县级服务型政府建设的目标及实现

□ 谭桔华

县级服务型政府建设的目标及实现

□ 谭桔华

服务型政府建设是当代中国政府改革的战略定位。县级政府是承上启下的一级政府组织，抓好了县级服务型政府建设，就抓住了整个服务型政府建设的核心。建设县级服务型政府必须明确县级服务型政府的目标要求，抓住县级服务型政府建设的要点，从而推动县级服务型政府建设。

一、问题的提出

服务型政府是指在公民本位和社会本位理念的指导下，以公众为导向、以公共利益为目标、以服务公众和社会为核心职能，通过创立和发展广泛的社会机制和公共责任机制，公正、透明、高效地为公众提供满意的公共产品和服务的政府。[1]服务型政府是现代政府的一个显著特征。温家宝总理在全国十一届人大三次会议《政府工作报告》中明确提出：要以转变职能为核心，推动服务型政府建设，维护社会公平正义；要全面正确履行政府职能，更加重视公共服务和社会管理；要推进社会管理体制改革和创新，合理调节社会利益关系；要努力提高执行力和公信力，坚持决策的科学化、民主化，加快建立健全决策、执行、监督相互制约又相互协调的行政运行机制；要把反腐倡廉建设摆在重要位置。[2]这“五个要”的提出，使转变政府职能、建设服务型政府，成为政治体制改革的具体内容。

回顾我国政府改革的实践可以看到：20世纪80年代，政府改革主要围绕“集权与分权”的话题而展开，基于对传统集权模式的深切反思，“分权让利”被设定为政府改革的主题；90年代，国家与社会、政府与市场关系的讨论，将政府改革的话题引向有关“大政府与小政府”的讨论，“小政府”模式被一度看好，精简机构成为政府改革的主要内容；2000年以后，政府改革的主题进一步深化，改变政府管理模式，构建服务型政府，成为政府改革的目标。自中国共产党第十六大以来，以构建服务型政府为目标的政府改革思路逐渐明晰：2002年中共十六大第一次把政府职能归结为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项内容；2003年的“非典事件”，使中央和各级领导深刻地认识到，推动经济发展，绝不能以忽略社会发展、牺牲人民群众的利益为代价，必须“以人为本”、科学发展；2004年2月21日，温家宝总理在中央党校省部级领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上正式提出 “建设服务型政府”的口号；2006年10月，中共十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，进一步明确要求“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”，自此，服务型政府第一次被写入执政党的指导性文件中；2007年10月胡锦涛总书记在中共十七大报告中再次把“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”作为发展社会主义民主政治的重要内容而予以强调。[3]2008年2月中共十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，把“建设服务型政府”作为改革的核心内容；2010年10月中共十七届五中全会讨论审议的“十二五”规划建议，对加快建设服务型政府提出了新的明确要求。在建设服务型政府的实践中，2000年以来，南京成功进行了“公民参与”式服务型政府的试点探索；成都成功进行了“规范化”服务型政府的试点探索。全国首部关于“服务型政府建设”的省级政府规章——《湖南省政府服务规定》也在2010年出台。从理论到实践，服务型政府建设已经成为我国政府改革的主题和目标。

二、县级服务型政府建设的目标

目前服务型政府建设无论是理论层面还是试点实践，都较多地着重在中央政府和省（市）级政府。按照中国行政体制，县级政府是承上启下的一级政府组织，居于组织结构金字塔的中底层。它是城乡、工农、微观宏观、直接间接的结合部，管理范围大，服务对象多，上要对接中央、省市，下要面对广大农村。我国目前有2860多个县级政府，点多面广。抓好了县级服务型政府建设，就抓住了我国服务型政府建设的牛鼻子。从某种意义上说，县级政府改革、创新是全国服务型政府建设的突破口。[4]同时，鉴于县级政府既有别于中央政府、省级政府的宏观职能，又有别于最基层的乡镇政府的微观层面；它既是党和国家方针政策的执行机关，又是一个区域的政治、经济、文化和社会事务的领导机关；既具有与上级政府相一致的统一性，又具有相对的独立性。通过调查研究，我认为，县级服务型政府建设应达到以下五个目标。

（一）县级服务型政府的职能定位：社会管理、公共服务

尽管党的十六大对政府职能作出了明确界定：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。但这是对整个政府职能的界定，具体到县级政府的职能。首先，它不完全具有经济调节的宏观职能；其次，它只具有在一定范围内的市场监管职能。县级政府职能最主要的是社会管理和公共服务职能，而且以公共服务职能为核心。县级政府的主要职责：一是执行上级政府决定。严格按照国家法律和政策规定，确保上级政策在本区域内得到贯彻落实。二是提供地方性公共服务。对教育、社会保障和福利等中央和地方政府的共同职责，一般由中央政府提供资金，县级政府则负责落实和管理中央及省级政府投资的公共服务项目，保证项目优质高效完成，并提供与财权和事权相应的本辖区的社会管理和公共服务：加强农村职业教育和成人教育、健全农村公共卫生体系、加快建立农村养老保险制度、加强乡村文化设施建设。三是突出“三农”服务，统筹城乡发展。推进农业科技进步，加大农业优良品种推广和农业技术普及，向广大农民提供在生产中需要的信息、技术、资金和土地调整等方面的服务；加强对农业的扶持与保护，合理配置农业资源，努力培育市场体系；支持农业产业发展，加强农村水利、道路、饮水等基础设施建设，改善农民生产生活条件。

（二）县级服务型政府的机构设置:服务为主、精干高效

正因为县级政府有别于中央政府和省级政府，因此，县级政府的机构设置绝对不能按照上下对口原则与中央、省级政府机构一一对应设置。而且我国各县的自然情况、县级政府的功能和发挥水平不同，使其政府在职能领域的重点、广度和深度也有所不同。如果按照对口原则设置，一方面会导致县级机构臃肿、人浮于事，很多机构不能发挥应有的作用；另一方面，又会导致职能缺位，该管的事没人管或管不好。因此，县级政府机构应确保按服务为主、精干高效的原则设置，满足完善社会管理职能的需要和有利于社会公共服务能力的供给与创新。打造服务型政府，关键是要做好“两个服务”，即做好政府对企业的服务和政府对居民的服务。因此，要把大量管制型机构、事务型机构转换成服务型机构，突出农村科技与信息服务、农村公共卫生服务、农村教育服务、乡村文化服务、农村就业服务、农村社会保障服务等，达到服务为主、精干高效的目的。

（三）县级服务型政府的运行机制：民主决策、依法行政

民主决策既要求县级政府有关民生的事项在决策中广泛吸取公民的意见，又要求县级政府为公民提供参与公共决策的平台和渠道，切实保障公众对重大事项和公益项目的知情权、参与权、表达权和监督权，建立健全重大工程建设和政府重要决策社会征询、专家论证、公开听证和重大事项票决制度。依法行政，要求政府及其部门在法定权限内管理社会经济事务，不能让权大于法、人大于法、情大于法，更不能因违法乱政伤民力、失民心。县级服务型政府的运行机制最核心的就是要求民主化的管理机制和法治化的权力运行机制。服务型政府首先是民主政府，即人民当家作主的政府。要健全和完善县级人民代表大会制度，使农民的利益诉求得到充分反映，使农村公共服务的决策充分体现民意，保证公民在决策、执行、监督等各个管理环节都应该起到作用。服务型政府必须坚持依法行政，切实规范政府权力，保证其真正在服务型政府的轨道上运行。

（四）县级服务型政府的价值原则：公正透明、高效廉洁

公正透明，要求县级政府在各个环节都必须坚持信息公开，阳光操作，保证农村公共服务由“暗箱”供给向“透明”供给转变，保证各个环节都接受有效监督，维护公共利益，实现社会公正。高效廉洁，要求县级政府及其部门要最大限度精简行政审批事项，并按照最短化、最简化、最优化的原则，实行行政审批流程再造，最大限度方便企业和群众办事，提高县级政府的行政效能和行政能力。而且必须恪守国家法律和党的纪律，坚决杜绝一切违规和违法违纪行为。

（五）县级服务型政府的评判标准：高效服务、人民满意

服务型政府的基本内涵是：为社会提供基本有保障的公共产品和有效的公共服务，不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求。因此，建设县级服务型政府的根本目标在于高效提供公共产品和公共服务，建立人民满意的政府。县级政府服务质量的高低要看“群众满意不满意”，高效服务、人民满意是对政府服务的关键评判尺度。创造条件让人民群众能够有效地批评、监督政府，这应是建设县服务型级政府的内在要求。

三、建设县级服务型政府目标的实现

县级服务型政府建设是一项系统工程，必须抓住县级服务型政府建设的要点，有步骤地推进。

（一）建设县级服务型政府的着力点：改善民生，高效提供公共产品和公共服务

温家宝总理在全国十一届人大三次会议上提出：我们要以转变职能为核心，深化行政管理体制改革，大力推进服务型政府建设，努力为各类市场主体创造公平的发展环境，为人民群众提供良好的公共服务，维护社会公平正义。[5]党的十七大也明确要求“强化社会管理和公共服务”。目前，我国县级政府需要提供三种基本性的公共服务：一是为企业、社会提供经济性的公共服务，即提供严格规范的市场监管、及时公开地向全社会提供经济信息、提供最基本的基础设施等，为经济发展创造良好的市场环境；二是执行高层级政府尤其是中央政府投资的公共服务项目，不仅保证专款专用，而且要保证优质高效执行这些项目，发挥其应有的作用；三是积极吸引、组织和管理企业、社会团体和个人投资公共服务项目，开辟公共服务投资新渠道，创新公共服务方式。另一方面，县级政府应着力改善群众关注的医疗、教育和社会保障等民生问题：一是规范社会组织或团体，培育社会治理的多元主体，实施配套的社会政策，维护社会公正；二是提高公共教育服务水平、普及义务教育，提高社会保障服务水平、公共医疗卫生服务水平和科技服务水平。在现有县级财政状况下，必须改变政府社会管理和公共服务主体单一化的问题。要强化各类企事业单位社会管理和服务职责，引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，支持人民团体参与社会管理和公共服务，发挥群众参与社会管理的基础作用。[6]改善民生，从关注弱势群体的角度出发，特别重视农民的利益，为农民高效提供基本而有保障的公共产品。

（二）建设县级服务型政府的立足点：提升效能，构建以服务型机构为主体的县级机构

当前，服务能力低是制约县级服务型政府建设的重要因素之一。服务能力低，既体现在县级政府财力困难，无力提供更多的公共服务和有效进行社会管理，也表现在：政府机构臃肿、人员结构不合理、专业技术人员匮乏；生产服务方面农业技术、信息服务短缺，农田水利设施建设停滞，金融服务不足，市场监管不到位；生活服务方面，部分地区社会秩序混乱、治安状况堪忧。提升政府效能，转变县级政府机构改革思路，构建以服务型机构为主体的县级机构，是当前建设县级服务型政府的前提。一方面县级政府要结合当地的优势和特点，合理分离和综合政府的职能体系，要突破上下一一对口的机构设置惯例，机构设置要向“宽职能、少机构”方向发展，向大农业、大经济、大交通、大环保等发展。现代县级服务型政府的运转强调政府组织的高效性、公民参与的积极性与公共治理的多中心化。在此基础上，才能创造出公共服务更好的体制环境与组织发展制度，为服务型政府发展提供有效的组织基础。[7]另一方面要加大培训力度，鼓励社会中介组织发展，培育各类涉农服务人才，为提升政府效能，建设服务型县级政府提供人才保障。

（三）建设县级服务型政府的关键点：依法行政，建设法治政府

服务型政府必须是法治政府。一方面，县级政府必须进一步强化法治观念，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，把政府各项行为纳入法制化轨道。要规范县级政府行政收费行为和行政处罚行为。对涉及辖区内公民（农民）生活的收费项目的增加和收费标准的提高方面，必须经过听证；对具有行政处罚权的部门，必须规范处罚程序，明确和细化处罚尺度，实行执法公示。2011年7月26日，湖南省委九届十三次全会审议通过了 《法治湖南建设纲要》，它是建设社会主义法治国家在湖南具体实践的重大举措。依法行政，加快建设法治政府，既是科学发展的新要求，也是人民群众的新期盼。因此，县级政府要顺应法治建设的东风，加大法治宣传和教育，增强农民法治意识和知法、懂法、守法的能力，培育法治农民，充分发挥村民自治组织的积极作用，进一步健全和完善农村“一事一议”制度，优化农村法治环境。

（四）建设县级服务型政府的切入点：改进方式，完善电子化县级政府

建设服务型政府，公正透明是其内在要求，保障公民对基本政务信息的知情权是建设服务型政府的条件。自推行政务公开制度以来，全国各级政府机关，特别是县级政府基本上都开设了政府网站和政务公开办公室，通过开设政务公开一站式服务，优化服务流程，极大地方便了企业和公民，提高了服务水平。但是，在政务公开一站式服务中，有的还只是流于形式，为了配合服务型县级政府建设，扎实推进电子政务工作，必须改进方式，完善电子化县级政府建设，构建一个高效、廉洁、透明、民主的服务型政府。为此，要做好四个方面的工作：一是行政电子化。要通过信息技术的应用，改变政府传统的行政方式，大力开展电子税务、电子工商等业务，使政府行政事务处理向电子化、网络化方面发展；二是政务公开化。把除涉及国家安全和经济安全以外的政务信息发布到网络上，供社会公众了解和使用；三是政府和社会互动化。公民、社会组织和企业通过政府网站上的信箱、留言板等把自己的意见和建议反馈给政府，政府则把自己的政策和措施及意见征求稿公布在网上，实现政府与公民间的政务互动；四是政府办公高效化。通过办公的自动化、无纸化和信息化，提高政府的行政效率。

（五）建设县级服务型政府的落脚点：人民满意，建立以民众为考核主体、以公共服务质量为考核内容的县级政府绩效考核机制

以人为本是科学发展观的核心，全心全意为人民服务是党的根本宗旨，县级政府要始终把实现好、维护好、发展好农民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点。要摒弃以往单纯追求经济效益增长的做法，为农村政治、社会、经济、文化和生态文明的发展服务，为民众服务，对民众负责。县级政府服务的好坏和质量，归根到底要看“群众满意不满意”，由作为消费对象的广大群众来决定。

[1]日照市委党校课题组.加快推进服务型政府建设[N].日照日报,2009-08-03.

[2][5]温家宝.第十一届全国人大第三次会议《政府工作报告》[N].人民日报,2010-03-16.

[3]燕继荣.近十年来国内服务型政府研究综述[J].气象软科学,2009,(3).

[4]吕雅范,于新恒.我国县级服务型政府建设及发展战略探析[J].政治与法律,2009,(6).

[6]谭桔华.社会结构转型与社会管理创新[J].湖湘论坛,2011,(3).

[7]刘静.陕西省县级政府农村公共服务供给分析[J].陕西行政学院学报,2009,(3).

作者：中共湖南省委党校、湖南行政学院期刊社研究员

责任编辑：宋英俊