中国农村社会管理创新之路径与模式初探——以“枫桥经验”为例

□ 卢芳霞

一、作为农村社会管理典范的“枫桥经验”

当前我国农村社会总体上是和谐的，经济社会实现了较快发展，但也面临着转型期的阵痛:农村社区治理日趋复杂、农村公共服务相对滞后、农民土地房屋权益被侵害、新生代农民工问题突出、农村流动人口管理难、农村贫富差距导致心理失衡、农村群体性事件时有发生等等。这些问题给我国农村社会管理带来了新挑战，所以必须正视其必要性，充分意识到这既是构建农村和谐社会的重大基础性工程，也是加强和创新全社会管理的重要基础支撑。［1]总体来讲，当前农村社会管理创新的必要性、紧迫性已获共识，许多地方也在不断探索尝试创新农村社会管理。

20世纪60年代初，浙江省诸暨市枫桥镇干部群众创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决。实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”，为此，1963年毛泽东同志就曾亲笔批示“要各地仿效，经过试点，推广去做”。“枫桥经验”由此成为全国政法战线一个脍炙人口的典型。而在当前经济社会发展的新形势下，枫桥镇采取了一系列社会管理创新试点工作已取得明显成效，不仅让“枫桥经验”得到不断发展，也让“枫桥经验”再次成为我国农村社会管理创新的典范。

1.“枫桥经验”:48年来创新中国农村社会管理的领头羊。“枫桥经验”诞生于1963年，是农村“社教”的产物，当时通过“依靠和发动群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”改造“四类分子”的做法，得到毛泽东的批示:“要各地仿效，经过试点，推广去做”。［2]“文革”初期，“枫桥经验”的推广一度中断。1973年和1975年，公安部两次派人到枫桥蹲点和调研，恢复推广“枫桥经验”，当时总结为:“依靠群众，对阶级敌人进行有效改造;依靠群

*本文是浙江省哲学社会科学规划立项课题《农村社会管理模式比较研究:基于浙江地方创新的类型学分析》(2011JCZZ02YB)的阶段性成果，本文入选中国社科院研究生院、浙江省委党校、浙江省委政策研究室、浙江省社科联共同主办的加强和创新社会管理理论研讨会论文。众，教育改造有犯罪行为的人;依靠群众，查破一般性案件;依靠群众，搞好防范，维护社会治安。”1977年，公安部又到枫桥试点“四类分子”摘帽工作并予高度评价，由此全国又掀起学习“枫桥经验”的热潮。改革开放初期，党的工作重点转移到经济建设，我国遇到了“文革”后的第一个犯罪高峰，刑事案件和各种治安问题大幅度增长。当时枫桥创造和完善了融“打、防、教、管”集于一体的社会治安综合治理网络，引起了公安系统的重视。此后，“枫桥经验”相继被浙江省、中央肯定，在上世纪90年代成为社会治安综合治理的典范。随着改革开放深化、体制转换和利益格局的调整，我国农村产生了许多新矛盾。枫桥镇总结了“党政一起动手，依靠群众，立足预防，化解矛盾，维护稳定，促进发展”的经验，这经验又相继被浙江省、中央肯定并向全国推广。2003年罗干在纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”40周年纪念大会上，发表《学习创新“枫桥经验”将矛盾化解在基层》的讲话，肯定“枫桥经验”为新形势下深化社会治安综合治理提供了新经验。2008年周永康在纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”45周年大会上，发表重要讲话，肯定“枫桥经验”为经济社会又好又快发展创造和谐稳定环境提供了新经验。近年来，随着城乡一体化进程的加快和农村社区建设的推进，农村又面临新问题的考验，“枫桥经验”注重以人为本、服务民生，从源头预防矛盾，积极探索农村社会管理的新经验。

2.“枫桥经验”:新时期全国社会管理创新的综合试点经验。2010年10月，诸暨市被中央综治委确定为首批“全国社会管理创新综合试点单位”。为先行试点和论证，诸暨市确定了枫桥镇等四个乡镇(街道)为试点单位。而枫桥镇在四个试点乡镇中取得的成效最明显。多年来枫桥镇不断发展和创新“枫桥经验”，先后荣获全国先进基层党组织、全国文明镇、浙江省农村基层党组织建设先锋工程“五好镇乡党委”、浙江省新农村建设示范镇、浙江省卫生镇等称号。最值得一提的是，2009年枫桥镇第四次荣膺全国社会治安综合治理先进集体(四年评一次)，由此捧得浙江省首只代表全国综治工作最高荣誉的长安杯。2011年6、7月份，枫桥镇的试点工作获得中央综治委、省市综治办的充分肯定和验收通过。目前枫桥镇的社会管理创新试点工作已取得明显成效，农村矛盾得到有效预防化解、农村民生问题得到有效改善、社会自治力量得到显著发展，社会稳定与经济发展协同推进。

二、“枫桥经验”在农村社会管理创新方面的主要经验

“枫桥经验”已在全国农村社会管理方面积累了丰富经验，尤其是近年来获得了更大的突破创新。本文选择性地着重介绍枫桥镇在全国社会管理创新综合试点工作中的“五大重点推进项目、六大综合提升项目”。

(一)五大重点推进项目:攻克当前农村社会管理面临的新问题

针对农村社会管理中的薄弱环节和突出问题，枫桥镇把能体现枫桥特色的构建完善“大调解”工作格局等五个项目确定为重点项目，旨在集中攻坚、取得工作新突破。

1.推进规范的农村群防群治队伍建设。一是完善镇、村(社区)、企业综治组织的队伍建设，有效推进综治网格横向到边、纵向到底。建立政法委员会，与综治办合署办公，配齐党委分管政法副书记。加强综治、司法、信访、调解、警务、流动人口、安全管理、应急管理、土地管理、劳动管理、社区矫正、反邪教“十二位一体”的镇综治工作中心建设。完善、规范全镇各行政村和社区综治工作站建设。强化“网格化管理、组团式服务”机制，切实发挥网格责任人调解矛盾纠纷和做“和事佬”的作用，实行村级网格责任人奖励制。不断扩大网格化范围，继续完善企业网格化建设，全镇年销售500万元以上、职工人数100人以上的企业全部建立由企业法人任站长的综治工作站，充分发挥对企业安全生产、劳动权益保障、流动人口服务管理等的作用。二是深化实现城乡社区警务战略的队伍建设，指派民警兼任村官。建好社区警务网，真正做到警力下沉，警务前移。实行警务进村，在全镇28个行政村派驻专职社区民警，兼任村支部副书记;实行警务进校，全镇各中小学校均设法制副校长，由社区民警、法庭、司法、综治的同志担任;实行警务进企，社区民警兼任企业治安联络员。社区民警配合村、企、校等做好社会治安、矛盾化解等工作。三是加强专、兼职队伍建设，增强社会治安力量，共筑多元联动网络。加强由政府全额拨款，由派出所负责管理的专业消防队和专职巡防中队建设;规范护村队、护厂队和平安协管员队伍，保证数量，明确职责，额定待遇，注重考核;组建保安分公司，提供充足的保安力量;加强专兼职巡防力量的整合和联动。

2.构筑联动的“大调解”工作格局。一是逐步建立综合性一体化调解中心。枫桥镇投资4500万元启动建设了集公安、司法、法庭、检察、工商、医疗、产业调解室等政府和社会力量于一体的综合性调解中心，聘请部分人大代表、司法专业人员、律师为兼职顾问，不断完善“诉调对接”、“检调对接”、“公调对接”等工作机制，基本形成了人民调解、行政调解、司法调解、仲裁调解相结合的大调解体系。二是强化分中心联动调解模式。增强管理处综治分中心调解力量，规范深化管理处与警务室、司法室、调解室相结合的“一处三室”联动调解服务模式。三是增强村调委力量。将村两委会成员、驻村指导、治保委、党小组长、村民代表整合进村调委，增强村调委力量，邀请德高望重的老党员、老干部、人大代表等参与调解，落实村级调解工作。四是增强企业调解力量。规模企业建立由企业党组织、工会、车间主任、职工代表组成的调解小组;在其他企业逐步建立调解室，配备调解人员。五是增强产业调解力量。完善产业党组织建设，建立产业调委会，吸收行业协会参与，共同解决产业内部企业间的矛盾纠纷，实现产业良性发展。

3.推进现代化的基层综治信息平台建设。一是逐步完善基础信息系统。抓好基础信息采集工作，完善集人口管理、场所管理、警情研判、监控调度等功能于一体的基础信息系统。二是加强综治办公系统建设。推进集综治、公安、司法、检察、计生、城建、土管、调解等一体化综合性的综治办公系统建设，充分运用信息管理系统集成、快捷、便利的优势，实现工作日志、事件处理、统计分析、检索查询、视频整合、远程指挥、考核评估等基本功能，做到及时沟通，实时监控，有效反馈。三是整合视频监控系统。在集结信息平台的视频基础上，全面整合社会视频，实行集中管理。将学校、安监、交通等重点区域视频全部整合到信息中心，以便重大突发事件应急处理。四是创建为民服务中心。整合12345、96345等信息平台，充分畅通民生诉求渠道，帮助群众排忧解难。建立网上办事大厅，开展“一站式”服务，为公众、企业提供更加便捷的政务服务。

4.加强农村社区矫正和安置帮教工作。一是明确安置帮教工作的组织机构、经费保障和责任落实。建立监管场所与家庭、单位、社区帮教管理的衔接机制，对无家可归、无业可就、无亲可投等“三无”人员实行接送制，增强安置帮教工作的针对性和实效性。二是全面推进社区矫正工作，明确镇有专人负责社区矫正工作，各村(社区)有联络员，加强帮教联动工作机制。建立定期排查制度，健全“5+1”监管模式，做到“四知四有”。针对不同对象，制定有针对性的人性化矫正方案，不定期组织矫正人员参加公益劳动;落实个案矫正，重点帮控;加强对流动矫正对象的管理，其外出执行严格请假制度、审批手续;对重新犯罪机率大的矫正对象进行重点管控，提高矫正质量，完善矫正方案，减少社会不安定因素。

5.加强对农村闲散青少年的教育帮助。一是建立闲散青少年的教育帮助帮扶机制。对不在学、无职业青少年，流浪乞讨青少年，服刑在教人员未成年子女，农村留守儿童等青少年群体，每年两次开展调查摸底登记，建立健全电子档案;充分发挥学校、家庭、社会“三位一体”的合力，积极实施对闲散青少年的心理疏导;与服刑人员未成年子女、农村留守儿童有重点地建立帮教结对制度，让其感受到社会的温暖。二是构建完善青少年违法犯罪预防和控制机制。通过组织实施“护苗工程”，开展“警务进校园”等活动，加强对在校学生尤其是问题学生的法制教育;通过推进问题青少年跟踪式管理，建立问题青少年档案信息库，开展有针对性的教育、帮扶工作。

(二)六大综合提升工程:优化以往先进管理服务经验

枫桥镇的社会管理创新工作与“枫桥经验”一脉相承，所以枫桥镇把原来已在实施的六大项目作为综合提升工程，旨在巩固深化，提高社会运行效果。

1.构建多元化农村社会矛盾解决机制。一是完善重大事项社会稳定风险评估机制。全面落实关乎社会稳定的重大决策和重大项目社会稳定风险评估机制，通过评估、听证会、票决制等方式提升党委政府决策监督的科学性。结合“中心镇”建设，加强对评估的检查、督促和指导，细化评估项目和内容，规范评估程序和标准。二是建立畅通有序的信访工作机制。充分利用综治信息平台，采用网上办理、电话受理、律师代理等新型信访方式，畅通群众诉求渠道;信访接待中心实行全天候、综合性信访受理，统一督查。三是健全群体性事件预防处置机制。落实防患重大群体性事件的“专案经营”机制，通过源头早抓起、苗头早预警、事件早处置，力求达到苗头不扩大、影响不扩散、后果不扩张。

2.健全综合性农村社会治安防控机制。一是狠抓刑事犯罪严控机制。强化公安、法庭、司法等站所的规范化建设，实现综治力量一体化。联动整治打击严重暴力犯罪、“两抢一盗”及毒品犯罪、涉众型经济犯罪，着力解决重点地区突出治安问题和隐患。二是完善生产安全监管机制。实行安全生产网格化管理，强化企业主体责任和政府监管责任，完善安全生产和劳动用工，推进科技兴安战略，开展隐患排查。三是健全公共突发事件的应急管理机制。建立统一指挥、联动处置的综合应急指挥决策机制，实行网上应急指挥，重点建设专业化应急力量，迅速应对公共突发事件，减少突发性治安问题。

3.完善农村重点人群服务管理机制。一是创新流动人口服务方式。完善“一办两中心”，村、企设流动人口服务站，实行流动人口“一站式”服务。全面实施居住证制度，优化就业、居住、医疗卫生、子女教育等公共服务，实施外来建设者安居工程。深化“三外”管理模式。二是加强高危人员管控、救助。建立重点高危人员基础档案，做到底数清、情况明。按照分级负责的原则，有针对性地落实分类动态管理，实行实时监控。对精神病患、吸毒等高危人员加强服务救助，实行有效治疗。

4.加强农村“新社会机体”服务管理。一是加强“两新组织”的管理服务。继续完善在服装、纺织、机电制造、农业四大产业中设立的产业党总支，在产业党组织下设立调解组，形成产业综治网络。利用产业党组织，协调沟通产业内、企业间压价、拆台等恶性竞争行为，达到和解、合作，实现企业“双赢”共同发展。二是继续加强虚拟社会管理方式。依托公安机关信息平台，加强虚拟社会综合管理，通过建立网上岗亭、网上报警系统等手段，实现舆情掌控;推进虚拟社会综合服务，完善网上警务室、网上法律服务、网上联系群众等功能，有效利用网络资源为现实社会服务。三是强化网络舆论引导。成立网络巡查员、网络评论员队伍，深入开展网络道德建设，引导网民自律。

5.提高农村社会管理法治化水平。一是开展网格化法制宣传工作。积极加强法制宣传教育，深入开展“法律六进”活动，建立法制宣传网格化教育模式。形成镇、部门(站所)、村企(社区)、村民(职工)“四级网格”，宣传工作具体责任到人、管理到格、落实到户，推动活动向科学化、精细化和长效化发展。二是加强法律援助网络建设。完善镇法律援助工作站，在各村(社区)建立联络站，指定联络员，作为村民、居民寻求法律援助的引路人和宣传员，畅通法律援助渠道。三是深入开展“法律援助进农家”工作。党员干部运用远程教育网络平台，开展“远程法律援助进农家”活动，采用一对一或多对一互动式、“面对面”的形式，使广大群众足不出村便能解决各类法律问题，化解各种社会纠纷，促进和谐法制新农村建设。

6.深入推进和谐新农村社区建设。一是扎实推进执法规范化建设。配合上级部门做好执法工作;督促指导相关部门执法规范化，协助上级开展执法信息化建设;完善行政执法程序，确保规范执法、公正执法、文明执法。二是深入推进和谐样板新农村建设。深化村级“网格化”管理，化解农村矛盾，维护农村稳定;深入推广村规民约，推行“三上三下”民主议事制度，实行民主治村，创建和谐样板新农村。

三、“枫桥经验”对中国农村社会管理创新的启示

枫桥镇在传承“枫桥经验”的基础上，在试点工作中进一步创新了社会管理理念、创新了社会管理主体、创新了社会管理机制、创新了社会管理手段。当前，农村社会管理创新的“枫桥经验”已基本成熟，可为全省乃至全国农村的社会管理提供有益借鉴。

(一)创新农村社会管理理念:由防控型向服务型转型

“枫桥经验”产生于阶级斗争的年代，发端于农村“社教”运动中对“四类分子”的改造，一度带有较强的防控色彩。进入改革开放新时期后，“枫桥经验”虽创新发展成为我国基层社会治安综合治理的样板，但其树立的是管理型服务理念，防控意识仍然较明显。近年来，“枫桥经验”与时俱进，树立了“以人为本、服务民生”的理念，进一步淡化防控意识，关注民情、改善民生、发展民主、维护民安、促进民和，初步创新出一整套为民服务的工作模式:组建“专业服务队——管理服务团队——专业服务组”三级服务团队，开展“组团式服务”工作。在镇级层面建立了文教卫生、应急救助、综治协管、综合抢修、村镇建设5支专业服务队，在村(社区)级层面，每村(社区)建立网格服务队，在村(社区)网格区内，建立包括社会事业、治保调解和村镇建设等专业服务组;全面实施机关干部绩效考核办法，促进干部转变服务态度，提高服务效能;实行镇领导联系群众“八个一”制度，即镇班子成员每人联系一个协作站、一个行政村、一家企业、一个站所、一个技改项目、一个种养专业户、一个效益农业基地、一户困难户;实行镇干部驻企“一对一”服务制度，落实“服务企业、服务基层”措施等。

(二)创新农村社会管理主体:由一元化向多元化转变

社会管理创新旨在形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的多元主体格局，只有实行多元主体管理，才能减轻责任，分散风险，激发活力，提高民主。枫桥镇在社会管理创新工作中逐步实现了多元主体格局:一是党委领导、政府负责。镇级层面，党委政府以“三个强化”全方位组织落实社会管理创新工作。即强化领导，成立由镇主要领导任组长的试点工作领导小组;强化保障，抽调人员成立专门办公室，分设督查指导组、后勤保障组、资料收集组、经验总结组等。强化认识，组织召开党政班子联席会、研讨会等，增强责任感和使命感。村级层面，除了加强村党支部的领导作用，还按行业不同创建产业党小组，充分发挥党员的模范带头作用。二是社会协同、公众参与。“发动和依靠群众”是“枫桥经验”得以延承的一大法宝，所以当前社会管理创新中，“社会协同、公众参与”的氛围在枫桥镇显得特别浓厚，充分体现出公民社会与治理的关系。据统计，目前枫桥镇有超过总人口10%的群众以综治信息员、调解员、义务巡防队、义务消防队、平安志愿者等不同身份参与到社会管理中，而且这支队伍还在逐步扩大中。同时社会也积极参与，较为典型的是，枫桥镇的永宁公司决定在2010－2019年每年捐助10万元，专门设立“平安枫桥”奖励基金，用来奖励枫桥镇范围内为社会治安综合治理工作做出突出贡献的五个“十佳”组织和人员。

(三)创新农村社会管理机制:由化解型向预防型转型

枫桥镇的矛盾化解机制已相当成熟，但事后化解机制对社会资源、个人财富的损耗较大，所以近年来枫桥镇积极探索源头预防矛盾机制，最大限度地减少社会不稳定因素。具体如下:一是实施“有规则、有程序、有监督、有测评、有追究、公开化”的“五有一化”运行新模式，通过乡镇权力规范、有序、高效运行而减少干群之间的矛盾;二是实行重大事项风险评估制，利用听证会、票决等方式，提升党委政府决策监督的科学性，防止因决策错误而产生社会矛盾;三是创新“工作日坐诊、双休日出诊、不定期会诊”的“三诊”信访工作机制，畅通群众诉求渠道。四是落实防患重大群体性事件的“专案经营”机制，从源头早抓起、苗头早预警。五是创新“征集议题、酝酿论证、审议决策”的“三上三下”村级议事制度，提高村级事务决策的民主化、科学化、制度化水平，实现了“村官治村”向“制度治村”转变，力求在议事决策阶段就减少矛盾。六是推行农村集体资金、资产、资源的“三资”管理制度，减少因村级财务问题而引起的干群矛盾等。

(四)创新农村社会管理手段:由单一式向综合式转变

枫桥镇的农村社会管理手段，已逐渐由单一行政手段向综合运用法律、经济、道德、村规民约等手段转变。一是行政手段，鉴于我国的历史传统和政治特点，目前枫桥镇仍以行政手段为主要手段。二是法律手段，“枫桥经验”是政法系统的旗帜，所以使用法律手段是其应有之义，也是擅长之处。三是经济手段。枫桥镇深晓“经济人”理论，所以注重用补贴、奖励等手段调动积极性，如对村级调解干部实行“以奖代补”、以财政保证村两委主职干部享受每年不少于1.5万元的待遇、探索给村民代表一定补贴。四是道德文化手段。枫桥镇一直善于用道德文化手段，这跟枫桥镇“清丽深远的山水文化、尊师重教的耕读文化、仁爱仗义的儒家文化、急公好义的理学传统以及村落及各组织文化的建设”［3]密切相关。五是村规民约手段。如2008年枫桥镇陈家村与中南财经政法大学法律文化研究院合作，制定《陈家村村规民约》，打造法治型社会主义新农村的样板。目前这个村规民约已在全镇、全市范围内推广。六是科技手段。枫桥镇使用社会动态视频监控系统和基层综治信息管理平台，加强社会管理的现代化、精细化和高效化。

［1]构建农村和谐社会的基础性工程—深刻认识新形势下创新农村社会管理、做好农村群众工作的重大意义［N].农民日报，2011－3－25.

［2]建国以来毛泽东文稿(第10册)［M].北京:中央文献出版社.1996.

［3]金伯中.论“枫桥经验”的文化底蕴［J].公安学刊，2004(3).