中国社会救助体系建设还可以再做些什么*

◎ 高传胜

中国社会救助体系建设还可以再做些什么*

◎ 高传胜

经过多年的不断改革和持续建设，中国社会救助体系的救助能力在不断提高，但是，绩效评估和调查研究显示，中国社会救助体系仍然还面临一些突出问题，在世界日益追求包容性发展的今天，中国社会救助体系建设向什么方向发展、发展到何种程度以及发展的内容重点、优先次序和路径方式等，不仅关系到国民未来的社会福利水平，而且直接影响到政府财政投入的大小和发展的可持续性。据此，本刊特约南京大学政府管理学院副教授，博士、博士后高传胜，撰写《中国社会救助体系建设 还可以再做些什么》一文，希望能够对进一步推动中国社会救助体系的改革与完善有所启发。

——编者

在传统的社会救济基础上发展起来的社会救助制度，以国家为责任主体，通过某种方式，向贫困人口或者脆弱人口提供非缴费型转移支付，以维持其基本生活需要，维护其基本生存权利，因而在现代社会发挥着最低生活保障的作用，构成了现代社会保障体系的最后一道“防护线”、“安全网”。客观地说，经过多年的不断改革和持续建设，中国已经逐步构建了以城乡最低生活保障制度为核心，以各种专项救助为辅助，覆盖城乡的新型社会救助体系，它对保障困难群众基本生活发挥了至关重要的作用。

尽管中国社会救助体系的救助能力在不断提高，但是，绩效评估和调查研究显示，中国社会救助体系仍然还面临一些突出问题，其中包括：（1）最低生活保障标准低且调整滞后，突出地反映在城乡最低生活保障标准的水平与增长，经常低于城乡最低收入家庭的人均衣食消费支出及其增长上，不论是全国还是各省级地区都存在这样的问题。（2）高效瞄准和甄别救助对象存在较大困难、成本较高，调查方式方法有待创新，进而一方面克服救助申请对象故意隐瞒情况等骗保难题，另一方面也提高社会管理的规范化水平。（3）救助项目多且散，不仅信息共享机制不够健全，而且管理、协调与实施成本也较高。比如，从管理部门上看，民政部门管理着城乡低保、农村五保、灾害救助、医疗救助和临时救助等救助项目，住房与城乡建设部门管理着住房救助项目，教育部门管理着教育救助项目，司法部门管理着司法援助，工会系统和残联系统管理着另外一些救助项目，扶贫开发系统则管理着扶贫开发救助项目，等等。真可谓多龙治水，政出多门，影响整个社会救助体系的功能发挥与效率提高。（4）社会救助体系的内外部联系及区域间的衔接不畅。以内外部联系来看，由于受部门利益和工作视角等方面的局限，本该有效衔接、相互补充的社会救助、社会保险体系和项目之间还存在一定的缝隙，比如城乡低保之间，低保与各种专项救助之间，失业保险与医疗救助、城镇低保之间，医疗救助与医疗保险之间，等等。从城乡、区域间的衔接来看，在劳动力流动日益频繁的今天，如何实现社会救助体系的一体化发展，以保证农民工等流动人员的基本生活，也是需要进一步认真面对的问题。（5）社会救助对象中具有劳动能力的成年人所占比例超过50%以上，与香港综援制度中的老年人占53%形成较大反差。这不仅难免会让人感觉低保制度具有养懒汉之嫌，同时也提醒我们要对瞄准方式、调查方法和救助方式等进行深刻反思，亦即通过何种方式方法才能更加有效地瞄准和甄别出困难人口，如何通过救助方式等制度设计与安排形成自动筛选机制，让“懒汉”自动选择离开低保等社会救助体系。（6）区域、城乡差距大，社会救助能力参差不齐，而且在中央财政对地方政府实施补助政策的情况下，地方政府出于本位利益考虑还存在标准制定和救助支出上的博弈行为，进而影响整个国家社会救助体系的一体化发展。此外，还存在着社会救助体系的社会资源动员机制不畅等问题。

鉴于此，本文针对上述问题，借鉴国际经验，在此作一探讨与分析，一方面希望能够进一步推动中国社会救助体系的改革与完善，增强救助体系的整体功能与效率，进而更加有效地救助困难群众，提高社会福利水平，另一方面也为中国全面推进包容性发展，建设覆盖全民的发展型福利社会略尽微薄之力。

一、以建设覆盖全民的发展型福利社会为总目标

社会救助与福利支出具有很强的刚性特征，中国不仅目前的经济发展水平无法支撑高水平的社会救助与福利支出，而且北欧等高福利国家面临的财政紧张压力的事实也告诉我们，在中国目前的经济发展阶段和区域差距仍然十分巨大的情况下，更不适合不顾国情地盲目提高社会救助与社会福利支出的标准和水平。但是，考虑到社会救助与福利支出具有稳定社会环境、促进社会公平、增加人力资本投资等增强国家竞争力的重要功能，因此，中国社会救助与福利体系建设的总体发展方向与目标应该是覆盖全民的发展型福利社会。作为社会最后“防护线”和“安全网”，覆盖全民是理所当然，不管是城乡，还是偏远地区、边缘群体。而“发展型”和“福利社会”则有其特定的涵义。

（一）“发展型”的多层含义

第一，福利社会的福利水平是不断提高的，是发展型，而不是发达型的。福利标准的确定要切合中国经济发展阶段与水平，充分考虑福利支出具有很强的刚性特征。

第二，覆盖全民的福利社会建设是一个渐近发展过程，不可能一步到位、一蹴而就，其发展速度要与整个国家的经济社会发展阶段与水平相适应，既要充分考虑国家经济实力、财政实力和国民收入水平，也要考虑国家竞争力的要素来源。

第三，发展强调以人为本、以国民为基础，强调国民自身的发展，突出社会救助与福利支出的人力资本投资功能。教育、就业和儿童保护是其中的三个关键部分。这既是借鉴北欧等发达国家的有益经验，也是中国目前人力资本状况的客观要求。

（二）“福利社会”的特定含义

福利社会不同于福利国家，两者最大的区别在于前者强调福利责任主体的多元化，而后者由国家垄断福利的供给。任何社会福利的设计者都面临的一个基本问题就是如何分配福利责任。家庭自古以来就是福利责任的主要承担者，但是随着工业化、信息化的深入发展，人类面临的社会风险日益多样化和复杂化，家庭在社会风险面前显得越来越脆弱，加上家庭规模的小型化，其自身的福利功能也在弱化。因此，现代社会除了需要家庭福利、强调家庭责任外，还需要社会化的福利分担机制。在发展型福利社会中，社会化的福利主要由市场、政府和非政府组织共同提供，这三个主体构成社会福利的三根支柱。

市场是大多数公民的主要福利来源。因为大多数收入来源于就业，大多数福利需求通过市场得到满足。市场的主体是企业，企业不仅要追求利润，而且还要对一些基本的社会问题做出承诺，包括取消童工、维护集体谈判权、消除强制劳动、消除雇佣歧视以及承担环境保护等社会责任。

政府是社会福利的第二根支柱。它对所有公民的福利负有责任，但是政府提供的福利产品应当主要面向穷人和社会弱势群体。除直接提供福利产品外，政府的福利责任更多地表现在创造就业机会、制定社会政策、加强福利监管等方面。

社会福利的第三根支柱是非政府组织。非政府组织主要包括国际国内的非政府组织和非营利组织，它们通过广泛的社会动员筹集民间资源，向社会提供福利。虽然我国的非政府组织的发展还不太成熟，但是随着改革的不断深入，其社会福利功能会越来越强。

从理论上说，社会福利的三根支柱都有可能失灵，但是三者相互依存，具有互补性。

二、统筹确定社会救助的合理标准

中国是一个发展中国家，从人均国民总收入水平看，现在还只是中等收入国家。基于这样的基本国情，中国社会救助和福利支出的标准不可能跟发达国家相提并论，盲目攀比更是要不得。

对于社会救助来说，其基本目标是满足困难群众的最低生活需求，应对的是生存危机。对于中国而言，确定社会救助的标准主要要考虑到三方面因素：一是社会福利支出具有很强的刚性特征，容易升不容易降，目前如果定得太高，中国目前的经济发展水平根本无法支撑；二是发达国家的高福利支出已经给他们带来了很大的财政压力，财政不堪重负已经逼着各国在积极探索福利改革新思路；三是世界上目前还没有找到能够克服“养懒汉”、解决福利依赖的有效办法，将社会救助标准设定在最低生活需求水平，也是为了充分发挥社会救助制度自动筛选机制的功能。

对于最低生活保障的标准，国内外提出了不少确定方法，显然每一种方法都有它的合理之处，同时也会包含一定的操作成本。事实上，中国统计系统每年都要对城乡居民的生活状况进行抽样调查，并且公布按收入分组的不同类型家庭的消费水平与支出结构数据，其中包括最低收入家庭和困难户的消费数据，如食品、衣着、住、行、通讯等各方面的支出数据。中国最低生活保障标准的确定，完全可以根据这些数据，并结合当地的物价指数进行确定。这是一种最切合实际，又具有可操作性和合理性的确定方法。不仅如此，还可以根据财政实力状况和困难群众的需求，逐步调整最低生活保障的具体内容，比如从保障衣食，可以逐渐拓展到住行甚至是基本的通讯费用，以使他们不至于与社会网络相脱离。

正是由于调查数据对社会救助标准的确定非常重要，因此，应该鼓励民政、人保、统计等相关部门联合起来，将这一调查做得更加全面、深入和科学。

三、实现社会救助与社会保险体系的有效对接

鉴于中国目前的社会救助体系一方面项目繁多、管理分散，另一方面救助体系与社会保险体系等协调衔接不够等客观现实，中国推进社会救助与福利体系建设的重要步骤之一就是全面梳理社会救助项目和社会保险项目，在整合和调整相关项目的基础上，实现两大体系的有效对接和共同发展，具体来说：

一是“无生活来源、无劳动能力、无法定抚养义务人”的“三无人员”和“五保户”，应该作为社会救助的首要对象。他们的基本生活应该由政府负责，而且政府要负“五保”责任，由政府财政全力支持。由于这一类人员属于需要长期救助的对象，因此可以考虑将他们集中供养，或统一供应基本生活用品，以实现规模经济效应。

现行社会救助体系中的“五保户”和“三无人员”的救助可以合并归入这一类。

二是对于有劳动能力人员的救助，除了可以通过政策性金融支持他们自力更生、自谋生计外，还可以考虑通过政府补贴的方式，将这部分救助对象纳入到社会保险体系中去，实现社会救助与社会保险的有效衔接。其中，最低生活保障可以与失业保险相衔接（便于实现社会救助与就业联动），临时医疗救助与医疗保险相衔接，住房救助与住房保障相衔接；同时，还可以通过为他们缴纳养老保险，将他们纳入养老保险体系。

灾害救助仅限于应急救助，恢复生产生活之后需要常态救助的人员纳入上述社会救助与社会保险体系。残疾人和流浪人员的救助可进一步分解为上述“一”和“二”两种情况，归入相应的社会保障体系。

从短期看，这可能会增加财政支出，但是，通过将他们纳入社会保险体系，会减少未来的财政支出。特别是，通过两个体系的梳理和整合，既简化了社会救助体系的项目内容、减少了管理和协调成本，又可以将社会救助与社会保险有效衔接起来，一方面可以充分发挥社会保障体系的整体保障功能，另一方面也为大部制式管理的推行铺垫基础。

四、推进社会救助与就业、公益或非营利活动的充分联动

对于有劳动能力的人员，将救助与积极劳动力市场政策、公益活动或者非营利活动等结合起来，以调动他们的劳动积极性，防止他们对福利形成过度依赖心理，是各国的通行做法。客观上讲，中国也难免出现“养懒汉”现象，特别是在我们现在的经济社会条件下，对申请救助的对象进行家计调查还面临相当大的困难。为了弥补对救助对象瞄准上的困难，通过各种方式推行社会救助与就业、公益活动或非营利活动的联动，是实现自动筛选的重要机制。

参考国内外的成功经验，可供采用的方式包括工作福利（Workfare）制、针对低收入工作家庭的家庭信贷计划、劳动所得税收抵免（Earned Income Tax Credit, EITC），等等。

工作福利制虽然受到一些学者的非议，但是它的积极作用还是值得肯定的。一方面它通过救助与公益活动、非营利活动相结合，强调了被救助对象对社会的义务与责任；另一方面它通过低报酬或者无报酬来实现对“懒汉”的自动选择。

针对低收入工作家庭的家庭信贷计划是撒切尔政府1988年推出的一个重要计划，其目的主要是为了对付“失业陷阱”（在这样一个陷阱里，人们失业后生活条件反而比以前更好了）和“贫穷陷阱”（在这个陷阱里，人们的收入增加了，但他们却失去了一些福利）所带来的最坏的后果。对于中国来说，这种信贷计划既是有益的，也是可行的。一些地方正在推行的小额贷款计划便可以将它与社会救助结合起来，从而为那些具有劳动能力和创业精神、但缺乏相应的劳动条件支持的救助对象提供脱贫的机会。

EITC是一种将社会福利与所得税相结合的制度。它利用纳税人每年申报的数据，只要符合EITC所设定的适用标准与条件，即可申领所得税额的扣抵或补贴。EITC帮助的对象系以“贫穷的工作家庭”（Working poor）为主，故在制度设计上，不但须明确区分劳动与资本所得，更须考虑家庭规模差异。根据美国2007年的规定，劳动所得包括工资、薪资、小费、佣金以及其它须课税的受雇者报酬，甚至自力工作的净利得亦计入其中。有关小孩的资格，须符合18岁以下或23岁以下在学的条件，但若为残障则不受年龄限制。此外，所谓“小孩”的定义相当广泛，除了婚姻与血缘，还包括了法律关系所形成者，例如养子女，只要这些小孩在某一课税年度中，至少须有超过半年与EITC申请人同住。EITC的补贴方式分三阶段，刚开始随着劳动所得增加，补贴金额随之递增，到达某一上限后，劳动所得的增加补贴金额维持不变，最后，劳动所得虽再增加但补贴金额反而递减，直至零为止。

EITC在美国是一种非常有益的做法。但由于中美税收体制和税收征缴方式的不同，难以直接在国内运用。不过，EITC的思想却可以用来探索适合中国的方式方法，比如对于有志于创业的救助对象，可以从工商税收上给予优惠，可以通过政策信贷支持他们创业；对于那些正在享受低保或失业救助金，同时又找到工作的人，可以给他们享受低保或失业救助金一个过渡期1，这样可以避免他们落入“失业陷阱”而不愿意去工作，进而解决“退保”难等问题。

五、积极发展教育、儿童营养等具有人力资本投资功能的救助项目

瑞典等北欧高福利国家之所以具有较强的国际竞争力，一个重要原因就是他们的高福利支出保证了教育的公平性。教育是人力资本投资的重要方式，公平的教育机会不仅可以提高国民的整体素质，让每个国民具有较高的竞争力，而且能够产生很好的社会效益，其中包括良好的社会环境（如犯罪率比较低）、稳定的投资环境。虽然包括福利国家在内的很多发达国家后来由于财政紧张压力等原因而推行了福利改革，但是那些具有较强人力资本投资功能的社会福利支出仍然保持较高的水平，比如在教育救助、儿童营养福利等方面。

事实上，不仅发达国家是如此，作为发展中国家重要一员的印度也早就认识到这一点。早在20世纪70年代初的第五个五年计划期间，印度制定并实施了保障基本需求的计划，通过公共机构提供一些免费服务。在基本需求计划中共包含了9项主要内容，其中有4项涉及教育、卫生和妇女儿童营养等人力资本投资方面，如对不满14岁的少年提供初等教育；进行成人教育；提供与家庭生活质量相联系的最低限度的公共健康设施；实施对妇女和儿童的特别营养计划，以及为在校走读学生提供午餐。印度现在在一些重要的科技领域都具有较强的国际竞争优势，这就是长期重视具有人力资本投资功能的社会救助与福利的结果。

借鉴国际上这些有益的经验，中国也应该充分发挥社会救助与福利支出的人力资本投资功能，一方面防止贫困的代际转移，另一方面也为中国国家竞争力的持续增强奠定坚实基础。从发展的优先次序上看，首先要重点发展教育救助和儿童营养福利等项目，以后根据国家财政实力状况，可以进一步拓展到儿童卫生保健等方面。其中，儿童营养项目是当前可以优先启动的项目，比如以学前儿童（1～7岁）为对象，以托儿所和幼儿园为基本单位，通过对营养食品开支（主要是牛奶和水果）的财政补助，保证每位学前儿童每天都能享有一袋牛奶和一份水果。事实上，教育与健康状况决定着未来收入的前景，如果不能通过社会救助与福利保证它们的公平性，会增加形成不平等陷阱的可能性。

为了保证教育救助和儿童营养福利等的优先性，可以借鉴国际经验，采取有条件的现金转移（Conditional Cash Transfers，CCTs）2方式。

六、积极推行代理变量家计调查、信息共享等方式，提高社会救助的瞄准率和救助效率

社会救助如何实现有效瞄准，并减少错保、漏保，是世界各国面临的共同难题。救助对象是否准确，不仅关系到救助资源的合理配置和使用，而且关系到社会公平的实现。对此难题，国内外通行的做法就是家计调查，通过调查救助申请者的家庭收入与支出状况，来判断申请者是否符合救助资格。如果说像美国这样的发达国家，所有收支都是通过银行系统进行结算，家计调查还比较容易做的话，那么，像中国这样现金结算还非常广泛存在的国家，家计调查做起来则比较难，更何况现在家庭收入来源日益多样化、工作方式也越来越非正规化。

正是由于传统的家计调查方法会遇到个人隐私以及申请者故意隐瞒收入等诸多问题，因此，它的准确性受到越来越多的质疑，由此也便产生了救助对象瞄准率的问题。鉴于此，现在不少国家和地区都开始采用代理变量家计调查（Proxy Means Testing，PMT）法。这种方法通过所选取的代理变量的状况，来间接判断申请者的家庭收入状况，其中所选的代理变量包括住房质量、耐用品拥有情况、教育状况、家庭规模与结构以及健康变量等其他变量。通过收集相关指标的信息后进行打分，然后根据既定的权重计算得分，将得分与设定的标准进行对比，进而判断申请人是否符合救助条件。通过这种直接观察的方式获取的信息，由于比申请者提供的信息更为可靠，因而可以更为准确地判断申请者的客观状况，进而提高救助的瞄准率。

社会救助包括最低生活保障、教育救助、医疗救助、住房救助等多个方面。如果申请者的信息能够实现共享，不仅可以降低调查成本，提高甄别效率，而且可以通过相互间的信息比对，再次达到信息鉴别的效果。这样，一方面可以提高救助对象的瞄准率，另一方面也有助于提高社会救助系统的整体效率。具体而言，可以通过建设信息共享网络平台来实现，通过这个公共信息网络平台，各个救助子系统不仅可以提供自己获取的信息、查阅其它子系统提供的信息，而且通过信息共享与比对，及时发现问题，更有效地甄别申请者的真实状况。

七、广泛动员和统筹使用社会资源，努力推进社会互助

社会救助虽然是现代政府的主要责任，但是并没有必要由政府大包大揽、由政府垄断供给。福利国家因政府财政支出压力而转向福利社会，其重要变化之一就是社会救助与福利的责任主体由政府一元变成政府、企业和非政府组织多元。早在20世纪80年代初，OECD组织便提出了社会救助体系的地方化、私有化和强调个人责任的改革目标；同期，社会福利民营化也在美国大范围兴起。通过福利民营化，不仅增强了整个社会的救助功能，缓解了政府财政紧张压力，而且提高了社会服务的质量与效率。此外，非政府组织在西方国家的社会救助体系中也都发挥了重要功能。

中国不仅长期以来“官本位”的思想和观念根深蒂固，而且老百姓向来都有遇事找政府的习惯。但是，一方面我们的经济发展水平还比较低，政府集中的财政收入还比较有限，另一方面我们还处于发展中阶段，需要政府发挥作用和进行财政投入的方面还比较多，因此，如果完全依靠政府和财政进行社会救助，可能救助水平和救助效率都比较有限。鉴于此，我们应学习国际上的通行做法，广泛动员社会资源、充分利用社会主体实现社会救助，发挥社会互助的应有功能。为此，需要从以下方面创造有利条件和环境：

首先，对企事业单位和个人的捐赠，应该借鉴国际上通行的做法，给予足够的税收抵免等优惠政策，调动全社会进行互助的积极性。

其次，营造有利宽松环境，发挥慈善组织和其它非营利组织的积极作用，广泛动员国内外资源从事国内救助，以弥补政府财力的不足。

再次，进一步研究社会资源的统筹利用机制，更加有序、有效地运用社会资源进行社会救助，极力避免过度救助、过度福利与救助不足并存的不合理现象。

最后，加强政府监管，防止国内外非政府组织利用救助机会从事违法犯罪等损害国家安全、侵害国民利益的活动。

注释：

1. 重庆等地区已经在实行类似的改革。

2． 有条件现金转移(CCTs)计划指的是政府和国际援助组织向贫困的家庭提供现金，条件是这些家庭按照事先作出的具体规定对他们的孩子进行投资，例如送孩子上学、接种疫苗等等。这个10多年前最先在墨西哥和智利开始的项目现在已经扩展到所有拉美国家，而且规模日益扩大。在一些国家，这个项目已经成为最大的社会援助项目， 涵盖几百万个家庭。柬埔寨、摩洛哥和南非等国家正在就这个项目进行试点。与此同时，对这种通过使用现金来给家庭对孩子的教育进行投资提供奖励的项目的兴趣已经从发展中国家扩展到发达国家，例如美国的纽约市和华盛顿特区也在尝试这个项目。