对城市拆迁的法律思考

章卉争

对城市拆迁的法律思考

章卉争

我国城市建设中的房屋拆迁涉及拆迁方、被拆迁方和政府三方，其中政府占据主导地位，因此拆迁行为应该定性为行政行为。目前有关法律和政府规章存在对公共利益界定不明确和拆迁补偿制度不公平等问题。修改和完善有关法律，才能从根本上解决拆迁中的矛盾和冲突。

城市建设；房屋拆迁；法律问题；行政行为；公共利益

城市建设中的拆迁是城市基础建设、旧城改造、新城发展中的一个重要环节。房屋拆迁是指取得拆迁许可的单位，根据城市建设规划要求和政府所批准的用地文件，依法拆除建设用地范围内的房屋和附属物，将该范围内的单位和居民重新安置，并对其所受损失予以补偿的法律行为。房屋拆迁问题是关系国计民生的大事，当前由城市房屋拆迁所引发的社会矛盾日益突出，2010年9月10日发生在江西宜黄的拆迁自焚事件更是把拆迁问题推上了风口浪尖。目前，我国有关拆迁的法律规范主要是由《城市房屋拆迁管理条例》、《物权法》和一些相关的行政法规、地方性法规构成。拆迁过程中出现的种种矛盾和问题，如公益拆迁和商业拆迁难以区分、拆迁双方地位不平等、拆迁行为不规范、补偿价位不合理等，表明这些法律法规存在与现实脱节的缺陷，急需修改和完善。

一、城市拆迁的法律性质

从法律上规范拆迁行为，首先要对关于房屋拆迁的法律性质有科学的认识。关于房屋拆迁的性质，学术界主要有两种不同的观点。这两种观点可称之为行政行为说和民事行为说。行政行为说认为，表面上看，纠纷的双方是拆迁方与被拆迁方，但政府权力的介入却是很显然的，政府的作用远不止裁决那么简单。无论从拆迁行为的过程来讲，还是从矛盾发生后的解决方式来看，把城市房屋拆迁行为定性为行政行为都是符合事实的。民事行为说认为，房屋拆迁中出现的纠纷，是拆迁方和被拆迁方双方平等民事主体之间的纠纷，而不是政府直接与被拆迁方之间的纠纷。政府不从拆迁行为中受益，政府的角色是在纠纷发生之后进行行政裁决。在各部委发布的有关规范性文件中，政府也居于中立地位。因此，城市房屋拆迁是一种民事行为。

笔者比较赞同第一种说法。理由是：在政府、拆迁方、被拆迁方三方关系中，政府是占据着主导地位的。政府不但是行为的组织者、监督者，也是矛盾纠纷发生后的仲裁者。因此，把政府的作用仅仅定位在仲裁者角色上并不准确。

二、城市拆迁制度存在的主要法律问题

（一）对公共利益的界定不明确

我国《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”但《物权法》仅仅是对拆迁的法律性质作了一些原则性的规定，对何为公共利益、土地补偿的具体范围和补偿原则等重要问题，没有进行具体规定。《物权法》的实施还必须与相应的法律、行政法规一起适用。

公共利益的含义在我国的法律上有各种不同的说法。《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”《土地管理法》第58条第一款第1项规定，国家因为公共利益需要使用土地的，可以依法收回国有土地使用权。这里，“社会公共利益”是征用土地、收回土地的前提条件。然而，《城市拆迁管理条例》第1条规定：“为了加强对城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行，制定本条例。”它是把“保障建设项目顺利进行”作为拆迁的目的之一，而未对城市拆迁项目的性质做公益性拆迁和商业性拆迁的区分。公益性拆迁和商业性拆迁具有本质的不同，其补偿标准也必然有所区别。实践中，房地产开发经营项目明显是营利性的，却同样能以“城市建设需要”为由进行拆迁，甚至可以借助行政强制措施作保障；补偿标准上，也与市政建设等公益性项目并无二样。这在法理上违反了民事活动自愿公平、等价有偿的基本精神，更多地保护了拆迁人、开发商的利益，处于弱势方的被拆迁人的合法权益却得不到保障。重庆“史上最牛钉子户”案例中，被拆迁户就提出了对拆迁行为属于商业拆迁而非公共利益的质疑。从世界各国的立法来看，各国的立法也大都规定征收或征用财产必须是为了公共利益。我国的《宪法》和《物权法》都没有对公共利益做出具体的界定。而现实中很多拆迁行为（包括一些明显的商业拆迁）都挂着公共利益的幌子，公共利益制度成了拆迁人的挡箭牌。

（二）拆迁补偿不公平

《城市拆迁管理条例》第24条规定：“因房屋拆迁对被拆迁户进行货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定，其具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。”这一条款明确规定了拆迁补偿的市场化原则。但《拆迁条例》第31条又规定：“搬迁补助费和临时安置补助费的标准，由省、自治区、直辖市人民政府规定”。根据“因地制宜”的原则，省、自治区、直辖市政府制定的拆迁“条例”或“细则”又往往再行委托下属市、县自行掌握。而各地的地方性法规、政府规章甚至规范性文件，往往将该市场化补偿原则异化为行政机关的单方定价。目前，通行的作法是政府通过规章或其他规范性文件规定拆迁房屋的土地及房屋补偿标准。不同级别的土地补偿不同的地价，对房屋的建筑安装费用也有详细的规定，一砖一木均可在地方政府出台的拆迁补偿办法中寻找到对应的标准。因此，市场评估方式形同虚设，房屋评估机构及评估具体办法的决定权最终还是掌握在各地方政府手里，被拆迁户对此没有决定权或者法律上的请求权。

被拆迁人因为征收而失去自己合法的财产，国家取得这些财产是强制性的。从市场经济角度考虑，国家应当按照市场交易等价有偿原则，给予被拆迁人与原有财产价值相等的补偿，这样才能保障被拆迁人的生活水平不因征收而降低。征收补偿的范围也应当体现公平。城市房屋的征收其实不是为了取得房屋及其附属物的所有权，而是为了获得房屋及其附属物所占用国有土地的使用权，实现土地的再开发。因此，征收补偿范围除了地上房屋所有权，还应当包括地上房屋及其附属物所占国有土地使用权。被拆迁人有权获得相应土地使用权的补偿。同时，每个征收个例都应当在征收时履行相关规划及听证程序，让被征收人能够充分表达自己的意见。行政与司法部门应该向当事人和公众解释符合公共利益的充分理由，而不仅仅是维护“城市形象”的说法。

三、解决房屋拆迁问题的对策建议

第一，有关立法和行政规章与宪法精神保持一致。所有的有关立法，包括行政法规和规章与宪法原则不相符合的实体规定和程序规定，都必须进行修改，使其与宪法原则一致。我国的人民法院在宪法上具有独立的审判权，但法院没有对宪法的解释权，也没有宣布行政法规和规章违反宪法的权力。这一体制上的问题，使得通过司法活动来修正行政立法丧失了可能性。

第二，制定法律严格规范政府的征收与征用行为。《立法法》第8条第6款规定：对非国有财产的征收只能制定法律。全国人大可以授权国务院制定行政法规，但涉及到公民财产权的事项，从目前来看制定法律的条件已经很成熟，不能再通过行政法规或者规章的方式来规范。首先，2004年宪法修正案明确规定保护公民的私有财产权，只有为了公共利益的需要且在补偿的前提下才能征收和征用。因此，为了保障宪法的实施，有必要将涉及到影响公民财产权利的政府行为通过法律来规定。其次，土地和私人财产征收与征用的行政法规、规章和地方政府的规定，在基本原则、范围和补偿准则等方面不一致，导致适用法规冲突。法院在审理案件中往往对行政裁决的合法性以及拆迁补偿标准难以作出判断。需要制定法律，统一征收与征用的原则和补偿准则。

第三，通过法律原则性界定公益与非公益征收。法律在界定公益与非公益时，应当以征收与征用的目的来判断。可以参考国外立法，结合中国的实际来确定公益拆迁的范围。如果有区分公益与非公益拆迁的程序，可以将拆迁中的纠纷转向正式的法律解决途径。

第四，关于政府征收与征用的立法应当重视程序的正当性。行政法规和规章较多地考虑到行政效率，对公民权利的保障和救济缺乏程序性的规定。因此，立法应当特别重视程序的设定，尤其是救济程序的设定。我国尚无行政程序法典，行政机关行使权力的程序较多地由行政规章来确定，不仅杂乱，而且公民很难知晓。因此，首先应当在程序上重视公民的参与，其次应当设定有效的司法救济程序，再次应当规定补偿的原则和程序。

房屋拆迁问题是一个关系国计民生的大事。加强对拆迁制度、拆迁过程中存在的问题的研究，从而修改和完善有关法律，建立健全拆迁及补偿制度，严格依法办事，才能真正解决房屋拆迁中的冲突问题。

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D922.181

1673-1999（2011）03-0040-02

章卉争（1987），女，安徽南陵人，安徽师范大学（安徽芜湖241000）硕士研究生，研究方向为宪法学与行政法学。

2010-11-24