构建我国行政公益诉讼制度研究

孙 超

(安徽师范大学 政法学院，安徽 芜湖 241000)

我国一直有着浓厚的“官本位”思想，执政理念当中为民做主的思想依然在作祟。试想我国宪法明确写明国家的一切权力属于人民，由人民组成代表大会来产生各级国家机关，也即是说政府是人民实现自己权益的工具，一旦政府的行为违背了人民的意志或侵犯了人民的权利，人民就有权来纠正它或组成新的政府。这也是现代民主宪政的本质所在。我国处在一个改革的十字路口，处理不好人民和政府之间的关系，就会影响稳定。而问题的根本在于如何约束政府的权力，使政府的职能由管理型向服务型转变，以便更好的保障人民权利。

行政公益诉讼在我国已不是一个陌生的话题，虽然在实践中此类诉讼频繁出现，由于没有法律依据，随着法治进程的深入，必然会成为法律调整的领域。目前理论界探讨最多的是行政公益诉讼的受案范围和提起此类诉讼的主体，作为学习来自国外的一项制度，行政公益诉讼在西方很多国家早已确立，因此我们有必要了解国外的相关规定，以资借鉴。

美国从桑德斯兄弟广播站诉联邦委员会案和纽约州工业联合会诉伊克斯案两个判例中逐步创立了私人检察总长制度，行政公益诉讼制度，制度赋予每个美国公民或组织就行政主体及其公务人员的非法作为以及行政不作为行为提起诉讼。在1986年修改的《反欺骗政府法》中规定:任何人如发现有欺骗美国政府之行为，均有权以美利坚合众国的名义控告违法行为人;此外，《谢尔曼法》和《克莱顿法》则规定无论何人都可以对垄断行为提起诉讼;后来的《联邦采购法》中则规定任何人均可代表美国起诉政府采购活动中的腐败以及一切有损于美国公众利益的行为。英国称行政公益诉讼为越权之诉。英国民事上诉法院院长丹宁曾说过:“我认为这是一个重要的宪法原则:若存在充分证据证明政府机关或权力机关滥用权力而致使公民受到侵害，则任何受害人都有权诉诸法律。”上世纪80年代之前，英国为防止行政公益诉讼权利被滥用，做出了“除非能够认定申请起诉人与申请起诉之事有切实的损益关系，否则不允许提起诉讼”的规定。1987年，英国对行政诉讼程序进行大幅改革，检察长可以作为公共利益的代表者参加诉讼。私人和地方机关在经过申请检察长许可后，也能够以检察长的名义提起涉及公共利益的诉讼。

德国称行政公益诉讼为民众诉讼，指公民或社会团体因其各项权利受到法律侵犯，向宪法法院提起诉讼，诉求为宣布该法律违宪因而无效的一类诉讼。在法国行政法中最别具一格的诉讼制度为越权之诉，即只要当事人认为权益受到行政行为的侵害就可以诉至行政法院，要求审查该项行为决定的合法性并撤消违法的行政决定的救济手段。这种诉讼的主要目的就是要维护国家整体利益和社会公共利益，监督与制约行政行为，保证行政法律法规能得到公正合理的适用。日本在行政公益诉讼理论与实践方面，更倾向大陆法系模式，概念界定清晰，制度较成熟。《日本行政案件诉讼法》第五条将行政诉讼分成(1)控告诉讼、(2)当事人诉讼、(3)民众诉讼、(4)机关诉讼四种类型。民众诉讼即行政公益诉讼，此类诉讼不仅限于救济起诉者的权益，而是日本公民以选民身份提起的请求制止、纠正国家或行使公权力机关违法行为的诉讼，是行政诉讼中的一大类。

我国行政诉讼法是在民事诉讼法之后颁布的，制度不完善，实践中还大量的借鉴了民事诉讼的制度，加之我国不注重行政诉讼的理论研究，例如行政诉讼的范围较窄，只规定因行政机关的具体行政行为违法而给行政相对人造成损失的，可以提起行政诉讼。但一项涉及多数人利益的抽象行政行为违法，却不能提起行政诉讼，随着行政权的不断扩张，行政权力的触角也会延伸到社会的各个角落，无论是行政机关的不作为还是行政乱作为，强大的行政权力很可能会随时的对不特定的社会主体造成损害，必须对行政机关的权力予以监督和约束，司法作为社会监督的最后一道防线，应该拥有裁决行政机关行为是否违法和进行监督的权力。因此对行政机关的行政不作为和行政乱作为进行司法监督，建立公益行政诉讼是我国进行法治建设的内在要求。那么如何构建我国公益行政诉讼制度呢?

首先，要确立行政公益诉讼的受案范围。目前在理论界对行政公益诉讼的范围还有一定的争议，但对一些公共性的领域如环境污染、资源利用等行政不作为看法较一致，在抽象行政行为以及行政机关的乱作为等方面存在分歧。其实建立我国行政公益诉讼的受案范围，主要看我们对行政机关在多大程度上进行监督。对于法律规定有某个行政机关行使的职能，只要该行政机关没有切实履行，而因此给社会造成了危害或损失，就可以向司法机关提起诉讼。实践中有很多例子，像所谓的“严打”等一些国家机关集中进行某一方面的专项治理活动，这样的活动成果越多，越说明平时工作的不到位，不能很好地履行自己的工作职责，使问题越积越多，到局面出现失控，人民的生命和财产受到威胁的时候，才想到要去解决，难道问题是在进行集中治理的时候才出现的吗?所以只要相关的具有提起公益诉讼的资格的组织，在发现某个国家机关行政不作为，影响人民的权益和国家的利益的时候，就应主动向法院提起诉讼。另外如果某个行政机关违反法律的规定进行胡乱执法，给社会造成了危害或损失，也可以由受到影响的社会主体提起诉讼。

其次，要确立行政公益诉讼的提起主体。根据民事诉讼理论，谁的权利受到影响，谁提起诉讼，但是由于行政公益诉讼的复杂性，如果仿照民事诉讼，一是原告人数众多也难以确定，二是行政机关的强势，举证困难重重。我国检察机关作为法定的法律监督机关，对行政机关的执法活动进行监督理所当然。对于目前的检察机关局限于办理刑事案件，其实也是一种失职行为。选择检察机关作为公益行政诉讼的提起方，除了上述原因外，还有它和行政机关是对等的，无论是在调查取证还是出庭应诉方面，都比一般社会公众具有优势。当然最重要的还是因为这是检察机关的份内之事。

“权力需要监督。绝对的权力导致绝对的腐败。”这已经是建立法治国家的共识，我国要建立社会主义法治国家，在国家各种权力的配置上就应该考虑到相互制约和监督，行政权所具有的天然扩张性，必然要求我们给予更多的关注。其实建立行政公益诉讼从本质上来说，还是要保护人权，保障我国宪法所赋予人民的各项权利得以实现。

［1］王名扬.英国行政法［M］.北京:中国政法大学出版社，1987.

［2］杨海坤.中国行政法基础理论［M］.北京:中国人事出版社，2000.

［3］王名扬.美国行政法［M］.北京:中国法制出版社，1996.

［4］蔡虹，梁远.论行政公益诉讼［J］.法学评论，2002(3):14－16.