略论参政党的民主监督——基于权利的分析视角

崔 珏

(广州市社会主义学院,广东 广州 510030)

在政治领域里,监督的实质是对公共权力即国家权力的控制和约束。关于如何对公共权力进行制约,18世纪的法国思想家孟德斯鸠提出:“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”这一理论的合理内核毋庸置疑,但社会发展到今天,各国复杂的政治问题和社会关系势必要求监督制度、监督形式更加丰富和多样。针对我国的现实状况,对公共权力进行监督,必须包括对权力的授受、运作、功效等方面实施全方位的控制、评估、警示和纠补,必须健全国家权力的自我约束和外部约束,必须注重社会各界的监督参与。也就是说,监督形式不仅有以权制权,还应包括社会各界以民主权利对权力开展的各种制约。民主党派在多党合作制度中开展的民主监督,就是其中层次较高、受到执政党和政府高度重视的一种以权利制约权力的监督形式。

一、参政党民主监督:从权利出发的社会监督和以制度为依托的政治监督

民主监督是新中国成立后民主党派存续的重要原因,也是当今参政党的两大职能之一。但参政党民主监督作用的弱化,令人们对这一职能的定位问题一直存在各种争议,有学者直指问题关键,提出“权力还是权利”的思考[1]。

一般而言,按照监督的主体划分,一国之内的监督有国家监督和社会监督两类:一是国家监督,其监督主体包括国家立法机关的监督、司法机关的监督、行政机关 (行政监察机关、行政职能机关、上级行政机关、行政主管部门等)的监督等;二是社会监督,其监督主体包括在野党、社会团体、群众组织、利益集团、新闻媒体、公民个人等。前者是从权力出发的监督,往往引起某种法定程序或导致某种法律后果;而后者是从权利出发的监督,一般是提出批评、建议、抗议、申诉、检举等,没有处理的权力[2]。前者表现为“以权力制约权力”,后者表现为“以权利制约权力”。

我国政党体制下不存在在野党、反对党,民主党派是与中国共产党长期合作的参政党,但参政党不是国家机关,其监督没有充分的权限,不是权力的行使,其提意见、作批评的监督方式理应属于从权利出发的社会监督,它是人民民主权利的体现。我国宪法明确规定,中华人民共和国的一切权力属于人民。人民在国家政治生活、经济生活、文化生活和社会生活的各个方面,依法享有选举权和被选举权、知情权、参与权、表达权和监督权等。这些权利是不受民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况等差异限制的平等权利。民主监督权是宪法和法律赋予每个公民包括参政党的合法权利。由于民主党派的民主监督来自多党合作制度中的“长期共存,互相监督”,涉及与掌握公权力的执政党之间的相互关系,因此,互相监督的定位看似包含权力监督和权利监督等多重属性。对此,2005年颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》已有明确规定:“中国共产党与民主党派实行互相监督。这种监督是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督,是我国社会主义监督体系的重要组成部分。”由此可见,执政党与参政党之间的监督,均属于从权利出发、以批评和建议方式进行的监督。

由于参政党的民主监督权利具体来自我国的基本政治制度——中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,因此,如果按照内容划分,民主监督又属于政治制度框架内政党之间的政治监督。当今世界大多数国家里,非执政党对执政党的监督是一个普遍现象。在实行竞争性政党政治的国家,非执政党主要表现为在野党或反对党,这些政党虽然没有执掌行政权力,但在议会中仍占有一定席位,它们以法律为依据,以议会为平台,通过质询、批评、辩论等形式对执政党权力进行监督和制约。我国实行合作性政党制度,民主监督是多党合作制度的价值和功能之一,也是多党合作制度赋予参政党的基本职能,它要求参政党以诤友的身份对执政党和国家的方针政策、各项工作提出意见、批评和建议,促进公共决策的科学化、民主化。参政党拥有较高的政治地位,其民主监督是以国家基本政治制度为依托,以国家政府系统为活动平台的有组织的体制内活动,其影响力自然不能等同于其他社会监督,而是在与执政党通力合作的基础上,在参政的独特空间内对执政党和政府进行的高层次的政治监督。

值得进一步思考的是,我国相关文件、研究成果在论及民主党派的民主监督时,通常注意强调民主党派对中国共产党的监督“与竞争型政党制度中反对党和在野党通过权力制衡、相互掣肘甚至相互攻击、街头抗争等方式对执政党进行的钳制有着本质的区别”[3],强调民主监督与西方国家的政党制衡是根本不同的,“西方的政党制衡理论不适用于我国的社会主义民主政治建设”[4]。诚然,我国执政党和参政党之间是合作型政党关系,有特定的政治原则、共同的政治目标,参政党在监督形式上也不同于国外的在野党和反对党,但作为对权力的一种制约,中外政党监督应该存在某种内在一致性。西方在野党、反对党的活动主观上是为了夺取执政权,客观上则起到了帮助执政党修正政策失误、降低社会发展成本的作用。另有一些国家如荷兰,执政党和反对党开始寻求将国家利益置于第一位的“共识民主”,用合作协商代替激烈冲突,其政党监督的形式尤其值得我们关注。总之,全面分析中外政党监督的异和同,相互借鉴一些工具性的运行机制,有助于民主监督权利的有效行使。

二、参政党民主监督权利的基本要素

由于权利表现形式的复杂性,人们要全面认识和把握一种权利,通常要分析权利的基本要素。有学者认为,权利的要素包括个体的主体地位、利益、自由、权力[5];也有学者认为,权利有利益、主张、资格、权能、自由五大要素[6];还有学者提出权利包括四个必不可少的根本要素:主体的行为意志自由要素、主体的肯定性利益能力要素、社会评价的正当性要素、社会规范的认同和保障要素。这四个要素构成的权利的基本内容,决定了权利的最基本的效能属性[7]。这些观点,为我们分析权利现象提供了有益的线索。落实到一种具体的权利,则需要既从共性上又从个性上进行认识。参政党民主监督权利作为一种有着特定内涵和制度规范的权利,构成其权利体系的基本要素应当包括五个方面:主体的自主性、客体的认同、监督范围、监督权的依据和准则、监督形式和条件。

(一)主体的自主性

多党合作中互相监督的主体包括执政党和参政党,就民主监督权利而言,其主体是参政党组织及其成员。明确主体地位,有助于参政党及其成员树立权利意识,从人民民主权利以及政党制度赋予的职能的角度充分认识民主监督的价值和意义,掌握有效行使民主监督权利的途径和方式,在制度规范的范围内充分行使这一民主权利。

主体的行为意志自由被普遍视为权利必不可少的基本要素,这种自由包含行为的自主性、选择和决定的自由以及一定程度的自我限制和规范。参政党作为民主监督的主体,其自主性自然十分重要。参政党的自主性主要指组织的独立性、与执政党平等的法律地位、开展活动的主动性。有观点认为,中国各民主党派接受中国共产党的领导,就等于丧失了自主性,其实不然。这种选择本身不仅是选择了自己生存发展的历史机遇,而且使参政党“获得了一种高层次和超脱的政治地位,从而可以充分发挥自己的作用”[8]。从执政党方面看,中国共产党对民主党派的政治领导也不是取代参政党组织上的独立性。李维汉早就指出:“我们党对民主党派的政治领导,决不意味着我们党有超越它们之上的权力,绝不意味着我们党可以把它们当作附属的团体,决不意味着我们党可以去命令、干涉或者控制它们。因为,各民主党派都有它们组织上的独立性,它们同我们党之间是平等的友党关系。我们党必须承认和尊重它们这种独立平等的地位。”[9]参政党的自主性是民主监督权利不可或缺的要素之一,没有参政党的自主性,民主监督就无法有效开展,多党合作也将名存实亡。

(二)客体的认同

由于参政党的民主监督是政党监督,因此,参政党民主监督权利的客体首先是执政的中国共产党及其领导干部,这是民主监督最重要和最主要的方面。民主党派与中国共产党在长期的中国革命和实践中形成了“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的合作关系,其核心内容就是互相监督,尤其是参政党对执政党的监督,对执政党和国家的方针政策、法律、法规,对中共领导干部依法办事、廉洁自律情况的监督。此外,监督权利的客体还包括宪法、法律的实施情况及国家大政方针的贯彻执行情况、政府机关工作人员履行职责的情况等。

在我国政治制度框架内,参政党民主监督权利的有效行使,既要强化主体的自主性和权利意识,同时也要增强客体对监督的认同即自觉接受监督的意识,将其作为为民执政、治国安邦的必需。作为执政党,中国共产党历来有接受监督的自觉要求。早在 1945年,毛泽东在与民主人士黄炎培著名的“窑洞对”中就指出:只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈;只有人人起来负责,才不会人亡政息。周恩来也提出:“我们一旦取得了全面政权,就带来了一个危险,就有一些人可能会被资产阶级的糖衣炮弹所腐蚀,被胜利冲昏头脑,滋长官僚主义,脱离群众,甚至会出现个人野心家,背叛群众。……这个问题怎么解决?最好的办法是有人来监督。当然,共产党员首先要有党的监督,可是整个党的工作,也还要其他党派来监督。同样,每个党员也要其他民主党派监督。”[10]2004年,党的十六届四中全会明确提出,要把“真诚接受民主党派监督”作为加强执政能力建设的重要举措。由此可见,民主监督从某种角度看,也是执政党和政府自我约束的一种机制。

(三)监督范围

民主监督是我国监督体系的重要组成部分。根据我多党合作制度的相关文件,参政党民主监督的主要内容是:国家宪法和法律法规的实施情况;执政党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况;党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。这种党际之间的政治监督,具有高层次、组织化和范围广泛的特点。

民主监督是在执政党和参政党之间展开的监督,以制度化渠道和国家机关为活动平台,监督内容集中围绕大政方针制定、执政政法行为等问题,必然是高层次、组织化的监督。与此同时,由于这种监督反映和代表着各民主党派成员、各民主党派所联系的群众以及其他社会民众的具体利益,因此,民主监督的视角不仅触及宏观、整体性的大政方针,也直指微观、具体的政策和利益。

(四)监督权的依据和准则

民主监督是人民民主权利的重要组成部分。人民是国家的主人,执政党和政府都应该自觉接受人民的监督,宪法是民主监督最重要的法律依据。参政党的民主监督权利同时还是我国基本政治制度所赋予的政治权利和职责。在 1989年颁布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》、2005年颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、2006年颁布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》以及人民政协的章程和相关文件中,都对参政党民主监督的性质、内容、形式等作了明确规定。当然,参政党民主监督要真正成为一种现实权利,仍需要不断健全和完善各种具体制度和机制。

在任何社会,一项权利的运行都需要法律、制度的控制和规范。作为我国基本政治制度框架内的民主权利,参政党的民主监督有共同的政治基础,是以“提意见、作批评”的方式进行的。意见和批评可以提到什么程度,即监督权利的边界是什么呢?这就是坚持四项基本原则。参政党是与执政党长期共存的亲密友党,监督不是以否定执政党的领导地位为目的,而是以帮助执政党改进工作、提高执政能力为目的。

(五)监督形式和条件

参政党的民主监督是从权利出发、以“提意见、作批评”方式进行的监督,其监督形式主要包括:在政治协商中提出意见;在深入调查研究的基础上,向党委及其职能部门提出书面意见;应邀参加人大及其常委会和各专门委员会组织有关问题调查研究;通过政协大会发言、提案、视察调研提出意见、批评和建议;参加有关方面组织的重大问题调查和专项考察等活动;应邀担任司法机关和政府部门的特约人员等。这些形式体现了民主监督权利监督的定位。

我们谈权利常将其与义务联系在一起,从“国事是国家的公事,不是一党一派的私事”的角度来看,参政党民主监督权利是一种责任和义务。事实上,权利与权力也不能截然分开,要使民主监督权利有效行使并能在权力运行中得到应有的尊重和重视,需要赋予民主监督适度的权力如知情权、批评权、质询权等,保障民主权利得到落实,民主监督取得实效。

三、参政党建设与民主监督权利的明晰和保障

在当今中国政治领域中,参政党民主监督职能的履行还不充分,未能达到权利制约权力的效果。究其原因,主要受制于我国民主政治的发展水平和国家监督体系的完善程度,同时也与参政党建设直接相关。参政党建设的水平在一定程度上决定和制约着多党合作的现状和水平,这里从参政党理论、参政党工作机制建设角度,对民主监督权利的明晰和保障提出几点思考。

(一)参政党内涵的表述中应体现民主监督内容

根据我国多党合作的制度安排,参政党具有参政议政和民主监督两大职能。而相关制度文本论及参政党的基本内涵时,常使用“一个参加、三个参与”的概括方式,即参加国家政权,参与国家大政方针和国家领导人选的协商,参与国家事务的管理,参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行,其中没有体现民主监督的内容。这极易造成人们认识上的矛盾和模糊不清,似乎参政议政工作即是参政党行为的集中体现,甚至认为参政议政内容已基本涵盖了民主党派的全部职能。我们知道,这种理解与多党合作制度建立的初衷并不符合。多党合作的重要内容是互相监督。“为什么要让民主党派监督共产党?这是因为一个党同一个人一样,耳边很需要听到不同的声音。”[11]因此,参政党的内涵应当进一步充实,在“一个参加、三个参与”的基础上加入参政党与执政党互相监督的内容,弥补参政党政党特性缺失的问题,同时为参政党民主监督权利的行使提供充分的依据。

(二)进一步明晰参政议政和民主监督的边界

在参政党两大职能中,由于参政议政涵盖面极广,内容形式丰富,因此,广义上的参政议政几乎覆盖了参政党活动的所有内容。一直以来,民主监督的独立性不强,民主监督权利的行使往往是与政治协商、参政议政结合在一起进行的,协商的过程包含监督,参政议政的过程也是监督的过程。然而,民主监督与参政议政作为参政党的两大职能,有无明确的边界?我们在 2011年广州市民主党派基层成员学习班的问卷调查中发现,作为参政党成员,许多学员对民主监督的认识是比较模糊的,多选题“民主党派发挥民主监督作用的基本方式是什么?”64名学员中有 53人选择“建言献策”,33人选择“协商讨论”,只有 20人选择“提意见、作批评”。

虽然参政议政与民主监督之间具有共通性、互补性,但作为参政党的两大职能,应当有明确的边界,彼此不能相互替代,否则,职能的划分乃至制度设计就值得我们进一步思考。总体上看,参政议政主要是对大政方针决策前的协商和决策执行过程中提出完善政策、改进工作的建议;民主监督主要是对决策执行行为和效果的督察。参政议政的内容是经济、政治、社会生活中的重大问题和具体利益,广泛体现在公共领域;民主监督的内容则主要是执政党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况以及党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况,集中开展于政党之间。参政议政提出的问题主要属于建设性建议,民主监督则是对存在的问题提意见、作批评。

(三)建立和完善民主监督具体制度和工作机制

一般来说,应有权利和现实权利之间差距越小,相关保障制度就越完善。我们在评价参政党民主监督权利和享有的水平时,不应只看制度文本所规定的权利内容,还应看这一权利的行使是否有具体制度和机制作为依托,是否为监督主体、客体以及社会所广泛尊重和遵循。为此,需要进一步制定和完善相关条例,明确参政党民主监督的性质、内容、对象、途径和方法,明确参政党民主监督的职责与权利,明确各级党委和政府接受监督和对监督作出反馈的责任。要健全监督程序和沟通机制,在知情环节、沟通环节、反馈环节提供具体保障,规范监督行为,使监督的主体和客体有法可依、有章可循,彰显参政党在民主监督中的主体性和自主性。

此外,还应建立民主监督工作机构,实现民主党派向执政党和政府开展民主监督的组织化。现代社会有效的政治参与不仅要依靠制度,还要依托组织。参政党的民主监督虽然属于非权力性的社会监督,但又不能等同于一般的社会监督,它不是自发的、无组织的监督,而是通过规范的组织形式进行的有序的、高层次的监督,具有咨询功能、警示功能、评价功能、制约功能,具有一定的权威性和社会影响力。目前,参政党的民主监督主要表现为个人开展的监督多,以参政党组织开展的监督少,组织在监督中的主体地位不能彰显,制约了监督的政治和政策水平。因此,要探讨在民主党派组织机构中设立民主监督工作部门,逐步推进参政党民主监督的专职化、专业化,使之成为我国社会主义监督体系卓有成效的组成部分。

[1] 朱世海.权力还是权利——对民主监督的理论思考[J].新视野,2006,(6).

[2] 吴丕,袁刚,孙广厦.政治监督学 [M].北京:北京大学出版社,2007.20.

[3] 杭元祥.关于民主党派民主监督的几个基本问题[J].中央社会主义学院学报,2010,(2).

[4] 游洛屏.我国多党合作制度理论体系[M].北京:中共中央党校出版社,2010.161.

[5] 葛洪义.论法律权利的概念[J].法律科学,1989,(1).

[6] 夏勇.人权概念的起源[M].北京:中国政法大学出版社,1992.44.

[7] 菅从进.权利制约权力论[M].济南:山东人民出版社,2008.38.

[8] 民革中央《中国的参政党》编写组.中国的参政党[M].北京:团结出版社,2005.141-142.

[9] 李维汉选集[M].北京:人民出版社,1987.331.

[10] 周恩来统一战线文选[M].北京:人民出版社,1984.351.

[11] 毛泽东文集 (第 7卷)[M].北京:人民出版社,1999.35.