论消防行政执法中的自由裁量权

王 鹏

(重庆市公安消防总队,重庆 401121)

论消防行政执法中的自由裁量权

王 鹏

(重庆市公安消防总队,重庆 401121)

阐述自由裁量权的历史嬗变,分析消防行政执法中的自由裁量权存在的原因与形式,并深入剖析自由裁量权不当行使的原因,在此基础上,提出了保障正确行使自由裁量权的措施和建议,以期促进社会公平,保障法治正义。

消防行政执法;消防执法;自由裁量权

行政权作为公权力的一种,往往具有无限膨胀的特性,公权力的触角若伸向私人领域,往往会造成私权利的损毁,甚至是化为乌有。对行政权力加以必要的限制具有合理性,但限制得过死,过于苛刻,造成行政管理中的机械执法,不利于行政效率的提高。赋予行政主体一定的自由裁量权是进行有效行政管理及服务的客观需要。在行政执法中,赋予行政主体一定的自由裁量权,并对其进行必要的规制,确保自由裁量权的合理行使,是实务和理论界亟待解决的课题。

一、消防行政执法自由裁量权存在的形式及原因

消防行政执法属于行政执法的范畴,是行政执法的一个具体方面。消防行政执法是指消防行政执法主体依法行使职权,对涉及公共消防安全的社会事务加以处理的具体行政行为。例如,建设工程消防审核、建设工程消防验收、消防监督检查以及火灾事故调查等,消防行政执法行为是消防行政执法主体行使消防行政权力的外在表现形式,是消防行政权力的具体实现[1]。消防行政执法行为,绝大多数为“裁量消防行政执法行为”,其中也有自由裁量权行使的问题。究其存在的原因,有以下几个方面:首先,预防立法上的滞后。立法总是针对过去已经发生的和现在正在发生的事情做出社会规范上的调整,以防止或减少相同或相类似的事情再次发生。立法总是以现实生活为其作用的场,纵使立法者以其高深的理论素质和洞察事物的能力,根据事物的发展规律,对事物的发展态势做出前瞻性和预见性的把握。立法的前瞻性和预见性是立法技术的需要,但立法者不可能预见社会生活的全部。为防止立法的滞后,立法者往往使用一些原则性甚至是模糊性的词语,以增强法律的弹性和适用空间。正是这些原则性和模糊性的用语为自由裁量权的行使创造条件,消防立法也不例外。其次,立法技术不成熟。立法是一项需要技术含量的社会活动。立法技术的高低直接决定着立法质量的高低,同时,立法技术成熟与否也直接决定着自由裁量权行使范围的大小。消防行政执法也需要对技术含量的拿捏与掌控,消防行政执法的专业性与技术性,在立法技术不成熟时,立法只能规定完成的任务和目的,由消防行政执法主体根据具体情况采取适当的方式执行;最后。立法条件不具备。立法需要一定社会条件的成就,在一些社会条件不具备时,立法机关便授权行政机关根据可能出现的各种情况做出决定。同时消防行政执法的复杂性,法律不能严格要求,强求一致,只能对消防行政执法主体做出相应的授权。

消防行政执法自由裁量权的形式,主要表现以下几个方面:

首先,执法种类上的自由裁量权。对同一消防行政违法行为,消防行政执法主体往往有执法种类上的自由裁量权。如《中华人民共和国消防法》(2008年修订)第六十条第二款之规定,“个人有前款第二项、第三项、第四项、第五项行为之一的,处警告或五百元以下罚款”。也就是说,对于个人有前述消防违法行为的,究竟是处警告还是罚款,由执法主体自由裁量。

其次,执法幅度上的自由裁量权。在《中华人民共和国消防法》(2008年修订)中,特别是涉及到罚款和行政拘留的条款,是一个弹性区间规定,如第五十八条至第六十一条;第六十三至第六十六条以及第六十八条和第六十九条。虽然公安部消防局出台了《消防行政处罚裁量导则》,重庆市也出台了《关于规范行政处罚裁量权办法》(重庆市人民政府令第 238号),但只是细化了自由裁量权行使的范围或条件,在具体执法行为中,在细化的范围内,究竟罚款多少,或拘留几日,由消防行政执法主体根据具体情况自由做出决定。

再次,限期改正中的自由裁量权。限期改正作为消除行政违法持续状态的执法措施,主要针对于违法行为处于持续状态,并有消除违法状态的可能与必要。如果违法行为是瞬间性的,或者违法行为没有恢复适法状态的可能与必要,则没有限期改正适用的空间和余地。《中华人民共和国消防法》(2008年修订)第五十八条第二款、第六十五条第二款、第六十六条、第六十七条及《重庆市消防条例》(2010年修订)第五十九至第六十一条都规定了“责令限期改正”是首选的执法措施。限期,究竟“限期”多久,法律没有做出明确规定,这显然为消防行政执法留下了弹性空间。

最后,事实认定上的自由裁量权。有些消防行政执法或者便于消防行政执法,往往涉及对事实的认定。如《中华人民共和国消防法》(2008年修订)第六十三条、第六十四条、第六十五条第二款及第六十八条,“情节严重的”、“情节较轻的”,这些伸缩性极强的词语为消防机构判定事实并在此基础上选择处罚的种类及处罚幅度提供了自由裁量的空间。

二、自由裁量权不当行使原因剖析

自由裁量权是一把双刃剑。自由裁量权本为提高行政效率,增强行政执法的社会公信力而设。但是如果自由裁量权行使不当,非但不能实现设立自由裁量权的立法夙求,反而会有损行政执法形象,滋生不良社会现象。

首先,执法人员的政治觉悟不高。极个别消防行政执法人员,亵渎了人民公仆的政治角色,背离了全心全意为人民服务的宗旨,不是权为民所用,而是利用权力寻租;不是利为民所谋,而是利为己所谋。没有将手中的权力作为为人民谋利益的手段,反而成了“吃、拿、卡、要”的工具,权力寻租造成了自由裁量权行使的异化。

其次,执法人员业务素质较低。消防行政执法是一项专业性、复杂性的社会活动,需要与之相适应的业务素质。业务素质不仅包括执法经验、社会阅历,还包括社会良知和法律素养。部分消防行政执法人员比较年轻,执法经验不足,社会阅历较少,再加上社会上一些不正之风的侵蚀,极易导致职业道德的沦丧和社会良知的丧失,很容易造成对自由裁量权认识上的误解和实践上的叛离。法律素养是消防行政执法人员业务素质中极其重要的一个方面。消防行政执法就是将有关消防法律、法规运用到具体的消防行政管理过程中。没有对消防法律、法规的深谙和稔知,很难想象法律、法规能得到正确执行,在需要由执法主体自由裁量的时候,自由裁量权也难以得到正确合理的行使。

再次,经济利益的驱使。对有些消防行政违法的相对人处以警告就能达到目的的,直接进行罚款;而对有些相对人需要行政拘留的,则以罚款取而代之;在相对人给予不正当利益时,扭曲法律赋予的自由裁量权,不恰当地放宽限期改正的期限,或课以较轻的处罚,甚至不予处罚。

最后,人情关系的困扰。人是社会关系的总和。人总是处于一定的社会关系中,社会性是人的本质属性。在一个“熟人”的社会中,重视人际关系,重视亲情、友情关系的建立与培养,一方面有利于社会的稳定与和谐,但另一方面,有时候给我们工作的开展造成不必要的麻烦与负担,消防行政执法也不例外。熟人的求情与游说,往往会造成自由裁量权的行使背离其目的和初衷。

三、规制自由裁量权行使的措施和建议

消防行政执法中的自由裁量权,越来越来受到人们的关注,面对自由裁量权有时被滥用的现象,学界和实务界不断进行反思和研究。如何对自由裁量权进行有效地规制,防止执法的随意性,确保自由裁量权的正确行使,实现执法公正,促进社会公平,笔者认为应做好以下几个方面:

首先,执法主体合法。只有执法主体合法,自由裁量权的正确行使才有可能性,倘若消防执法主体不合法,正确行使自由裁量权便无从谈起。从一般行政理论上讲,行政权的创设必须合法,符合宪法和组织法的有关规定,同时行使该行政权的主体也必须合法,行政主体不合法,则行政行为的合法性缺少主体上的合法要件。消防行政执法作为行政执法的一个方面,执法主体必须符合法律的规定。消防行政执法的专业性和复杂性,往往要求执法主体必须具有相应的资质。执法主体不但具有资质,还必须从事与其资质相一致的工作,乃始主体合法。

其次,执法程序合法。在程序合法、程序正义、程序利益口号高呼的今天,程序的正当性越来越受到人们的重视。一方面,程序的正义与公平有助于结果正义与公平的实现。没有程序的正义很难保障结果的正义。缺少程序保障的结果正义,也很难让人信服结果的正当性。消防执法主体在行使自由裁量权时,要保障程序上的公平,只有让切蛋糕者最后拿的程序保障,才能保证所切蛋糕最大程度均等的结果公平;另一方面,程序本身承载着一定的利益,保障相对人的程序利益,是对消法行政执法主体提出的更高要求。消防行政执法主体在法律规定的范围内,根据具体情况,自由裁量对相对人的处罚时,应告知相对人的陈述权、申辩权、申请行政复议和提起行政诉讼的权利,保障相对人的诉求得以充分表达,相对人的情绪通过正当程序得以充分释放,使相对人明白,执法主体做出的裁决是通过“看得见的程序”产生的。这不仅增强了相对人对执法结果的认同感,也保障了自由裁量权的正确行使。

再次,执法结果必须合法。法作为社会规范的一种,假设条件、行为模式、法律后果构成法律规范的三要素。法律后果中所包含的不管是激励措施,还是制裁手段,都不是法的最终目的。法通过法律后果中的激励措施或制裁手段,来促进社会关系井井有条,社会生活并行不悖。消防行政执法中,根据法律的弹性规定,究竟是给相对人以警告、罚款还是拘留,必须以结果合法,有利于法律目的和初衷的实现为基本考量,而不是简单的课以罚款。

最后,坚持法律面前人人平等。法律面前人人平等是社会主义法治的基本原则。法律面前人人平等不是法律面前人人对等。在某些情况下,有区别地对待才是真正的平等。如《中华人民共和国消防法》(2008年修订)第六十条及《重庆市消防条例》(2010年修订)第六十二条,《中华人民共和国消防法》(2008年修订)第五十八条及《重庆市消防条例》(2010年修订)第五十七条以及《重庆市消防条例》(2010年修订)第五十九条、第六十条及第六十三条的规定,对单位和个人的处罚幅度做出了不同的规定;另一方面,同一时期、同一地区,对同一类违法主体实施的性质相同、情节相近或者相似、危害后果基本相当的消防安全违法行为,在处罚裁量时,适用的处罚种类应当基本一致,处罚幅度应当基本相当。这也是坚持法律面前人人平等的必然要求。只有这样,自由裁量权的行使才具有正当性,法律面前人人平等的原则在个案中才得以实现。

在大力倡导构建社会主义和谐社会,促进社会公平正义的今天,消防行政执法中的自由裁量权是一个颇受关注的课题。基于消防工作立法和执法的需要,法律创设了自由裁量权,其被正确行使则能提高消防行政执法效率,实现社会公平,但如果被滥用,不仅侵害了行政相对人的利益,也有损于公安消防队伍的整体形象。如何对消防行政执法中的自由裁量权进行有效的规制,确保其被正确行使,践行社会主义法治,促进社会和谐,实现公平正义,仍需实务和学术上的研究和探讨。

[1]高锦田.消防行政执法概论 [M].北京:中国人民公安大学出版社,2009.

[2]蒋毅.民事执行检察监督制度探析[J].重庆理工大学学报:社会科学,2010(12).

[3]王莉.西方国家控制行政自由裁量权比较[J].重庆理工大学学报:社会科学,2010(6).

[4]丁小巍,汪毅.论案件事实的查明——从民事诉讼实践的角度 [J].重庆理工大学学报:社会科学,2010(9).

On the Discretion in the Executive Enforcement of Law of Firefighting

WANG Peng
(Firefighting Corp of Chongqing Public Security Bureau,Chongqing)

Focusing on the discretion in the executive enforcement of law of firefighting,this paper expatiates upon the historical evolution of discretion,analyzes the causes and for ms,and probes into the causes for inappropriate exercise of discretion,and thus puts for ward the measures and suggestions to guarantee the correct exercise of discretion in hoping to promote social equality and ensure legal justice.

executive enforcement of law of firefighting;enforcement of law of firefighting;discretion

D922

A

1674-8425(2011)05-0087-03

2010-12-01

王鹏 (1979—),男,河南人,硕士研究生,助理工程师,研究方向:诉讼法学等。

(责任编辑 范义臣)