对城镇化进程中失地农民社会保障问题的思考

贾小爽

对城镇化进程中失地农民社会保障问题的思考

贾小爽

在城镇化过程中，越来越多的农民失去了赖以生存的土地。征地补偿标准偏低、进城就业缺乏竞争能力、社会保障不足，这些因素都严重影响失地农民的生存和发展。在建立合理的征地补偿机制的同时，应进一步完善失地农民社会保障体系。在构建失地农民社会保障体系过程中政府要起主导作用。

城镇化；失地农民；社会保障；征地补偿

自改革开放以来，我国的城镇化水平加速发展。城镇化发展在一定程度上就是建设用地向农用地和生态用地扩张的过程。土地是中国农民生活的重要保障和依靠。然而随着城镇化的发展，大量的农用土地被征用，部分农民失去了土地。目前，全国失地农民总数估计在4000万人左右，每年还要新增200多万人。部分农民失去土地是土地社会变迁的必然，但当前我国城镇化进程中失地农民的利益严重受损，又由于缺乏有效的社会保障，许多失地农民的生存和发展都受到影响。要实现城乡的协调发展，妥善解决失地农民的社会保障问题显得尤为重要。

一、加强失地农民社会保障的紧迫性

长期以来的实践表明，解决“三农”问题仅靠农村、农业、农民自身的发展具有很大的局限性。党的十七大指出，解决“三农”问题必须统筹城乡发展。实现城乡统筹发展，要求加强农业和农村经济结构战略性调整，为农村经济发展开拓新的空间，为农民增收开辟新的途径，让更多农民离开土地。因此，部分农民将失去土地，这不仅是历史发展的必然，也是解决好“三农”问题的迫切需要。但是，失地农民多数没有一技之长，就业困难。

近年来，随着城镇化进程的加快，一大批农民离开了土地。他们的离开，一方面为城镇化建设让出了更多的土地发展空间，另一方面他们也将成为城镇建设中不可忽视的重要参与力量。失地农民应该成为城镇化的受益者。解决城镇化的问题，首先要解决好失地农民问题，让失地农民的生产、生活条件得到明显改善，让城乡差距在城镇化进程中进一步缩小。这个问题解决得好，城镇化建设才能够健康有序地进行，反之，就可能导致社会动荡，阻碍城镇化进程。

失地农民的就业率低，而社会保障情况不容乐观，他们从农民变为了居民，但并未像城市人一样享有市民待遇。失地农民不断被边缘化，成为利益相对被剥夺的群体。长期的利益剥夺会使他们可能采取反社会的行为，从而不利于社会稳定和新的社会分层秩序的建立，各个阶层的冲突会加剧。为了合理调节各阶层的利益，使社会有序健康地发展，就必须得保障社会弱势群体的利益，因此有必要建立和完善失地农民社会保障体系。

二、失地农民社会保障现状

在城镇化进程中，农民失去了土地，进城打工变为农民工。1991年以来进城务工经商的农民工的数量一直在增加，到2004年农村外出务工的人数达1.3亿。然而，就业市场竞争激烈，农民工随时有可能进入“无工作，无收入，无保障”的“三无”境地。现阶段我国失地农民的社会保障主要存在以下问题：

一是没有失业保险。我国目前对失地农民的征地补偿标准偏低，土地补偿金不能解决农民的后顾之忧。失地农民的文化普遍程度不高，缺乏非农业技能，进城就业受到很大的限制。因此，对于许多农民来说，失地即意味着失业，而他们又没有失业保险，于是将成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无游民”。

二是医疗保障不足。我国已经建立新型农村合作医疗保障制度，但对农村居民提供的医疗保障水平十分有限。目前的参保率比较高，但缴费低，待遇也低。事实上，失地农民仍然存在看病难的问题，特别是转变成为农民工的失地农民，他们大部分工作在城市的非传统就业部门，每天工作的时间比较长，收入很低，工作条件恶劣，容易发生工伤事故。

三是养老保障急待解决。我国传统的农村养老保障主要是家庭和土地保障。随着社会的发展，尤其是计划生育国策的实施，中国家庭的人口结构模式已经发生重大变化，小家庭或核心家庭已经取代了传统的大家庭格局，家庭保障功能逐渐被弱化。子女数量的下降加重了子女的负担，人口老龄化的趋势使得老年人的生活需求持续增长。这就需要依靠社会以及政府的力量来解决养老问题。

三、对加强失地农民社会保障的建议

（一）建立合理的征地补偿机制

土地是农民最后的一道生活安全保障线，要让农民放弃土地的经营承包权，必须保证农民得到的经济补偿不低于土地的收益。其中，既要包括土地本身的产出，还应该包括土地为农民提供的养老保障的利益。征用补偿通常由两部分组成：土地征用费和土地补偿费。给予被征土地者的补偿，通常应该超过土地的市场价值。这样，既有利于保证被征地者原有的生活不平不至于降低，也有利于土地资源的优化配置。

（二）完善失地农民社会保障体系

城镇化过程中的失地农民，许多人因为土地的被征用而变成了城市人，但他们虽然和市民处在相同的生存环境中，却并没有被纳入城市社会保障体系。将失地农民纳入城镇的社会保障体系，既要与现行的社会保障内容相协调，又要考虑失地农民的特殊性。失地农民的社会保障内容主要包括养老保险、医疗保险和最低生活保障。

养老保险是我国社会保障的最重要、最基本的一种，对于失地农民来说有着特殊的意义。失地农民由于在就业和收入方面的不稳定性，传统的家庭保障模式越来越不能满足养老的需要，因此应该在养老保险方面给予失地农民市民待遇。另外，要建立多元化的医疗保障制度。现阶段，我国绝大多数农村经济发展水平不高，不具备把所有的失地农民的医疗保障均纳入社会医疗保险体系的条件。各地应当坚持因地制宜的原则，建立多形式、多层次的医疗保障制度，建立国家、集体和个人共同投入的风险共担的机制。

（三）强化政府职责

失地农民是在我国改革开放与城镇化的进程中失去土地的，他们为现代化建设做出了贡献。完善失地农民社会保障体系，要合理划分中央政府和地方政府的职责。应该实行新的国家、集体、个人三方面筹资的方式，国家应该负责承担绝大部分的社会保障资金。同时，要加强失地农民社会保障资金的管理与运营监督，确保基金在严格的监管体制下能够安全高效地运行。

失地农民的社会保障问题是一个关系到农村稳定与发展的社会问题。政府必须在构建失地农民社会保障体系中起主导作用，加大对失地农民社会保障的投资，加强对失地农民进行各种社会保险的宣传和教育。

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C913.7

A

1673-1999（2011）03-0045-02

贾小爽（1985-），女，河南漯河人，华侨大学（福建泉州362000）公共管理学院硕士研究生，研究方向为人口与社会发展。

2010-11-12