四川党内基层民主建设的实践探索和思考

唐华陶

党的十七届四中全会提出，推进党内民主，要以加强党内基层民主建设为基础。改革开放以来，四川省各级党组织在党内基层民主建设方面取得新突破新跨越，获得新进展新成就，为我国进一步推进党内基层民主建设提供了新视角新启示。

一、四川党内基层民主建设的实践成就与基本经验

被媒体誉为“中国基层民主试验田”的四川，在推进党内基层民主建设方面也成绩斐然。主要表现在:一是实行党务公开，保障党员的知情权。党务公开的重点是重要会议、文件、党内事务、单位职责、民主评议和反腐倡廉六个方面，如新都区推行的“开放三会”、南江县推行的“五会”等。二是实行参与形式多样化，扩大党员的参与权。这主要体现在选举权的落实上，如在选举村党支部书记、乡镇党委书记方面，有平昌县的“直接选、倒着选、差额选”方式，有芦山县的“两推两述一选”方式等;在党代会常任制方面，有雨城区的“党代会席位制、党代表直选制”。三是拓宽沟通渠道，落实党员的表达权。如通江县推行的“村民说事日”、高县的“三联”制等。四是加强民主监督，保证党员的监督权。四川在基层民主监督方面，也探索出一系列有效的方式方法，如平昌县实行的对乡镇党委书记的“两述一询一测评”方式、成都市对干部考核实行的“民主测评+民意调查+个别谈话+综合评价”方式和仪陇县的“双向评议”制度等。通过采取有效措施保障了党员的知情权、参与权、表达权、监督权，从而极大地激发了普通党员和群众参与党内事务的热情。

纵观四川在党内基层民主建设方面所取得的实践，概括起来，主要有以下几点经验。

一是党内基层民主建设离不开各级领导的大力支持。从村支书直选、乡(镇)长直选、乡(镇)党委书记公推直选到改革党代会常任制、常委会和全委会等党内基层民主活动，我们不难发现，这一切改革离不开四川省委领导、省委组织部等上级领导的鼓励与支持。“要扎实推进基层民主政治建设，必须要有来自上级党组织的坚强领导和制度保障。”上级领导的鲜明态度，既可以让改革创新者有了推进党内基层民主改革的政治动力，又可以通过为当地带来资金支持等优惠政策而满足当地群众的利益诉求。

二是推进党内基层民主建设的路径不能单向，而应上下互动。四川党内基层民主的发展历程告诉我们，推进党内基层民主建设，不仅需要各级领导的大力支持，更需要广大基层党员和群众的热烈拥护。对党内基层民主改革而言，“决不能低估广大民众的智慧和素质，老百姓都表现出了对民主政治建设极高的热情和极强的责任心”正是在自上而下的领导支持与自下而上的群众拥护之间，形成了一条上下互动的良性路径，进而使得党内基层民主能够沿着健康有序的方向持续、深入发展。

三是选好推进党内基层民主建设的突破口。有效选准突破口后，可以通过以点带面，进而带动党内基层民主建设的全面发展。四川从本省省情和各地基层政府的当地实际出发，选取了基层党员的知情权、参与权、表达权、监督权为党内基层民主改革的突破点，紧紧围绕党务公开、基层党内选举和常委会等，实施了一系列行之有效的民主改革。

四是党内基层民主建设进程与当地经济发展相关联，但不必然正相关。诚然，民主是需要成本的。基层政府要推进党内基层民主改革，首先就要面临因民主而带来的党务公开成本和选举成本等。这对于四川，尤其是欠发达地区，无疑是一个极大的财政包袱。但经济与党内基层民主建设并不必然呈正比例关系。四川党内基层民主改革比绝大部分东部发达地区更活跃正说明了这一点。

二、四川在推进党内基层民主建设中存在的问题

四川在党内基层民主建设方面取得了十分显著的成效，但也存在着一些亟待解决的问题。主要表现在:

(一)党内基层民主建设过度依赖当地的政治精英

学者王勇兵在考察了遂宁、巴中、成都等地后指出，“凡是基层和地方党内民主发展比较好的地方，必定与一个创新型领导者联系在一起……在现有的政治体制下，由于创新型领导者的直接推动，党内民主才在一些地方取得了突破，为党内民主的提升和推广提供了经验”。从张锦明、刘谦祥到李仲彬、曾万明等人，事实证明，四川党内基层民主建设的启动和推进，确实与当时领导个人的创新进取精神有着直接关系。但过度依赖政治精英，反而会导致后续改革极易受外在因素影响而中途夭折。这是因为，当政治精英由于某种外在原因(如政治升迁到其他地区或部门、意外死亡等)而中止现有的党内基层民主改革时，继任者并不一定会按照前任的思路和想法继续推行改革。于是，当主政官员前脚刚离开，原有的改革工作就停滞下来，即人走政息。如，名噪一时的“步云直选”，在政治精英张锦明调任后，只进行了两届就没有了下文;雅安市雨城区为改革而设立的党代会监督委员会，在试运行了3年后也无疾而终。类似的改革倒退现象常见诸报端。

(二)党内基层民主改革的自发性动力不足

从实践来看，四川的党内基层民主改革，更多的是依靠各级领导和当地政治精英的推动，普通党员群众的自发推动作用并没有显现出来。换句话说，这些改革是在政府有意主导下而展开的，因而具有较强的指导性、指令性。它不仅可以在较短期内快速推进民主改革，还可以通过改革唤醒普通党员群众的民主意识和提高其民主能力，甚至带动党外的人民民主。但是，从长远来看，它不利于民主改革的持续推进。这是因为，人民群众是历史的创造者和推动者。同样，党内基层民主改革能否取得最终成功，归根到底仍取决于普通党员群众。如果不把改革与普通党员群众的利益紧密结合起来，如果无法把普通党员群众的参与积极性调动起来，那么后续改革就必然出现动力不足而无法持续。当然，改革动力的强弱还与当地的经济发展水平密切相关。当党内基层民主改革与当地经济条件不相适应时，经济就会制约民主改革的纵深推进，也就出现了改革动力不足这一问题。

(三)普通党员群众的民主素养和民主能力不够

诚然，随着经济社会的发展和个人素养的提升，普通党员群众的民主意识、法制意识也在不断的增强，很多普通党员群众也从过去的“政治冷漠”转变为积极关注和参与党内事务。但是，现阶段仍有部分普通党员群众(尤其是基层党员群众)存在着民主素养和民主能力不够。一是民主观念不强。许多基层党员群众要么习惯于“拥护”和“服从”，对任何党内事务从不反思和质疑，要么存在着“事不关己高高挂起”的消极观念，对不涉及自身利益的问题漠不关心。二是民主能力不够。一些基层党员群众由于文化程度低或者长期以来对党内事务的不关注，导致其不知道如何正确行使自己的民主权利。在具体的参与过程中，极有可能因为理解不深、表达不到位等问题而造成执行不力，阻碍了党内基层民主建设的合理进程。三是权利意识有意淡薄。一些基层党员群众具有一定的民主观念和民主能力，但害怕提意见会让领导干部难堪，怕事后遭打击报复，于是不敢讲真话，有意淡化权利意识。

(四)党内基层民主制度不健全，落实不到位

目前，国家在《党章》、《党内监督条例》、《党员权利保障条例》等法律法规中明确规定了党员的参与权、知情权、选举权、监督权等各项民主权利，四川省及各地政府也制定了相应的如《党务公开制度》、《组织生活会制度》、《群众评议制度》等多项项制度。但从实践来看，党内基层民主仍存在着一些问题。一是党内基层民主制度不够健全。有的制度内容只规定一些原则性口号和要求，却忽视了当地实际情况，不具有可操作性;有的制度缺乏相应的配套保障措施，制度无法真正得到落实;有的制度规定生硬，由于不切合当地实际而无法执行，等等。二是党内基层部门执行不力。现有的党内基层民主制度中并不乏一些具有较强可操作性的制度，但落实起来困难重重。这是因为，当前很多基层政府习惯于“拍脑袋决策”，并不愿意自找麻烦去抓吃力不讨好的党内基层民主，制度在执行中变成一纸空文。制度不健全和落实不到位，直接影响普通党员群众对党内事务的知情、参与和监督。

三、进一步推进四川党内基层民主建设的几点思考

(一)推进政府改革方式转变

纵观四川的党内基层民主改革历程，我们会发现，改革大都是在上级领导的授意或支持下，在当地政治精英的主导下进行的。从长远来看，这种改革方式显然并不可取。今后，当地政府应侧重培育普通党员和群众的民主观念、主体本位和权利意识，逐步弱化政府主导作用，强化社会本位作用。普通党员群众的民主素养提高了，就有表达自己利益和行使正当权利的欲望，从而倒逼政府做出相应的改革。这样的改革方式有两方面的好处:一是普通党员群众的参与度高。当普通党员群众主动要求政府进行改革时，政府就会迫于社会压力而与普通党员群众产生对话，两者之间就会有更多机会进行沟通和交流，直至达成共识。二是能够保证党内基层民主改革的持续有效。这种改革是基于当地普通党员群众的需求而产生的，也就是说，即使当地政府原领导不在原职，继任者也不可能逃避改革。这样一来，党内基层民主改革就能够得到有效落实、持续推进。

(二)增强民主改革的自发性内动力

按照学者任中平的研究，基层民主改革的动力就包括经济、政治和文化三个方面。党内基层民主改革的动力来源也均源于此。其中，普通党员群众的民主需求是党内基层民主改革的政治保障和内动力，直接影响着改革的方向和进度。因此，培育和增强自发性内动力，就成为推进党内基层民主改革的关键所在。在当前，主要做到:1、在基层党组织内营造民主氛围。要通过媒体、报刊、杂志和组织生活，主动宣传党内民主的相关知识，号召普通党员群众学习或研究党内民主相关问题，帮助其树立科学的民主观念，扫清其思想文化上的障碍，在基层党组织内营造一个相对民主的宽松环境和氛围。2、鼓励普通党员群众多参与党内基层民主实践，支持创新实现形式。可以从组织生活、党内基层民主选举等入手，通过民主恳谈、公推直选、对话等形式，鼓励和支持普通党员群众积极参与党内基层民主实践，提升其参与能力。3、树立先进典型，逐步推广。可选取一些整体素质较高的基层党组织进行试点(这样改革难度会降低，容易突破)，通过试点不仅可以积累经验，还可以树立起基层党内民主建设的样本，让其他基层党组织可以观摩、借鉴和学习，从而达到以点带面、逐步推广的效果。

(三)提高普通党员群众的民主素质

普通党员群众的民主素养是基层党内民主改革的重要前提和基础。提高普通党员群众的民主素质，必须做到以下两点:一是教育。思想是行动的先导。教育的目的就是为了提高和强化基层普通党员群众的主体意识、民主意识、责任意识和平等意识，以克服当前普遍存在的重义务轻权利、重服从轻质疑等消极心态。首先，要引导普通党员群众认真学习和落实党章、党员权利保障条例等法律法规。通过党课、专题培训、知识竞赛和组织研讨等形式，不断增强其民主意识和平等意识，克服等级观念，不断提高其民主素养。其次，开展各种形式的党内生活。认真落实和改进“三会一课”，积极开展民主生活会及党员评议大会，营造一个民主、平等氛围。最后，创新党员活动载体。通过“党员承诺制”、“党员先锋岗”等活动，积极关爱有困难群众和党员，提升党员在群众的形象和增强党员的归属感，激励党员自觉参与党内基层民主建设。二是培训。通过有针对性的培训，可以提高普通党员的参与能力，增强其“自我学习能力、理论思维能力、政治表达能力、政务管理能力等，使党员能够从容参与党内活动，成为党组织中具有独立主体人格、强烈主体意识、较高主体素质、充满活力的成员”。

(四)建立健全党内民主制度

党内民主制度，是党内基层民主得以发展的重要保证。建立健全党内民主制度，一是要继续推进党务公开制度建设。党务公开是普通党员行使民主权利的逻辑起点。基层党组织要通过会议、文件、媒体等形式，及时公布除涉及党和国家机密之外的党务活动，如党代表大会的报告、基层党组织对重大问题的讨论和决策情况等。二是要健全党员的表达机制。要在坚持民主集中制原则下，给予普通党员以自由表达意见的话语权，以广泛听取党内各方面的意见，从而提高党内决策的民主化和科学化水平。三是要完善党员的参与机制。要着力完善党内选举制度、基层党的代表大会制度和党内决策制度;要进一步拓宽党员参与党内事务的渠道，通过公推直选、农村党员议事会、民主测评等方式，提高基层党组织在党内选举、党组织决策、联系群众等方面的民主化程度。四是要健全党内监督机制。党内监督是党内民主的最后一道屏障。要在党组织中认真贯彻执行《中国共产党党内监督条例》的基础上，进一步规范和健全党组织报告工作、听证质询、述职评议、决策督办等制度;要在组织内营造“说真话、勇批评、能反省”的民主环境，鼓励党员积极参与党内监督的组织化建设;要拓宽党内民主监督渠道，建立起较为完善的监督机制体系。

四、余论

不可否认，四川在党内基层民主建设方面取得了显著成效，走在全国前列。四川党内基层民主建设主要是围绕“选举权”展开的，通过民主选举逐步拓展至民主决策、民主管理和民主监督等方面。但由于过度依赖于上级领导和政治精英，极易造成人走政息，改革停滞不前，甚至倒退。而且，这种改革方式并无法保证普通党员群众的参与持续性。因此，四川党内基层民主建设要想取得新突破、新成就，还需要进一步拓展改革的深度和广度。在深度上，要从选举权的改革延伸至决策权的改革。譬如，在党务决策上，基层党组织要遵循党组织内部议事规则和民主决策程序，听取每一位普通党员群众的不同意见，直至达成共识。在广度上，要做到与人民民主相适应并带动人民民主。党的宗旨决定了人民民主是党内民主的根本目的。因此，要调动普通党员的政治参与积极性，并通过党员带动周围群众的参与热情，从而发挥党内民主对人民民主的示范和导向作用。总之，党内基层民主建设是一个长期的复杂的系统工程，四川仍任重而道远。