政治—行政二分法的张力与启示＊

李超显

(1.华中科技大学公共管理学院,湖北武汉430074;2.中共长沙市委党校,湖南长沙410004)

政治—行政二分法的张力与启示＊

李超显1,2

(1.华中科技大学公共管理学院,湖北武汉430074;2.中共长沙市委党校,湖南长沙410004)

作为公共行政学的思想理论基石,政治-行政二分法具有很强的范式张力、思想张力和实践张力。政治-行政二分法通过理想化的理论构想,对公共行政学范式发展和变迁起到独特的导示作用,通过提出价值理性和工具理性二元互动的理论构想、协调重于分开的分协体系、功能主导机构的组织的思想,框定了公共行政发展变化和“钟摆”的范围。政治-行政二分法对公共行政学理论学习、学科发展和行政改革实践具有重要的启示作用,应进一步强化历史实践意识、语境生态意识和追根溯源意识,走大学科之路、加强公共行政哲学的建设、形成公共行政学一些大的焦点问题,应遵循政治-行政二分法的基本精神和要旨,既保持政治对行政的适度控制,又使二者适当分开。

政治-行政二分法;张力;启示

一、政治—行政二分法的张力

自政治—行政二分法提出以来,就享受着批判和礼遇的双重待遇,正是这种批评和挑战,推动着公共行政学不断发展和完善。而作为该学科思想理论基石的政治—行政二分法,并没有被完全否定和抛弃,相反,在批评和争鸣中它通过吸收不同的思想营养而不断完善,愈发彰显出张力和活力。

(一)范式张力

公共行政学先后发展了五种范式,即政治-行政二分法、行政原则、作为政治学的公共行政学、作为管理学的公共行政学、作为公共行政学的公共行政学范式,每种范式代表一个发展阶段,具有不同的“位置”或“焦点”[1]。政治-行政二分法作为五大范式之首,既是范式变迁的逻辑起点,也是各大范式的思想基点。在该范式的形成和确定过程中,古德诺在威尔逊初步清理政治与行政的关系,区分行政与政治功能的基础上,进一步系统阐述了政治-行政二分法,把政府的基本功能区分为政治功能与行政功能。“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能,即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关,每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别就是:政治与行政。”[2]12-13前者是一种价值观的确立和决策过程,而后者是一种纯粹的技术过程,体现的是专业化和职业化导向。这种由威尔逊发起并由古德诺确定的政治-行政二分法具有独特的“位置”或“焦点”,对公共行政学的发展具有重要作用,体现出很强的范式张力。从公共行政学范式的变迁来看,尽管学者们从不同角度提出过不同的范式,但总体而言,大抵可以概括为两类主流范式:一是管理主义范式,二是宪政主义范式。就前者而言,主张采取科学主义或实证主义基本分析模式,坚持价值中立,强调行政的工具性,把行政视为达成目标的一种资源配置机制和效率管理方式,是不论主体性的一种理性行为。根据不同的侧重点,管理主义范式又可分为传统管理主义范式和新管理主义范式。传统管理主义范式采取一种完全理性的思维模式,追求实现组织效率的最佳途径,强调目标实现的程序、规则和过程。特别需要说明的是,20世纪30年代西蒙从社会学引入逻辑实证主义,提出了价值-事实二分法。尽管该观点的初衷是批判政治-行政二分法的,但事实上不仅没有完全抛弃、替代它,反而在某种意义上进一步强化了政治-行政二分法的观点,即强调了行政科学和事实,认为行政学研究的对象只能是事实问题,至于行政过程中的价值问题,交给政治家去处理。新管理主义将传统管理主义观点和公共选择学、工商管理学等理论相结合,提出管理自由化和市场化,通过引入竞争机制和市场机制来改进政府管理,提高公共管理绩效和回应性。宪政主义范式追求的终极目标不仅限于组织效率,更追求社会公平和正义、回应性、民主法制、程序正当等宪政价值目标。宪政主义范式也经历了早期宪政主义和晚期宪政主义两大类型。早期宪政主义主要运用行为主义结构-功能方法,从组织运行的过程机制角度探讨行政特性。晚期宪政主义运用各种民主主义理论、后现代主义行政学理论,探寻公共行政不同于私营管理的特殊属性。无论是管理主义范式还是宪政主义范式,都与政治-行政二分法紧密相关,其核心仍是围绕政治与行政功能分开和协调这一命题,探讨政治与行政的关系,只是视角和侧重点有所不同而已。一个是从行政的角度出发,侧重于科学和事实,探求技术化、专业化和职业化路径;一个是从政治角度出发,侧重于价值观的互动和决策过程,探求民主宪政、公平正义等路径。从某些意义而言,这正是政治-行政二分法张力的影响和作用所在,政治-行政二分法通过理想化的理论构想,对公共行政学范式发展和变迁起到了独特的导示作用。

(二)思想张力

政治-行政二分法不仅具有很强的范式张力,还具有很强的思想张力。一是政治-行政二分法提出了价值理性和工具理性二元互动的理论构想。马克斯·韦伯将人的理性分为两种:价值理性和工具理性。价值理性是基于某种价值信仰,强调终极的价值关怀。在价值理性的导引下,只要认为自己选定的行为具有绝对的价值和意义,为了实现这种价值,人们一般不考虑行为的手段和后果。工具理性一般把目的、手段和附带后果作为行为取向的依据,它通常既把手段与目的,也把目的与附带后果,以及各种可能的目的加以比较,作出合乎理性的权衡[3]。政治-行政二分法包含着价值理性和工具理性二元互动的命题,一方面要求公共行政以民主宪政、公平正义、法治、回应等价值作为方向和旨归,另一方面公共行政也要注重效率、技术、方法和手段,并在实践中实现二者的有机统一。这种理论构想比较理想和完美,但在现实中却往往难以实现,因此经常受到理论和实践两个层面的批判和责难。但它毕竟代表着人类的一种追求和方向,尽管人们可以批判它、指责它,却无法回避它、抛弃它,这也是它始终成为公共行政学的思想理论基石的根源所在,也是它强大的张力和活力所在。二是提出了协调重于分开的分协体系。客观地说,古德诺并不是首先提出政治-行政二分法的人,此前威尔逊就已经提出了政治-行政二分法,甚至在威尔逊之前就有诸如德国的斯坦因等欧洲学者对政治与行政划分进行了研究,并且几乎达到了极其完善的程度[4]。因此,古德诺的历史性贡献不在于他较早提出了政治-行政二分法,而在于他对政治-行政二分法的进一步阐释和澄清,在于他提出了政治-行政二分法的精髓不在于分开而在于协调的观点。“政治功能与行政功能协调一致是绝对需要的”[2]58,“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础,因为这一原则要求存在分立的政府机构,每个机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而,实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间的协调一致”[2]14。在协调的具体路径上,古德诺提出三种方式:其一,政治对行政的适度控制;其二,行政的适度集权;其三,由政党制度约束行政。分开不是目的,真正的目的是如何有效协调,提高行政效能和服务水平,这对公共行政的发展具有很强的思想张力。三是提出了功能主导机构的组织思想。古德诺明确指出,政治与行政的分立是功能上的分立,不是机构的分立,不能“把分别主要承担两种功能的机构在法律上分开”,“把每一种功能分派给一个分立的机构去行使是不可能的。这不仅因为政府权力的行使无法明确地分配,而且还因为随着政府体制的发展,政府的这两种主要功能趋向于分化成一些次要的和从属的功能”[2]9。可见,古德诺提出的功能主导机构的组织思想对行政机构的设立和运行也具有很强的张力。

(三)实践张力

从根本上而言,理论的产生是适应经济社会发展的客观需要而产生,而理论的正误也只能通过实践加以检验,同时,经实践检验正确的理论又可进一步指导实践,体现其张力和价值。就政治-行政二分法对实践的张力而言,不仅体现在政治-行政二分法在实践中不断得到确认、强化和礼遇,更多是在实践中受到批判、指责和挑战。正是这种批判和挑战,政治-行政二分法才不断吸取反思的营养,不断进行调适、修正和完善,更好地成为公共行政学的思想理论基石。在公共行政发展过程中,经历了几次实践的变迁和检验,更确切地说是经历了几次实践的挑战,主要表现在管理主义和宪政主义的三次交锋:第一次发生在行政学诞生前夕,表现为以杰斐逊为首的早期共和党人和以汉密尔顿为首的早期联邦党人之间的政府模式之争。汉密尔顿为首的早期联邦党人主张建立一个以权能和效率为目标的,独立于立法部门,具有相当自主权的、强有力的行政机关。“行政从其最普通、或即是最准确的意义上讲,则限于行政细节,具体属于行政部门的范畴”[5]367,“行政机关的职责在于确保对各种行政性事务进行强有力的管理”[5]356。反之,以杰斐逊为首的早期共和党人则坚持宪政民主主义,认为把行政机关的行为限制在立法机关与其他国家机关的严格控制之下,共和国政府的首要职责是维护各种基本人权,而把秩序的维持看作是政府确保人类基本权利得到实现的工具,民主价值是其根本使命。由于当时美国“政党分肥制”导致的政治腐败和官员换届清洗导致的政局不稳以及美国对自由放任主义的反动思潮,更主要是因为资本主义正由自由竞争阶段上升到垄断阶段后,公共事务越来越多,政府职能越来越复杂和困难,面临的问题和挑战也越来越多,这场争论最终导致管理主义的现代行政理念得以确立,公共行政学开始走向独立,并在此后相当长的时期内占据主导地位。与此同时,宪政主义思潮依然存在,并继续积累能量,在行政实践中发挥独特作用。第二次发生在20世纪六七十年代,主要表现为传统公共行政学和新公共行政学派的交锋。由于当时美国正面临着严重的石油危机,继而引发大规模的经济社会危机,这场危机也触发了人们对政府的信任危机。以弗雷德里克森为代表的学者对传统公共行政学的政治中立原则进行了尖锐批评,提出了新公共行政学,主张代表性、回应性、参与和社会责任感核心价值。第三次发生在上世纪末,至今仍在探索和演变中,主要表现为新管理主义和新宪政主义的交锋和争鸣。作为整合传统管理主义、公共选择理论和工商管理学为特征的新管理主义,提出管理自由化和市场化,主张借用市场、私营管理乃至社会治理等手段来改进政府管理,提高公共绩效。同时,库珀、罗尔等人的行政伦理学理论,以及登哈特为代表的新公共服务理论是新时期宪政主义的主要表现形式,它们在价值取向上否认价值中立,反对纯粹工具理性,认为行政的终极目标不是效率,而是民主、公平、责任和回应性等公民权和公共利益的实现,在实践上则主张公民参与行政和管理民主化,强调行政责任和行政伦理。从整个行政实践过程来看,行政思想和行政理论的交锋和发展,表现为行政发展在一定时期的变化、波动,甚至发生反复和回旋,具有明显的“钟摆”特征。究其原因,主要还是政治-行政二分法的思想理论框定及其张力的影响。无论实践如何“钟摆”,终究是在政治和行政划定的领域摆动,要么偏向政治,要么偏向行政,要么在二者之间平衡和协调,始终没有“脱摆”,这正是政治-行政二分法张力的一大力证。

二、政治—行政二分法的启示

作为公共行政学的思想理论基石的政治-行政二分法,无论是从理论上分析,还是从实践上观察,对公共行政发展都具有重要的启示作用。

(一)学习启示

公共行政学理论学习要强化历史实践意识、语境生态意识和追根溯源意识。第一,要强化历史实践意识。虽说思想理论的产生需要思想理论工作者长期艰辛的研究努力,需要研究者的分析思维和思考总结,有时也不乏灵感和顿悟,但从根本上而言,思想理论的产生都是经济社会发展的客观需要,是实践的产物。“社会一旦有技术上的需要,则这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进。”[6]同时还要强化历史意识,从理论产生的当时情境和背景中去分析和理解,并把二者结合起来,才能比较准确地理解和掌握理论的真实内涵和精神实质。就公共行政学的政治-行政二分法而言,虽说它的产生少不了一些优秀学者的主观思考和努力,但归根结底还是当时时代发展的需要和当时经济社会实践的需要。当时的情况和背景概括有三:一是资本主义正从自由竞争阶段上升到垄断阶段。随着资本主义国家经济社会的快速发展与对外侵略和掠夺的加剧,经济社会和公共事务职能越来越多,政府职能也越来越复杂,要求也越来越高,政府面临的挑战越来越严峻,急需强化政府职能、提高行政管理效率以适应现实的挑战,因此客观上需要将行政从其他领域独立出来进行单独研究,提高政府管理的技术化和专业化水平。二是当时美国“政党分肥制”泛滥,政治严重腐化。长期的“政党分肥制”不仅导致官员贪污腐化、丑闻不断,而且还导致了“总统换届综合症”。每到总统换届,官员都面临一轮大清洗,清洗的直接后果是国家公职人员缺乏稳定性,管理出现换届真空,严重损害了行政管理效能。三是美国出现对自由放任主义的反动。面对革命民主主义导致的经济社会危机,美国发起了一场新民主主义运动,反对此前的自由放任主义,要求改革政府体制,扩大选举权,扩大政府行政职能。厘清这些历史实践背景对正确认识和理解政治-行政二分法的真实目的和精神实质具有重要意义。第二,要培养语境生态意识。任何思想理论的产生都有其特定的语境生态,政治-行政二分法也不例外,它的产生是美国当时特定语境生态的产物,具有深深的美国历史烙印。而在分析美国之外,比如在分析我国的政治-行政二分法时就不能简单搬用,否则就会出现“南橘北枳”的笑话。“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论,不能够立即予以普遍化,或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合,必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定。”[7]近些年来,我国行政学的发展具有明显的管理主义倾向和势头,在行政改革和实践中出现了一些偏误和问题,究其因,很大程度上也是我们对在西方语境中兴起和建构的公共行政学理论缺乏深思和批判,在使用时过于普适化和简单化。第三,要培养追根溯源意识。学习公共行政学理论,应考究该理论的本源,包括产生的背景和建构的初衷,不能只从理论表述的字面上去简单理解和阐释,更不能断章取义。就政治-行政二分法而言,不能简单从今天政治-行政二分法文字表述的所谓逻辑上去阐释政治与行政能不能分、分多分少、如何分等问题,应从政治-行政二分法产生的背景和建构的真实目的去理解,这样才能抓住其真实含义和精神实质,也更能指导今天的行政改革实践。

(二)学科启示

基于政治-行政二分法的理论建构的理想性和完美性,同时顾及它在实践中的批判性和吊诡性,我国公共行政学科建设应从政治-行政二分法的张力中得到启示。一是我国公共行政学应走大学科之路。政治-行政二分法主要涉及两大范式,一是管理主义范式,二是宪政主义范式。二者各具有自身的理论视角、理论假设和分析模式,因此具有不同的侧重点、解释力和适用域,既很难完全涵盖对方,更不能替代对方,更多的时候是各行其道,各具所用。客观地说,无论是管理主义范式还是宪政主义范式都有各自独特的解释力和适用域,也具有其自身的局限性和困惑性。为了更好地应对当今世界对公共行政学的挑战和解决公共行政学长期固有的“身份危机”问题,必须进行研究范式的边际整合,走大学科的发展道路。“罗森布鲁姆为我们确立了问题的结构。他指出,宪政制度中的每一个政府部门,皆有一套信条、一套价值、一套工具以及完整的程序。对于行政部门而言,它们便是行政、管理、官僚,以及对效率、效能的强调。对于立法部门而言,它们便是政治和政策制定以及对代表性和回应性价值的强调。对于司法部门而言,它们便是法律,强调的是宪法的完整以及对个人的实证性和程序性的平等保护。我们的公共行政的确包含这三种观点,任何对公共行政偏狭的考虑都是不可取的。我们的任务在于找到整合这三种途径的恰当方法。”[8]在罗森布鲁姆看来,“美国公共行政的终极目标是管理取向的和政治取向的价值的结合体,而政治与管理取向的价值与宪政原则和价值又是和谐一致的,这是所有公共行政者努力达到的目标”[9]。对中国公共行政学的发展而言,大学科发展道路更符合中国国情和需要,因为议行合一政体和中国共产党执政的领导体制决定了我国宪政途径的重要性,而管理绩效诉求与专业化、技术化和职业化趋势决定了我国管理途径的必要性,任何偏误都是不明智的,因此必须将政治、管理和法律途径综合运用,走多元边际整合的大学科发展之路[10]。二是要加强公共行政哲学的建设。公共行政哲学是公共行政学的根基,对公共行政学科建设至关重要。公共行政学之所以一直存在“身份危机”,一个重要的原因是行政哲学的薄弱,甚至仍较缺乏,“根基不牢,地动山摇”。尽管现在公共行政学发展迅猛,无论是数量还是规模都引人关注,给人以“枝繁叶茂,硕果累累”之感,但如果学科根基不牢,一切都难以为续。三是形成公共行政学一些大的焦点问题。成熟的学科能形成本学科的一些大的焦点问题,学者们可以围绕这些问题进行交流和对话,促进学科共识和发展。现在我国公共行政学尚未形成这样的焦点问题,尽管发展迅速,但研究的问题散乱,既难以进行有效的交流和对话,也不利于形成学科共识。所以,我国公共行政学科建设应加强对话,通过学者的广泛沟通,逐步提炼和形成一些符合我国公共行政发展需要的、具有中国特色的大的焦点问题或主题[11]。

(三)改革启示

虽然政治-行政二分法是在美国特定的社会环境中提出来的,但对我国政治行政体制改革仍不乏启示。首先,我国官僚主义还比较严重,议行合一的行政效率与政治责任心和回应性有待提高,同时还存在政府服务危机的可能性,因此可以说在中国存在政治-行政二分法的必要性;其次,尽管我国实行的是人民代表大会制度,政治必然要对行政适度控制,但这并不影响政治与行政适当分开,因为政治与行政分开只是一种技术上、程序上的设计,其主要功能是提高行政效率,保持公务员职业的专业性,它仍从属于国家和法律,不是对国家根本政治制度的悖逆。实际上,我国在政治行政体制改革中已对政治-行政二分法思想有所借鉴和实践,比如说党政分开就是一例。尽管中国共产党是我国的执政党,是各项事业的领导核心,其领导地位是不容动摇的,但党与政府的职能还是有所不同、有所侧重的,因此采取分工合作是必要的,也是可能的。过去,由于党政不分,导致了一系列不良后果,我国曾付出过沉重的代价,因此我们应吸取历史教训。其实,我国领导人高度重视党政分开的问题。譬如,早在1956年党的“八大”上,邓小平在《关于修改党的章程的报告》中就指出要改变党政不分的状况。他指出:“加强党的领导,不是说党可以直接去指挥国家机关的工作,或者把纯粹行政性质的问题提到党内来讨论,混淆党的工作和国家机关工作应有的界线……”[12]尽管我们过去在党政分开方面做了一些努力,也取得了不少成绩,但与我国现代化建设的要求仍有较大差距,今后应进一步借鉴政治-行政二分法的思想精髓,建立健全我国党政分开制度。因此,从这一意义而言,政治-行政二分法对我国政治行政体制改革不但不过时,而且还具有重要的现实意义。

三、结 论

政治与行政二分法体现的是一种理论构想和理想状态,具有一定的吊诡性。一方面,由于这种理论构想具有相对的理想性和完美性,在现实中往往难以完全实现,因此它很容易受到人们来自理论和实践层面的双重批判和挑战,人们可以根据各自理论角度和侧重点以及不同的实践情况对它进行质疑和批评;另一方面,又因为它体现了人们对公平和效率、价值和技术双重价值取向有机统一的梦想和追求,尽管人们可以批评它、修正它,却无法抛弃它、代替它,彰显出强大的张力,具有持续的启示和永恒的价值,成为公共行政学的思想理论基石。而我们看到的现实情况,更多的是人们在实践中对它进行变换、调适和利用,这正是政治与行政二分法张力的重要表现形式。

笔者认为,我们大可不必过多地拘泥于政治与行政能不能分以及分多分少等问题的争议上,与之相反,我们应把主要精力集中于理解和探求政治-行政二分法的真实目的、精神实质以及如何具体运用上来,不要为分而分、为分所累。

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Tensile Force and Apocalypse of the Politics-administration Dichotomy

LI Chao-xian1,2
(1.School ofPublic A dministration,Huazhong University of Science and Techology,Wuhan430074,China; 2.Changsha Party School of Municipal Committee of CPC,Changsha410004,China)

The politics-administration dichotomy,as an ideological and theoretical foundation stone of administration,is of powerful tensile force of canonical form,ideology and practice.It plays an irreplaceable role and draws a frame of the development of public administration by ideal theoretical system of mutual acting dual factors between value rationality and instrumental rationality,system of dividing and coordinating which is more important than the former as well as organizational conception of function prior to institution.The politics-administration dichotomy is of a vital apocalypse for the study,reform and development of administration.It is a must to strengthen consciousness of historical practice,language context and going back to the basics,develop comprehensive discipline,and pay more attention to the philosophy of public administration and focus on some common subjects. Moreover,it is vital to keep control of administration by politics properly as well as to preserve the relative independence of administration according to the essence of the politics-administration dichotomy.

politics-administration dichotomy;tensile force;apocalypse

10.3969/j.issn.1673-8268.2011.05.013

2011-03-09

李超显(1973-),男,湖南株洲人,中共长沙市委党校公共管理教研部讲师,华中科技大学公共管理学院博士,主要从事公共治理、环境安全和公共人力资源开发研究。

D63

A

1673-8268(2011)05-0066-06

(编辑:蔡秀娟)