推进人民政协政治协商工作关键在于加强和改善党的领导

周 清

(中国人民政治协商会议北京市委员会,北京 100005)

政治协商是人民政协的首要职能,是人民政协的灵魂,也是人民政协赖以存在和发展的合法性基础。近年来,随着经济社会的发展和民主政治的进步,人们对人民政协的认识逐步深化,对人民政协政治协商工作更加关注,但在实践中,人民政协政治协商工作仍然面临许多亟待解决的问题。认真分析这些问题,笔者认为,推进人民政协政治协商工作,关键在党,在于加强和改善党的领导。

一、人民政协政治协商职能是在中国共产党领导下确立的

回顾历史,我们不难发现,人民政协具有政治协商职能,是中国共产党同各民主党派、人民团体和各族各界人士共同协商建国的产物,是中国共产党进行国家政治体制设计的结果。

(一)人民政协政治协商职能是中国共产党同各民主党派、人民团体和各族各界人士在协商建国过程中确立的

1948年春,中国的革命形势已经发生了有利于人民的根本性变化,新民主主义革命胜利在望,筹备成立新中国的条件已经成熟。中共中央趁机发布纪念“五一”劳动节口号,号召“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议,讨论并实现召集人民代表大会,成立民主联合政府!”这个口号得到了各民主党派、无党派民主人士和海外华侨的积极响应,他们陆续到达解放区,参加协商建国。经过各方共同协商,1949年 9月 21日至 30日中国人民政治协商会议第一届全体会议胜利召开,宣告了新中国的成立。在会议筹备过程中,参加政协会议的人员的政治标准、参加单位、人选、名额、产生办法,以及《中国人民政治协商会议组织法》、《中国人民政治协商会议共同纲领》等各种重要文件,都是经过参加政协各单位和代表充分协商的,充分体现了平等协商的民主精神。根据这个精神,《中国人民政治协商会议组织法》规定政协全国委员会的七项职权中,有四项都属于政治协商的范畴。这样,人民政协不仅确立了政治协商职能,开创了人民政协政治协商工作,而且以法律的形式规定了政治协商的内容,为政协履行政治协商职能提供了法律保障。

(二)人民政协政治协商职能是中国共产党进行国家政治体制设计的结果

早在发布纪念“五一”劳动节口号时,中国共产党对国家政治体制就有所设计。当时的设想是先“召开政治协商会议”,“讨论并实现召集人民代表大会,成立民主联合政府”。但鉴于当时全国尚未完全解放,搞全民普选不现实,又亟须建立中央人民政府,于是赋予政协新的使命,即代行人大职权,选举成立中央人民政府。在筹备政治协商会议过程中,中国共产党对未来国家的政治体制,尤其是人民政协的性质职能地位进行了新设计。这就是周恩来反复强调的,“在全国各地方未能实行普选以前,中国人民政治协商会议和它的地方委员会分别执行全国和地方的人民代表大会的职权。……人民政协全国委员会,便是同中央人民政府协议事情的机构。一切大政方针,都先要经过全国委员会协议,然后建议政府施行。等到将来……召开全国人民代表大会。那时中国人民政治协商会议全体会议,才不再代行全国人民代表大会的职权,但是它仍将以统一战线的组织形式而存在,国家大政方针,仍要经过人民政协进行协商。”[1]

从 1949年至 1954年的政治实践看,政协全体会议再未召开过,它的全国委员会及其常务委员会作为统一战线的组织和协商机构,始终发挥着经常的、重要的协商、参谋和推动作用。这个时期,政府通过的各项重要决策或法令都是党根据社会实践需要和民众意愿创制的,事先由党起草的,但是基本上都要经过政协会议讨论,再提到政府委员会讨论通过并公布实行。

1954年全国人民代表大会召开后,关于人民政协还有无继续存在的必要,如果存在,其性质、地位、功能作用如何,很多人存有疑问。对此,在第二届全国政协举行前夕,毛泽东邀请各民主党派、无党派人士座谈政协工作,阐明了政协存在的必要性、性质和任务。他指出:“人民代表大会是权力机关,有了人大,并不妨碍我们成立政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。宪法草案就是经过协商讨论使得它更为完备的。人大的代表性当然很大,但它不能包括所有的方面,所以政协仍有存在的必要。”同时,“政协不能搞成国家机关”,“政协不仅是人民团体,而且是各党派的协商机关,是党派性的机关”。人民政协的主要任务是协商国际问题,协商候选人名单,提意见,调整关系和学习[2]。随后,在举行的政协二届一次会议上,周恩来就毛泽东提出的人民政协五大任务进行了解释。这次会议通过的政协章程也规定:“中国人民政治协商会议全国委员会根据中国人民政治协商会议章程的总纲,就有关国家政治生活和人民民主统一战线的重要事项,进行协商和工作。”中国人民政治协商会议地方委员会“协商和进行地方的人民民主统一战线工作”。这样,不仅保留了人民政协,完成了政协性质的转换,而且形成了党委、人大、政府、政协“四位一体”的国家政治体制框架,明确了“党委动议—政协协商—人大决定—政府执行”的政治决策运行机制,确立了人民政协的政治协商职能,奠定了人民政协在国家政治体制和政治决策过程中的地位。

二、人民政协政治协商工作取得的丰硕成果是在中国共产党领导下取得的

政治协商职能确立后,各级党委和政协组织不断深化认识,丰富协商形式,充实协商内容,规范协商程序,健全协商制度,提高协商实效,取得了丰硕的协商成果,为建设和发展中国特色社会主义事业作出了重要贡献。

(一)对人民政协政治协商重要性的认识逐步深化

随着社会形势的发展和政协理论研究的深入,我们党对人民政协政治协商重要性的认识逐步深化,提出了协商民主与选举民主是我国社会主义民主的两种重要形式,强调人民政协政治协商是中国共产党领导的多党合作的重要体现、是党和国家实行科学民主决策的重要环节、是党提高执政能力的重要途径,要求各级党委高度重视人民政协的政治协商,把政治协商纳入决策程序。这些都反映了我们党认识理念的升华,开始从发展社会主义民主政治、提高执政能力的战略高度认识人民政协政治协商工作的重要性。

(二)协商原则逐步确立

在探索人民政协政治协商工作的实践中,结合中国具体国情,逐步确立了协商的重要原则:一是坚持把政治协商纳入决策程序,就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商;二是坚持党委在人民政协政治协商中的主导作用;三是坚持民主协商、平等议事、求同存异、增进共识。

(三)协商内容逐步充实细化

政治协商职能确立后,我们党就开始对政协协商的内容进行探索。从毛泽东、周恩来等老一辈革命家提出人民政协的五项任务,到全国政协《关于政治协商、民主监督的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)、《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》(以下简称《规定》),再到《中共中央关于加强人民政协工作的意见》(以下简称《意见》),对政治协商的内容逐步充实。特别是近年来,各地在实践探索中逐渐细化协商内容,将其大致分为三类:一是党委、政府及有关部门相对固定提交政协协商的事项。如政府工作报告、财政预决算报告、人民法院和人民检察院工作报告、重要的政府规章、本地国民经济和社会发展中长期规划等。二是党委、政府及其部门根据实际工作安排需要提交政协协商的重大事项。如本地区行政区划和城市建设总体规划方案、同级党委政府机构改革和重大体制改革方案、政府重大建设项目等。三是各党派参加人民政协工作的共同性事务,政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的重要问题。同时,重要的地方性法律法规、同级党委政府的重要人事安排、党代会报告和重要决定等也陆续被有些地方纳入政协协商内容。

(四)协商形式不断创新发展

政协协商以会议为主,政协成立之初,主要有政协全体会议、全国委员会、常务委员会会议。在政协第一届至第四届全国委员会时期,还有双周座谈会。改革开放后,随着政协组织机构的健全,初步形成了“全体会议集中协商、常委会议专题协商、主席会议重点协商、秘书长会议内部协商、专门委员会对口协商”的协商工作格局。同时,根据实际需要,各地还创造了“政情交流”、“专题议政”、议政会等协商形式。除会议协商外,还有提案、建议、视察报告、民意报告等书面协商形式。

(五)协商程序更加科学规范

为保证协商活动取得实效,在总结实践经验的基础上,确定了政治协商的基本程序,即协商议题的提出和确定、协商活动的安排和准备、协商活动的组织、协商成果的整理和报送、协商意见的处理和反馈等五个环节。有些地方还细化了协商程序,明确了每个程序的责任部门、工作职责以及每个程序和环节的工作分工和时限要求,建立了落实协商意见的有效机制,从而增强了程序设计的科学性、制度执行的强制性和约束力。

(六)协商制度体系初步建立

在最高层次的宪法层面,人民政协的性质地位作用、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度被载入宪法。在政协章程中,政治协商作为首要职能有规范的内涵表述。中共中央《意见》、全国政协《暂行规定》和《规定》都对政治协商的原则、内容、形式、程序作出明确规定。近年来,浙江、广东、江西、北京等省市党委结合本地实际制定了政治协商方面的专项规范性文件,一些基层党委或政协也出台了相关配套措施,从上至下有关推进政治协商工作的制度体系初步建立。

(七)协商成果丰硕喜人

1954年人民代表大会召开后,按照毛泽东和周恩来的指示精神,人民政协认真研究和协商了各种重要事项,如协商文字改革、战犯和战俘的处理、宽大处理和安置城市残余反革命分子,以及兵役法 (草案)等重要法律法规。改革开放后,围绕制定国民经济和社会发展计划、政府工作报告、国家领导人选、重大方针政策、重大建设项目等开展协商活动。特别是全国政协十届会议以来,围绕推进西部大开发战略、加快北部湾新区建设与区域经济合作、国家软实力建设等议题开展协商议政活动,提出了许多有价值的意见建议。

三、人民政协政治协商工作要取得新进展必须加强和改善党的领导

尽管人民政协政治协商工作取得了丰硕的成果,为工作的进一步推进奠定了坚实基础、提供了有利条件,但在实际运作过程中仍然存在不少问题。特别是进入新世纪新阶段,随着经济社会的发展,人们的民主意识日益增强,要求通过政协参与政治的呼声日益高涨,对人民政协政治协商工作提出了更高的要求。面对新形势新挑战,人民政协政治协商工作要取得新进展,必须解放思想、深化研究,切实加强和改善党的领导方式。

(一)要解放思想,加强教育,着力提高全党对人民政协政治协商工作重要性的认识

思想是行动的先导。“在政治协商这个问题上,执政党是矛盾的主要方面,执政党是什么态度,决定着协商的水平和深度,决定着民主制度的落实情况。”①这是中央政治局委员、广东省委书记汪洋同志说的,转引杨懂《学习贯彻〈政治协商规程〉》讲稿(2010年 7月)。要推进人民政协政治协商工作,首先必须解决全党的思想认识问题。

第一,坚持正确的政治方向,解放思想,大胆创新。要推进人民政协政治协商工作,首先广大党员必须顺应时代发展潮流,认清形势发展趋势,抓住有利时机,大力解放思想,以“破与立”的胆略、“革与创”的气魄、“闯与干”的开拓精神、积极稳妥的科学态度,尊重客观实际,尊重政治运行规律,大力推进人民政协政治协商工作。同时,又要坚持四项基本原则,贯彻科学发展理念,借鉴人类政治文明的有益成果,完善和发展我国的政治体制,坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路。

第二,加强对党政领导干部的教育力度,消除党内对人民政协政治协商的认识误区。长期以来,受多种因素的影响,在不少党政领导干部的潜意识中形成了对人民政协政治协商工作的认识误区,如“无能论”、“形式论”、“分权论”等。这些认识误区严重干扰着人们对人民政协政治协商工作重要性的认识,从根本上制约着人民政协政治协商工作的推进。因此,要把人民政协政治协商理论纳入对各级党政领导干部的培训计划,列入各级党校、行政学院、干部学院、社会主义学院的教学计划,加强对党政领导干部的教育力度,使其从这些认识误区中解放出来。全体党员尤其是领导干部要从发展中国特色社会主义民主政治的战略高度认识人民政协政治协商工作的重要性,深刻认识到人民政协政治协商是引导群众有序参与政治的制度化渠道,搞好政治协商不仅对发展人民政协事业意义重大,而且对推进我国政治体制改革、发展社会主义民主政治,乃至人类政治文明进步都影响深远。在实际工作中,要牢固树立平等协商观念,主动把党政部门的重大决策事项提交到政协协商,自觉增强协商的主动性和主导性。

(二)要深化对人民政协政治协商基本理论问题的研究,为加强和改善党的领导提供理论支撑和指导

推进人民政协政治协商工作,不仅要解放思想,而且要深化政治协商基本理论问题研究,明确人民政协政治协商的性质和发展方向,为加强和改善党的领导提供理论依据。

第一,必须明确人民政协的性质地位,正确把握政治协商未来发展方向。人民政协作为统一战线的组织、多党合作的重要机构、发扬民主的重要形式,是一个高层次的政治组织,不是国家权力机关,它对党政工作起着协商、参谋和推动的作用,在国家政治生活中占有重要地位。在我国,人民代表大会制度是我国的根本政治制度,人民代表大会是这项根本政治制度的主要载体和主要形式。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的基本政治制度,以人民政协为主要载体和主要形式。在新的历史条件下,选举民主和协商民主是我国的两种重要民主形式。加强和改善党的领导,推进人民政协政治协商工作,就是要坚持和完善“两会”制度,即人民代表大会制度和人民政治协商会议制度,发展中国特色的社会主义民主政治。

第二,完善国家政治运行机制,使人民政协政治协商成为国家政治决策过程的必经环节。中共历代领导集体在反对人民政协组织权力化倾向的同时,都提出要把人民政协的政治协商纳入决策程序,协商于决策之前。当前,面对形势的发展变化,要加强和改善党的领导,坚持和完善“两会”制度,就必须把人民政协政治协商纳入政治决策过程,成为必经程序,确立“党委动议—政协协商—人大决定—政府执行”的政治决策运行机制,不断完善和发展政治运行模式。在此过程中,人民政协行使的协商权,仍是软权力,而非刚性权力,但是由于协商意见的共识部分是各方面协商认同的结果,对协商各方应具有强制约束力。

第三,从理论上弄清人民政协政治协商的主体、内容、形式、程序、成果落实机制等基本问题。就协商主体来看,人民政协本身只是协商平台而非协商主体,换言之是“在政协”协商,而非“与政协”协商。根据政协章程的规定,党委、人大、政府、民主党派、人民团体、各界政协委员等都是协商主体。就协商内容来看,必须是协商大政方针、重大事项,突出政治性,重大地方性法规、重要人事安排等必须纳入协商范围。就协商形式而言,要在现有协商形式的基础上继续探索创新,无论何种形式,都必须协商重大事项。就协商程序而言,要在现行五个步骤的基础上,突出协商过程的公开透明、公众的广泛参与和利益诉求的充分表达。就协商成果落实机制而言,必须建立由党委牵头的政治协商督办落实联席会议制度。

(三)切实加强和改善党的领导方式,大力推进人民政协政治协商工作

在思想解放、理论明晰的情况下,在现行政治体制内,要推进人民政协政治协商工作,还必须切实加强和改善党的领导方式。

第一,发挥党委“总揽全局、协调各方”的作用,调动各方面参与人民政协政治协商的积极性。根据政协章程规定,“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会可根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议,举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议,进行协商,亦可建议上列单位将有关重要问题提交协商。”这表明党委、人大、政府、民主党派、人民团体、各界政协委员等都是协商主体。因此,要发挥党委“总揽全局、协调各方”的作用,依照章程,将党委、人大、政府、各民主党派和人民团体纳入协商主体范畴,协调各方面将重大决策事项依协商计划提交政协协商,调动各方面参与和支持政治协商的积极性,共同推进人民政协政治协商工作。

第二,制定人民政协政治协商的制度文件,逐步实现依法领导。加强党对人民政协政治协商工作的领导,最重要的是依章、依法领导。这样,既可以规范政治协商活动,增强协商的强制性和约束力,又可以变显性领导为隐性领导,规避执政风险。目前,虽然初步建立了关于推进政治协商工作的制度体系,但还很不完善。因此,要由全国政协制定、以中共中央名义转发或由中共中央直接制定一份全国统一的、较为详细的、具有可操作性的关于加强人民政协政治协商的规范性专项文件。地方党委、人大、政府、政协共同制定实施办法,在党委统一领导下共同贯彻执行。要注重人民政协政治协商的程序建设,明确协商过程中各阶段的工作任务和责任主体,界定各阶段相关工作的时间空间范围,细化各阶段的工作流程,力求形成符合实际、完整缜密、操作性强的协商程序,切实增强制度执行的强制性和约束力。要制定贯彻落实政治协商制度的实施细则,制定党政部门支持和参与政治协商的具体办法等配套措施。

第三,加强政协委员和政协机关干部两支队伍建设,通过人民政协中的党组织和党员干部实现领导。政协委员是人民政协政治协商的主体之一,政协机关干部是政协开展协商活动的参谋助手。两支队伍的整体素质决定着政治协商的质量和水平。党对人民政协政治协商工作的领导,主要是通过人民政协中的党组织和党员干部来实现的。因此,要选派得力的党员干部进入政协组织,并通过他们在协商中的模范表现争取各界委员支持和拥护党的路线方针政策,推进政治协商工作。一方面,要制定委员遴选办法,明确委员遴选程序和标准,提高委员产生的公开化、民主化、科学化;优化委员构成,把社会各领域有影响力、有参政议政能力、有代表性的党员吸纳到政协;加强委员培训,增强协商意识,掌握协商艺术;完善委员履职考核评价体系,在适当范围内进行年度公示,并作为政协换届时委员去留的重要参考,以此激发委员积极参与协商活动的热情。另一方面,要把政治坚定、思想解放、敢于创新、作风民主、年富力强、热心和熟悉政协工作的同志充实到政协机关;加强机关干部的思想教育,增强其做好政治协商工作的政治责任感和使命感;加强业务培训,不断提高统筹谋划政治协商的能力。总之,只有建设两支坚强可靠的队伍,才能牢牢掌握党对人民政协的领导权,大力推进人民政协政治协商工作。

[1][2] 朱训,郑万通主编.中国人民政协全书 (上卷)[M].北京:中国文史出版社,1999.61,61.