我国地下钱庄合法化路径研究

王劲斐

我国地下钱庄合法化路径研究

王劲斐

地下钱庄的发展是我国目前现实性最强的金融问题之一。在分析地下钱庄存在和发展的现实深层原因的基础上，对立法规范民间信贷、放宽民间投资产业准入、放松外汇管制、构建新型中小金融机构等地下钱庄合法化的有效路径进行了前沿探究。

地下钱庄；非公经济新36条；民营经济

2008年底，中国人民银行研究局副局长刘萍曾透露，央行起草的《放贷人条例》草案已经提交国务院法制办，企业和个人都可能成为“只贷不存”的放贷人。2009年两会期间，有的政协委员提出应尽快让地下钱庄合法化。2010年5月13日，政府出台《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（被称为“非公经济新36条”），明确指出允许民间资本兴办金融机构，鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构，放宽了村镇银行或社区银行中法人银行最低出资比例的限制。这一系列的信号，意味着中国地下钱庄将有望转型为新型金融机构，实现其合法化。

一、我国地下钱庄成因分析

地下钱庄是一种特殊的非法金融组织，分布甚广。自2000年外汇管理部门和公安部门开展打击地下钱庄的专项行动以来，国家出台了一系列措施，对地下钱庄的打击力度是有增无减。但地下钱庄不仅没有因为打击呈现穷途末路之像，反而愈演愈烈。究其原因，有以下几点：

（一）民间资本现实供需矛盾是地下钱庄产生与发展的根本原因

随着我国经济体制改革的不断深化和对外开放程度的不断提高，中国民营经济迅速发展，居民收入不断增加，民间资本充裕。单是温州市的民间流动资本就已从2000年的2000亿元暴增至2009年末的7500亿元。而近年来，经济发达地区民营企业迅速兴起和扩张，需要大量的资金支持。20多年来，民营企业对拉动我国经济增长以及促进就业等方面做出重要贡献，但由于缺乏资金，好的项目无法上马，更无法形成规模抢占市场，民营企业不得不转向民间资本融资。由此，地下钱庄大行其道。

（二）高额利润是最直接的驱动因素

经营地下钱庄可获取高额利润。一个规模较大的地下钱庄每年经手的资金可达几亿元甚至十几亿元人民币，即使按照较低的收益计算，年收益可高达几百万元甚至上千万元，加之其不需要缴纳其他税费，地下钱庄获利颇丰。虽然地下钱庄以高于银行的利率吸收款项，看似成本居高，但其程序简单，运作效率高，操作人员少，管理成本低。且地下钱庄的非法性质决定了其运作范围不能过大，这正好减少了它的运营成本。有调查显示：温州地区的地下钱庄，其活动范围大约在两公里左右，借贷只面向熟人和熟人介绍来的人。相比之下，国有及股份制金融机构市场半径大、交易范围广、人员成本高。这也是地下钱庄之所以能和正规金融机构分庭抗礼的重要因素之一。

（三）金融机构信贷门槛高，服务网点缺位是其客观必然因素

近年来，正规金融机构的信贷资金呈现了向大城市集中的趋势，因中小企业管理不到位、技术落后、经营行为短期化等原因，银行对其设置了较高的门槛，中小企业向银行申请贷款的拒绝率是大企业的2-3倍。另外，我国的金融机构网点分布也不完善，金融机构以国有商业银行占有较大的比重，而农村人口众多，资料难以收集，存在严重信息不对称等问题，国有商业银行无力也无意对农村进行高成本的投入。从1999年开始，四大国有商业银行大规模撤并市、县以下的基层机构，4年里被撤的分支机构达3.1万家。

二、我国地下钱庄合法化路径

地下钱庄自产生以来，对中国民营经济的发展起到了重要的支撑作用，但其一直没有得到政府的认可，缺乏合法的身份。让地下钱庄合法化不仅能使中小企业融资难问题得以化解，也有利于政府对民间资本动向的监测，同时也斩断了地下经济发展的重要资金链条。因此，地下钱庄合法化是多赢之举。笔者认为，使地下钱庄合法化，应该着重从以下几方面入手：

（一）立法规范民间信贷，放宽民间投资产业准入

民间借贷总体上是起着积极作用的，但是因为没有正式“身份”，使得民间借贷的利率普遍较高，增加了企业的融资成本，有可能引发支付风险，甚至也可能带来一系列社会问题，影响到社会的稳定。以存贷为主的地下钱庄是中国“土生土长”的融资方式，对待这种民间借贷的行为，政府部门不能一味地采取明令禁止的方式，而是应该用立法方式正面引导和规范其发展，在法律上赋予民间借贷以明确的地位。

中国人民银行研究局副局长刘萍曾透露，由央行起草的《放贷人条例》草案已经提交国务院法制办，民间借贷有望通过国家法规形式获得规范。《放贷人条例》通过以后，企业和个人均可成为放贷人，这就打破了银行在信贷市场的垄断地位，让地下钱庄有了走到“地上”的机会。与此同时，由于放贷人主体公开，竞争可能使得贷款利率走低，将有效控制高利贷的产生。《放贷人条例》在制订放贷利率等上可能会比商业银行略宽松，在对民间借贷的资金运用、风险把握上，央行、银监会可能会提出指导意见，以防放贷人（主体）因为没有存款而出现贷款资金链风险。

而在开辟民间资本的投资渠道、放宽对民间投资的产业准入这一点上，国务院发布的“非公经济新36条”给我们指明了方向：要鼓励和引导民间投资进入基础产业和基础设施、市政公用事业、社会事业、金融服务、商品批发和现代物流、国防科技工业等6大领域18个行业。

（二）逐步放松外汇管制

我国是世界上为数不多的对外汇进行一定程度管制的国家之一。但在我国实施外汇管制特别是资本项下外汇管制的前提下，现有的正规汇兑渠道已远远不能完全满足境内企业和个人的合理汇兑需求。所以，针对汇兑型地下钱庄，中国人民银行要转变外汇管理工作方式，放松管制，从源头上减少非法外汇交易，将地下钱庄的外汇经营管理有效地吸收到合法金融机构中。如根据实际需要，可放宽企业、个人用钞限制（如运费、劳务输出、佣金、旅游购钞等）。提高商务、公务人员出国购汇限额，供汇标准随时间和经济发展情况及时调整。同时简化境内居民个人和企业的用户审批手续，降低买卖外汇的成本，减少地下钱庄的盈利空间，使地下汇兑活动回归正规的银行体系。

随着我国外汇管制政策不断放开，居民和个人的购汇渠道不断拓展，银行挂牌价格逐渐与市场接轨，非法买卖外汇活动将逐渐减少，加上执法机关的严厉打击，汇兑型地下钱庄会日渐萎缩。

（三）加快构建新型中小金融机构

由于目前我国的中小金融机构一直处于缺位的状态，而让正规金融机构来监督和实施分散在整个农村的数以千万计的小额信贷合同是不具有可操作性的。2010年5月13日，国务院出台“非公经济新36条”，允许民间资本兴办金融机构。鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构，放宽村镇银行或社区银行中法人银行最低出资比例的限制。适当放宽小额贷款公司单一投资者持股比例限制，对小额贷款公司的涉农业务实行与村镇银行同等的财政补贴政策。这无疑是发展小额贷款公司、村镇银行和社区银行、农村资金互助社等从事零散借贷的新型金融机构的一剂“强心针”。

1.小额贷款公司将成为民间资本“输血”中小企业的新渠道。2008年5月，中国银监会与人民银行联合发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）试图为中小企业的融资另辟蹊径。

小额贷款公司发放贷款坚持小额、分散原则，这符合中小企业短、频、快的资金需求特性。小额贷款公司有政府支持，具备较大的盈利空间。来自四川广元、山西平遥等试点单位的情况表明，小额贷款除去应当承担的利率成本，回报率在50%-80%以上，而且小额贷款的额度一般每年递增30%-50%左右。小额贷款公司很快将成为民间资本“输血”中小企业的新渠道。

小额贷款公司不能吸收公众存款，其“只贷不存”的经营原则是为了避免出现非法集资等违规行为，但同时也成为了小额贷款公司信贷发展的最大障碍。在此问题上，“非公经济新36条”提到对小额贷款公司的涉农业务实行与村镇银行同等的财政补贴政策。此外，我们可以借鉴孟加拉国的经验，专门成立一个国家基金，由基金有偿地为小额贷款公司提供批发贷款。

2.村镇银行和社区银行填补城乡金融服务缺位。

小额贷款公司若经过一段时间证明它能够用好批发贷款，符合公司治理机制完善内部控制健全，经营状态良好，信誉较高，且坚持支农服务方向等条件，就应该按中国银监会《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，逐步让其升格为村镇银行。

在规模方面，村镇银行是真正意义上的 “小银行”。它与小额贷款公司最主要的区别在于村镇银行可以吸收公众存款。另外，在经营范围方面，村镇银行的功能是相当齐全的。从长远角度看来，村镇银行也是能够满足农户和乡镇企业日益多样化的金融服务需求的。另外，在县域经济繁荣发展的县城或中小企业活跃的部分城区，也可借鉴发达国家的经验，尝试开展社区银行的建设。凡是资产规模较小，主要为经营区域内中小企业、个体工商户和农民家庭服务的地方小型商业银行都可称为社区银行。社区银行组织、鼓励和引导具有一定规模的民间非正规金融资本参与，采取股份制的形式，通过分散股权、明晰权责，将民间非正规的金融活动转化为正规的金融体系范畴。这样，既可有效解决农村农户、小企业、城镇中小企业及开展家庭创汇的城市居民的融资难问题，填补金融服务缺位，又能使社区金融组织真正发挥民间借贷的作用。

3．农村资金互助社普惠广大农户。虽然农村信用社、农业银行等正规金融机构正在积极推进小额信贷业务，但农村金融仍然远不能惠及广大农户。主要原因是借贷双方信息不对称，放贷者无法了解借款者的风险偏好和还款意愿，也无从监督贷款的使用情况。如果让这些正规金融机构逐个去了解每个农户借款者的资信，成本高不说，也不具备可操作性。

农村资金互助社是通过农户和资本的联合，有效的运用农村本地知识和信息，满足农户分散多样化的融资需求的一种合作金融形式。它以社员为本，管理监督费用少，信息费用微不足道，即使微小利差的小额贷款也能稳步经营。虽然规模小，但它更接近农户，能适应农户分散多样的融资需求，还可以使广大农户建立起一种通过资金互助融通实现资金的更有效利用的金融意识。

三、结论

鉴于在中国民营经济发展道路上愈来愈充裕的民间资本缺乏投资渠道，大量中小企业却因融资难而发展受限。因此，使地下钱庄等民间金融机构合法合规，充当经济发展的资金注入中介，服务中小企业是一种现实的选择。我们通过立法规范民间信贷，明确放贷人权益，并为民间资本投资放宽产业准入，积极发展小额贷款公司、村镇银行和社区银行、农村资金互助社等新型中小金融机构。

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DF438.2

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1673-1999（2011）02-0056-03

王劲斐（1986-），延安大学（陕西延安716000）财经学院 716000金融学专业2007级学生。

2010-10-20