论仲裁在法治城市建设中的作用

刘耀宏

论仲裁在法治城市建设中的作用

刘耀宏

建设法治城市的最终目的是推动和保证社会和谐发展。仲裁是推进社会公正的重要力量和促进社会和谐的重要途径。在推进城市法治建设过程中，应进一步发挥仲裁的作用。

仲裁；法治城市建设；法治环境；和谐文化；权利文化

随着我国法治进程的推进，特别是“依法治国，建设社会主义法治国家”作为治国基本方略载入宪法以及中宣部、司法部在第五个五年普法规划中提出要“深入开展法治城市、法治县（市、区）创建活动”后，全国不少城市提出了建设法治城市的目标。法治是一个城市走向现代文明的必然选择。建设法治城市，有助于城市的政治、经济、社会和文化的协调、可持续发展，是实践依法治国方略，提升城市综合竞争力，推进和谐社会建设的重要任务。

一、法治城市建设的要素

所谓法治城市，即城市生活的各个领域法治化，法律在城市生活、管理、运行过程中处于最高地位并依法实现对城市生活方方面面的综合性控制和管理。建设法治城市，必须要有一个良好的法治环境。法治环境，是一个评价性概念，指在一定范围（主要指一个国家或一个地区）实施法治的情况和条件。在始终坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上“三个至上”原则的前提下，笔者认为，法治环境建设具体到一个城市，其立法权限受到严格限制，从法的运行角度考虑，其立法环节是欠缺的；从法的价值角度考虑，地区之间有差异，其价值追求可能与全国的价值追求也存在层次上的差异。因此，将法治城市建设的要素概括为法律意识、司法公正、和谐发展更适宜。其中，和谐发展是法治城市建设所要达到的目的；法律意识是人们对于法（特别是现行法）和有关法律现象的观点、知识和心理态度的总称；司法公正既是法律意识培养与建设的途径，也是保证和谐发展目的得以实现的保障。

近20年来，从中央到地方都在谈论法治建设，工作主要集中在执法、司法方面，如提出规划、完善立法、创新制度、依法行政、普及法律知识，等等。而法治环境建设不仅是法律问题，更是社会问题，应该在社会中解决。仲裁是不应绕过的重要环节，可以作为切入点，进行法治城市建设。

二、仲裁是促进社会和谐的重要途径

（一）仲裁是和谐的文化

有位商人说：“如果你喜欢他（产生纠纷的对方当事人），就去仲裁，因为仲裁后你们还有情义在；如果你恨他，就去仲裁，因为仲裁后你可以和他彻底绝交。”这位商人道出了仲裁的两个特点：理性平和，一裁终局。效率是经济建设的价值追求，迟到的正义对商人而言失去了正义的意义。讼累烦扰的不仅仅是双方当事人，更是对整个经济社会效率的拖累、财富的掠夺。通过仲裁高效率解决当事人纷争，传导的社会价值远不止效率与公平。

仲裁作为一种与诉讼并行的处理当事人之间的民商事纠纷的争议解决方式，是和谐思想的产物。作为经济生活的润滑剂，仲裁又是以发展为导向的文化现象。起初，由于商品经济的发展，商人为使商事关系顺利发展，及时解决商事纠纷，共同委托大家信赖、德高望重、办事公道、熟悉情况的第三人对纠纷进行居中裁判。我国汉代就有类似仲裁的“三老”解决纠纷的制度，即乡间推选三名德高望重的老人来具体处理乡间百姓的各种纠纷［1］。可见，初始的仲裁制度，就是发端于和气生财、和睦相处的和谐思想。

1995年9月1日施行的 《中华人民共和国仲裁法》（以下简称《仲裁法》）规定，尊重当事人意思自治，实行由双方当事人选择仲裁员、选择审理方式、选择裁决方式。经过十多年的发展，全国已有200多家仲裁机构。仲裁机构长足发展，仲裁委员会把“和为贵、谐为美”作为仲裁工作的社会价值追求，不断发掘仲裁蕴涵的和谐思想。仲裁活动不再是简单地运用法律进行是非裁断，而是以化解矛盾、再造和谐为己任，做到案结、事了、人和。

据统计，全国202家仲裁机构，2009年一年的受案量为74 811件，涉及的标的额近1000亿（见《2010年全国仲裁工作会议纪要》）。这里数字表达的仅仅是仲裁在解决纠纷中的可量化效益，其对公民法律意识的潜移默化，对司法公正的点滴推进，对和谐发展的细雨润物，却是难以量化的。

最高人民法院2009年下发了 《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，对人民法院充分发挥审判权的规范、引导和监督作用，促使非诉讼纠纷解决方式更加便捷、高效，提出了明确目标和具体要求。我国转型时期不断出现的各类社会矛盾，给我们建设小康社会的宏伟目标提出了挑战。仲裁作为一种民间的争议解决机制，在化解纠纷、促进社会和谐方面正发挥着越来越重要的作用。

（二）“息讼”传统选择仲裁

中国传统社会受儒家思想影响，“重义轻利”，重伦理纲常轻个人利益。反映在立法上，就是忽视对个人权益的保护；反映在司法上，就是对民间纠纷的裁判要考虑伦理道德，以“无讼”和秩序和谐作为司法价值取向。为达到息讼目的，统治阶级通过立法，限定诉讼主体资格，规定严格的审级制度。《续文献统考·职役考》有“凡不由里老处分，而径诉县官，此之谓越诉也”的记载。在民间，由于家族制度的根深蒂固，诉讼是为人所耻的行为。

“息讼”的直接影响是个体权益的追求欲望受到压抑，与法治建设的目的相冲突，但“勇于兴讼”的权利文化对社会的负面影响同样深远。以美国为例，这是一个诉讼意识非常强的国家，2.5亿的民众当中就有近百万的律师。民众发生纠纷，总是习惯于通过诉讼来调整，其直接后果是造成积案增多，影响了审判效率。美国的一些州还有“出租法官”的现象，即发生民事纠纷时，双方协商同意后，可以“租”一个法官作为审理该案的法官，以期在正常的司法程序之外迅速地解决纠纷。美国社会甚至形成了一种畸形的“受害者文化”，当一个美国人犯了错或遭受损失，他通常要聘请律师帮他考虑如何推卸责任，并找一个替罪羊为他承担责任［2］。

要在倡导权利文化的同时避免“息讼”和“勇于兴讼”带来的负面效果，在良好氛围中有效解决纠纷，仲裁是最好的选择。

我国《仲裁法》第2条规定：“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。”仲裁的案件受理范围，除了人身关系纠纷和依法由行政机关处理的行政争议外，几乎涵盖了所有经济交往和日常民生的领域，与百姓的衣食住行息息相关。百姓往往对自己利益密切相关的事情更愿意主动去了解、参与，并可能吸收转化为行为指南。在向行业协会、商会组织等进行仲裁业务宣传的过程，也是广泛普及法律知识的过程。人民群众参与到高度意思自治的仲裁程序中，对仲裁程序的评价、就法律问题的争论，正是培养公民法律意识的过程。

三、仲裁是推进社会公正的重要力量

公平与正义是人类社会的活动准则。正义是一个体系，由三个层次构成，处在底层的是结构性正义，其上一层是分配上的正义，即对社会的付出和获得社会财富要对应。分配上的正义是大家都能实实在在感受到的正义。分配上的正义出了问题，由第三层次的正义即矫正上的正义解决［3］。在现实社会中必须通过公认的、看得见的方式来实现正义，这也是司法存在的原动力。要获得普遍认同的正义，就须通过司法程序，实现矫正上的正义。因此，司法公正是社会公正的最后一道防线。

为实现公正，仲裁和诉讼都规定了严格的程序。不同的是，仲裁程序中当事人的参与程度和广度更大，可以直接影响程序的变化，还可能影响到程序制度的修改。换句话说，公民可以参与到仲裁程序规则的制定中。而诉讼程序是法定的，诉讼程序的修改，只能通过立法程序。仲裁和诉讼在裁判的依据上也有区别。《仲裁法》第7条规定，仲裁应当根据事实，符合法律规定，公平合理地解决纠纷。《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第7条规定：人民法院审理民事案件，必须以事实为根据，以法律为准绳。因此，仲裁对一项纠纷作出处理的前提是查清事实，底线是不违反法律规定，原则要求是公平合理。也就是说，在认定事实以及对事实如何评价的标准上，除了依据法律规定，还可以是生活习惯、行业惯例、道德准则等。只要与法律规定不相违背，有助于公平合理解决纠纷的社会规范，都可以纳入仲裁中来。可见，仲裁更注重对个别正义和效率的追求。而法院通过诉讼程序，在作出处理时依据的标准只能是法律，其注重的是社会的普遍正义。为调节个别正义与普遍正义可能的冲突，《民事诉讼法》第217条规定，人民法院认定仲裁裁决违背社会公共利益的，裁定不予执行。通过监督程序的安排，不同的裁判依据可能导致的不同裁判思维被统一到了同一个正义概念上。

仲裁裁判的理念可以简化为“合理”，诉讼程序的裁判理念可以简化为 “依法”。这也体现在立法目的上。《仲裁法》第1条规定：为保证公正、及时地解决仲裁经济纠纷，保护当事人的合法权益，保障社会主义市场经济健康发展，制定本法。《民事诉讼法》第2条规定民事诉讼法的任务是保护当事人行使诉讼权利，保证人民法院查明事实，分清是非，正确适用法律，及时审理民事案件，确认民事权利义务关系，制裁民事违法行为，保护当事人的合法权益，教育公民自觉遵守法律，维护社会秩序、经济秩序，保障社会主义建设事业顺利进行。细品仲裁与诉讼的目的可知，两者不过是侧重的生活面不同，最终的价值追求仍然一致指向和谐与发展。

总之，良好的法治环境是投资安全的保障及引进资金、技术和人才的信用保证。城市经济发展需要良好的法治环境。仲裁是以发展为导向、以和谐快捷方式解决经济发展中产生的不和谐因素的途径，是法治环境建设的重要环节。进一步发挥仲裁的作用，对于推进城市法治建设具有十分重要的意义。

[1]陈忠谦.仲裁的起源、发展及展望[J].仲裁研究，2006（3）.

[2]陈纪安.别怕，我不是教科书[M].法律出版社，2009：183-185.

[3]徐显明.和谐社会与法治[J].辽宁公安司法管理干部学院学报，2005（2）.

D925.7

A

1673-1999（2011）03-0038-02

刘耀宏（1973-），男，湖北洪湖人，硕士，福建对外经济贸易职业技术学院（福建福州350016）经济贸易系讲师，研究方向为民商法。

2010-11-22