城乡综合配套改革试验区的重庆市以解决农民工城镇户口为突破口，开始全面启动户籍制度改革，力争到2020年全市户籍人口城镇化率达到60%以上。这被认为是中国大城市以破除城乡二元体制藩篱为目标，使农民能够没有顾虑地带着足够财富和尊严进城。然而笔者认为，凡是改革就需要面对巨大的压力，并且不是一帆风顺的，因为新生事物战胜旧事物需要一定的时间，事物是变化发展的，改革需要很大的魄力。重庆户籍制度改革正面临着巨大的挑战，并且也有其矛盾的特殊性。

一、重庆户籍改革的背景

从2010年8月15日开始，重庆市户籍制度改革在全市范围内正式施行。重庆此次大手笔推出的两年300万、十年1000万的农民进城计划，将成为几十年来我国户籍制度改革规模最大、配套制度设计最完善、影响最深的一次实践。

重庆市户籍改革的目标定位：2010―2011年，重点推进有条件的农民工及新生代转为城镇居民，解决户籍历史遗留问题，力争新增城镇居民300万人，非农户籍人口比重由目前的29%上升到37%，实现转户人口在主城、区县城、小城镇三级城镇体系的合理布局。2012―2020年，通过系统的制度设计，建立完善土地、住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制，进一步放宽城镇入户条件，力争每年转移80万―90万人，到2020年新增城镇居民700万人，非农户籍人口比重提升至60%，主城区集聚城镇居民1000万人，区县城集聚城镇居民600万人，小城镇集聚城镇居民300万人，形成合理流动、权益公平、城乡一体的户籍制度体系。

重庆市市长黄奇帆形象地比喻：在这次户籍改革中，进城农民将穿上城市就业、社保、住房、教育、医疗“五件衣服”，同时脱掉农村承包地、宅基地、林地“三件衣服”。脱掉的这三件衣服核心是“土地”，土地也成为各方关注的焦点。

市户籍制度改革办公室负责人徐强说过，重庆市户籍制度改革自今年7月28日全市动员会后，市公安局率先启动农转城工作，自8月1日发出第一本转城户口本后，已经有1411万人申请转户，其中整户转户2276户。各级户籍改革领导小组办公室相继成立，各项转户工作正按计划开展，尤其是宣传报道做到了有声有色，《人民日报》先后两次进行了报道，网络上也开设了《重庆户籍制度改革之窗》专题，还邀请了市发展改革委副主任徐强、市公安局治安管理总队政委郭金严做客网络就户籍制度改革新政与网民在线交流，当天收看网络直播人数达6万多人次。同时，市内外300多家媒体对户籍改革进行了多角度的报道。面对这一新政，不同情况的农民心态各异。那么哪些农民将选择“离开土地”，开始城市生活？重庆市又将如何做到让农民放心地“离开土地”？带着这些问题，我们课题小组进行了一系列调研，并得出我们的结论。

二、重庆户籍改革的困境

（一）农民转户意愿不强。课题组经过调研，统计出的调查结果显示为，不愿意转户的主要原因依次为：1.城镇住房及就业压力；2.不愿意失去农村的宅基地和承包地；3.认为以后的政策会更优惠，想等一等看一看；4.目前的农转城补偿标准低，转户家庭实际的经济收入将会减少；5.城镇生活费用高等。此外，以某区为例，因为某区绝大部分区域均处于城市发展规划区域内，目前的征地农转非收益大于退地收益也是本区农民不愿转户的主要原因。

（二）农民转户进城成本过高。周转资金短缺是户籍制度改革农民转户的重要制约因素。某区到2011年实际符合转户条件的农民约2万人，以每个新市民平均有6.7万元的“进城成本”计算，完成2万农民转户目标需资金约13.4亿元。农民转户即刻需要周转资金，资金不到位恐将引发新的矛盾。

（三）转户农民后续管理乏力。农民转户进城后，可以自由选择是否退出承包地、宅基地和参加社保，若农民转户后不退地，将拥有城镇和农村双重收益，恐将引发新的社会不公。农民转户后若不参加社会保险、缺乏充分就业和住房保障等，在消费完所得补偿后可能成为新的不稳定群体。

（四）货币安置激励吸引不足。在主城区农转城人员中，征地农转非占大多数，而农村征地拆迁实物安置政策产生的收益大于货币安置政策的收益。在农村征地拆迁中，由于大量安置户认为货币补偿没有实物补偿实惠，觉得获得安置房的收益大于一次性的货币补偿，虽有约24～30个月的过渡期，仍愿意选择拿取过渡费，等待安置房竣工分配，导致目前选择货币安置的农转非安置户只有15%，这给安置房房源供应带来了巨大的压力。

（五）配套措施细则尚待明确。一部分区县土地退出补偿与利用的实施细则尚未出台，农民转户后具体退地收益不明，主要是面临征地政策与转户退地政策之间的平衡以及各区县之间退地补偿政策平衡问题。

（六）社保政策吸引力不够。一是多数企业已经为农民工缴纳了城镇企业职工基本养老保险，农民工转户与否，对他本人享受养老保险待遇无关。二是转户人员要参加相对优惠的征地农转非人员养老保险的前提是整户退出宅基地，不退地和没有整户退地的转户人员，可以个人身份参加城镇企业职工基本养老保险或城乡居民社会养老保险。整户退地的严要求和城镇灵活就业人员养老保险的高额参保费也制约了普通农民的转户积极性。同时对农村家庭而言，整户退地后，一次性支付一家人的养老保险费压力仍然较大。

（七）体制改革相对滞后。户籍制度改革是一项复杂的系统工程，需要与政府其他部门的改革措施配套实施。计划经济时代遗留下来的、以户籍管理为实现形式的、城乡分割的计划生育、公务员录用、退伍兵安置、农村土地承包、就业、医疗、教育等制度的改革远未到位。

（八）经济社会发展不平衡和地方保护主义的影响。长期以来全国教育、就业、社会保障等政策的不统一，加之城乡之间、地区之间差别扩大的趋势尚未根本扭转，不少地方特别是大城市和经济发达地区从本地利益出发，普遍把限制户口迁移，控制常住人口机械增长作为减轻就业、社会保障、义务教育等方面的压力，以及提高人均GDP绝对值的一项重要手段，户籍制度改革的内在动力不足。

三、对重庆户籍制度改革的建议

一是加强宣传力度。扩大户籍制度改革在全国范围内的影响，加大市内媒体宣传力度，增强其影响力。由于一年来户改政策在不断的补充和完善，要进一步加强基层户改工作人员的培训力度，培训一批政策精通、业务熟悉、善于表达的一线干部。加强基层宣传工作，针对餐饮业、建筑业等不利于大型集中宣传的行业，制定上门宣传方案，让符合转户条件的农民更加透彻的了解政策，支持改革。

二是增强市级支持。以某区为例，转户入该区的中职学生除一律享受户籍改革的有关优惠政策外，还将免除其3年就学的所有学费，转户时还免收其迁移证工本费，据测算，如果在该区就读中职学校的3000名区外学生全部转户，区级财政每年将增加支出600万元，今后随着招生量的扩大，财政支出将逐年递增，区财政承受这部分新增支出将十分困难。建议市里考虑到区县在积极推进转户工作上所承担的财政压力，由市级财政在一定范围内以某种形式加以补贴。

三是强化后续管理。认真落实户籍改革转户居民农村低保和城镇低保的衔接等保障政策，确保转户居民利益不受损失。同时针对农民工流动性大，难以管理的特点，督促各区县建立转户人员台账，摸清转户人员情况，对转户居民的后续生活进行跟踪性管理，引导转户居民及时参保，有针对性的开展就业培训等，帮助转户居民尽快适应城市身份，尽力预防农民转户后可能产生的社会矛盾。

四是优化安置政策。对征地转户人员在实行实物安置和货币安置“两条腿走路”的同时，对货币安置政策进行相应的调整，提高货币安置模式的吸引力，允许实物安置向货币安置回流。从而最大程度地降低政府的建房、资金等压力，同时减少安置房后期管理等成本。

五是制定完善相关政策。督促各区县尽快制定出台户籍制度改革农村宅基地和承包地退出补偿实施细则，切实提高转户农民财产性收入，加快城乡资源流动。结合市三届九次全委会精神，对转户居民创业制定相关扶持政策，促进社会稳定和缩小三个差距。

本文系2011年度重庆市社会科学规划后期资助项目“重庆市户籍改革的困境及对策研究”（2011HQZZW03）之阶段性成果。

作者：本刊副编审

责任编辑：张 波