试论相邻关系的公法调整

袁志文

(郑州大学法学院,河南郑州450001)

随着我国城市住房制度的改革,以住宅小区为模式的居住形态逐渐替代了院落结构的居住形式,新型相邻关系纠纷不断出现,使得原有民事法律的相关规定显得笼统与浅显。私法相邻关系法的规定不仅十分简单,而且对某些相邻关系也未涉及,使法律对社会生活的调整留下了空白。现代社会,相邻关系中对第三人(包括邻人)权利的侵害有私人行为也有行政行为。对来自行政行为的侵害,仅仅依靠私法救济手段显然是不充分的,有必要赋予第三人公法权利(公法相邻权)作为传统私法调整的补充。政府在相邻关系的调整中起到举足轻重的作用,因此,赋予相邻关系理论新的内涵,构建一个由传统民法与公法、政府功能相互补充的相邻关系调整体系,才是解决当前相邻关系问题的最优选择。

一、民法对相邻关系的调整及缺陷

(一)传统法律对相邻关系的调整

不动产相邻关系,简称相邻关系,为罗马法以来物权法中一项重要的制度。它是相邻近的不动产所有人或利用人之间,一方所有人或利用人的支配力与他方所有人与利用人之间的排他力相互冲突时,为调和其冲突以谋共同利益,而由法律直接规定的权利义务关系[1]。“相邻关系制度,其功能在于扩张一方的所有权、限制他方的排除请求权,课以作为或不作为义务并设补偿制度,以实现双方当事人利益关系之平衡。”[2]

我国的民事法律对相邻关系的调整散见于《民法通则》《物权法》及相关司法解释。《民法通则》只规定了一条处理相邻关系的基本原则,即第83条:不动产的相邻各方,应当按照有利于生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神,正确处理截水、排水、通行等相邻关系。最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》仅有6个条文规定了相邻关系,它们分别是:相邻截水、排水、用水、流水相邻关系;通行相邻关系;防险相邻关系和地界竹木归属的相邻关系。《物权法》对相邻关系的调整也有涉及。

(二)传统法律对新型相邻关系调整的缺陷

民法上的相邻关系或相邻权制度对相邻不动产纠纷的调整起着不可替代的作用。然而,随着社会的发展和科技进步,仅仅依靠民法相邻关系制度远远不能解决相邻土地的空间利用和第三人利益保护问题。近年来,随着我国城市发展脚步的加快,以住宅小区为模式的居住形态逐渐替代了以往院落结构的居住形式,随之而来的是不断涌现的新型相邻关系纠纷,相邻关系中对第三人权利的侵害有私人行为也有行政行为,因此,民法相邻关系制度对新型的相邻关系纠纷的调整越来越力不从心。

在“富顺县永年镇农机管理服务站诉肖顺明案”[3]中,原告经批准于2000年4月开始修建职工集资综合楼。被告以施工造成自己房屋墙体拉裂、地基下陷、影响安全为由,阻止原告施工而发生纠纷。富顺县人民法院经审理认为:原告经有关部门批准取得合法手续后,在规划用地范围内修建职工集资综合楼符合法律规定,受法律保护,被告阻挡原告施工无法律根据,应当停止,并赔偿因此给原告造成的损失。在该案中,法院认为行政机关的建筑许可具有排除第三人基于所有权所享有的妨害排除和不作为请求权。第三人若想排除该侵害行为,只能通过撤销建筑许可之诉予以解决。

上述案例极具代表性。现代社会,随着经济的快速发展,城市发展日新月异,城市土地资源更显稀缺,为了使整个城市土地空间得到最为有效的利用,必须从整体上对城市土地空间加以规划和控制,于是涉及公法行政行为的新型相邻关系就出现了。由于民法相邻关系法依其规范的性质和目的,不能有效解决新型的相邻土地利用问题,因此,公法对相邻关系的调整显得愈加重要。

二、公法对现代相邻关系调整的必要性

相邻关系法主要涉及不动产的利用和保护问题,而在不动产特别是土地领域,公法与私法的相互渗透在现代社会是一个不可避免的趋势。在日常生活中,经常会出现这样的问题:建设者在手续齐全的情况下建造建筑物或其他工程设施,该建筑物或设施损害了第三人的利益,第三人要求拆除建筑物或请求赔偿,权利人则以该建筑物是在行政机关的许可下建造的予以抗辩,由此引发纠纷。该纠纷引发的法律问题主要有两个:一是受害的第三人能否提起撤销建筑许可之诉,即是否享有公法上的相邻权;二是该建筑许可是否有排除第三人基于所有权所享有的排除妨害请求权或不作为请求权。该纠纷所出现的问题,无不涉及公法所调整的范围。

随着限制私法权利(主要是所有权)的公法规范日益增多,对私人权利的侵害主要是公法主体的行政行为,仅依靠民法的救济手段显然是不充分的,有必要赋予第三人公法权利,即公法相邻权。借助这种公法相邻权,第三人就可以事前参与行政行为的制作并提出异议以及在异议不成立时提起行政行为无效或撤销之诉,或者事后请求行政机关对侵害其权利的行为进行干预。只有通过行使这些公法相邻权,第三人的权利才能够获得有效的保护。

私法相邻关系法的漏洞可以通过公法相邻关系法加以弥补。一些涉及第三人利益的问题在民法相邻关系法中没有或不宜规定,而是由《民用建筑物设计通则》《城市居住区规划设计规范》等公法加以规范,解决采光和通风的问题(消极性妨害),或者因在邻地附近建设丑陋建筑物、支撑墙、破烂物而损害美感(观念性妨害)问题,既能实现有效的保护,也得以有明确的制定法上的根据。

三、我国公法相邻关系法的实证分析

(一)公法相邻关系法的理论基础

我国现行的公法相邻保护制度所涉及的相关规定主要包含在以下法律中:

1.《行政诉讼法》及司法解释。《行政诉讼法》有关公法相邻保护的规定有第2条、第11条和第27条。第2条一般性地规定了公民、法人和其他组织的诉讼权利。第11条规定了行政诉讼的受案范围,尽管该条没有直接涉及侵害第三人的利益保护的规定,但在第1款第8项和第2款为第三人提起行政诉讼留有一定的空间。不过,这个空间又被第27条限制,“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织,可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼”。从该条规定来看,似乎又否认第三人享有独立的诉权。可见,《行政诉讼法》仅在有限范围内对第三人予以保护。

最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第13条明确规定,“被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的”,第三人可以提起行政诉讼。如果具体行政行为侵害了第三人的相邻权,该第三人就可以提起变更或撤销行政行为之诉而获得公法上的救济。

2.《行政许可法》。行政许可法所涉及的事项通常是一些直接涉及国家安全、公共安全、生态环境的保护以及直接关系到人身健康、生命财产安全等特定的活动。这些活动除了有可能对国家安全和社会公共利益造成损害之外,还可能对活动的直接实施者以及与其相关的其他第三人造成影响和损害。所以,在行政许可的设定和实施时,必须考虑所有相关者的利益。就涉及第三人利益保护而言,《行政许可法》规定了以下几种制度:(1)公布、公开和公示制度。通过这种制度,第三人就可以及时了解行政机关的许可行为是否违反法律规定,是否侵害了自己的权利,以便及时地寻求法律的救济。这些规定具有保护第三人利益的目的,属于公法相邻保护规范。(2)第三人参与制度。通过该参与权的行使,第三人就可以参加到行政许可行为的制作过程中,表达意见和主张权利,防止有损自己利益的许可行为发生。(3)第三人听证制度。第三人听证制度赋予第三人更充分地发表意见和主张权利的机会,并且听证的结果不是仅仅给行政机关提供参考,而是行政许可制作的基本依据。所以,第三人这种公法上的听证权利也是第三人实现利益保障的有效手段,也是公法相邻权的一项重要内容。

此外,《城市规划法》《建筑法》《民用建筑物设计通则》《城市居住区规划设计规范》等法律法规也有涉及相邻关系调整的规定。

(二)我国公法相邻关系法在实践中的缺陷

从我国现行法律看,受行政行为效果影响的第三人在其利益受到或可能受到行政机关的侵害时,有三种可资救济的途径:参与行政许可、要求听证和提起行政诉讼。这三项制度构成我国公法相邻关系制度的一般规定,但是,此项制度缺乏具体内容,可操作性不强。

根据最高人民法院的上述司法解释规定,第三人在所有情况下都事先被规定为与行政行为有法律上的利害关系人,享有一般性的公法上的相邻权。有了这个一般性规定,就可免去对具体规范作是否具有保护第三人目的的审查,只需审查该行政许可是否有侵害相邻权的事实即可。这种公法相邻权的一般性规定有一定的好处,从一些具体的公法相邻关系法看,并没有明确赋予第三人对规划许可或建筑许可等行政行为享有参与、听证或提起行政诉讼等公法相邻权的规定,因此也无法通过解释得出该规范具有保护第三人的目的。在这种情况下,通过公法相邻法的一般性规定,可以有效地弥补这些规范对第三人利益保护的不足。但另一方面也应看到,这种一般性规定尽管具有普遍适用性及补充具体法律规范缺漏的作用,但也存在内容空洞、不易操作等问题,所以有必要通过具体规范予以充实和完善。例如,对建筑许可,除了规定第三人享有一般性的参与权和听证权以外,还必须针对建筑许可自身特点对这些公法相邻权利进一步具体化,如规定通知第三人参与的方式(书面或口头)、第三人提出异议的时间及逾期不提出异议的后果(失权效果)、第三人提起撤销建筑许可的条件,等等。而所有这些内容在我国《城市规划法》和《建筑法》中都没有规定。

四、完善相邻关系的公法调整机制

公法对相邻关系的调整,并不必然排斥传统私法相邻关系理论对相邻权的保护。作为传统民法调整的有力补充,公法相邻关系法与民法相邻关系法尽管各自规范的对象和目的不同,但二者在功能上具有很强的互补关系。因此,完善相邻关系的公法调整机制,首先要协调好私法相邻关系法和公法相邻关系法之间的关系,发挥两者的互补作用。其次,要处理好政府部门在相邻关系中的角色问题。

(一)完善立法,建立系统的相邻关系调整体系

完善相邻关系的公法调整问题首先应通过立法。如果公法行为涉及第三人的私法相邻权,应将这种私法相邻权纳入到立法时考量的范围,作为其作出行政行为的一个标准或条件;如果公共利益与第三人的利益不能兼顾,可以在法律中明确规定,该类企业或设施的行政许可具有排除或限制第三人私法相邻权的效力。同样,在私法相邻关系立法时,为了避免与公法规范冲突,可以赋予一些公法规范优先适用的效力,或者,私法相邻关系内容依公法规定予以解释。我国目前还没有这样的法律冲突规范。其次,如果法律对解决公法相邻关系法与私法相邻关系法的冲突没有明确规定,司法实践中也不能一律主张行政许可具有排除私法相邻权的效力,或私法相邻权完全不受行政许可效力的影响。如果行政许可没有违反法律规定,且是在充分考虑了第三人的利益,在保证第三人充分行使其公法相邻权的基础上作出的,此时可以接受行政许可的优先效力,第三人只能通过提起行政复议和行政诉讼方式获得救济;否则,行政许可不发生排除或限制私法相邻权的效力。

(二)建立私法相邻关系法的“抑制型”保护与公法相邻关系法的“预防型”保护互补机制

私法相邻关系法对第三人私权的保护,除不作为请求权具有损害预防的作用之外,无论是排除请求权、相邻法上的补偿请求权、还是侵权法上的损害赔偿请求权,都是在于排除或补偿事后所发生的损失。这说明,私法相邻关系法的保护主要是一种“抑制型”保护。这种对具有公益性的利益特别是小区资源环境的保护而言显然是不充分的,因为环境的破坏一般具有不可回复性之特点,所以环境保护的有效性和重点在于事前预防,而非事后补偿。

私法相邻关系法这种“抑制型”权利保护之不足,可以通过公法相邻关系法来得以弥补,因为后者通常具有“预防型”保护的特点。这种特点主要体现在:(1)许可保留。立法者颁布了大量的服务于设施安全和环境保护的公法,在这些法律中,对一些具有潜在威胁人们生命财产安全和破坏环境的营业或设施,必须在得到许可以后才能进行。通过这种许可,行政机关就可以将那些可能具有重大安全隐患和严重破坏环境的营业和设施事先排除。(2)第三人对许可程序的参与权。通过这种参与程序,第三人可以对有违其利益的建筑计划和营业设施提出反对,在反对无效时,可到行政法院提起许可撤销之诉;对不需要许可的营业或设施,有请求行政主管机关予以干预的权利。借助上述权利的行使,可以很好地起到事先防止损害发生的作用。(3)空间计划。通过空间计划可以对一个地区的空间发展进行事先的谋划,有效地预防或减少不可量物侵入对周围第三人的影响,避免累积性排放所造成的重大的环境污染。

因此,丰富调整手段,建立私法相邻关系法的“抑制型”保护与公法相邻关系法的“预防型”保护互补机制,是完善相邻权保护制度的有效举措。

(三)相邻关系中政府的角色:维护公共利益,被动介入邻里纠纷

行政机关应从实际出发制定处理相邻权纠纷的详细标准。如何及时公平合理地处理相邻权纠纷,一个重要的条件就是相关行政机关应当从实际出发,认真研究实践中出现的新问题,有预见性地制定相关认定标准。在制定标准的过程中应当进行相关试验,或借鉴国外的一些先进经验,结合国情及各地习俗,制定出具体的量化标准。另外,对相关法律法规进行广泛的宣传,使得社会对其有充分的了解,一旦出现相邻关系矛盾,处理机关就可以做到有法可依、有据可查,以达到合法、合理、公平、妥善解决矛盾的目的。

相邻关系不仅是法律关系,它实际还体现了在群体社会中人与人之间的心理包容度。对于局部微小的开发行为,只要在邻里可容忍的范围内,通常不会引起法律纠纷。而在许多国家的规划管理中,针对相邻关系的变化而不涉及公共利益的情况下,政府通常采取不主动作为的态度。例如英国和我国香港地区的规划实践中,针对居住区内微小的改建行为,如果邻里没有举报,一般政府不干预。在开发控制过程中,政府还可以采取免责措施将相邻关系置于法律的管制框架下,而不是行政管辖的制度下。在苏格兰,规划申请的邻里通告是申请人的责任,在提出规划申请时,需要向规划部门证明邻里以及相关利益人已经被告知[4]。例如在北京,政府并不直接干预住宅改为经营性用房的问题,申请人只要获得有利害关系的业主同意,并提供住所所在地居民委员会或业主委员会出具的、有利害关系的业主同意将住宅改变为经营性用房的证明文件等,登记机关即予办理登记注册。政府不是全能的管理者,以有限介入相邻关系的方式来应对城市建设中各种纷繁复杂的开发行为,可以避免公共资源的浪费,同时提高管理的效率。

[1]陈华彬.物权法研究[M].北京:法律出版社,2009:112.

[2]水中石.不动产相邻关系研究[D].重庆:西南政法大学, 2006.

[3]祝铭山.相邻关系纠纷[M].北京:中国法制出版社, 2004:143.

[4]费艳颖,刘颖,黄羽中.区分所有建筑物之相邻关系及其立法完善[J].大连海事大学学报:社会科学版,2006(4): 14-18.