社会组织参与公共服务:组织优势及路径选择

□ 郎晓波 俞云峰

社会组织参与公共服务是当前推进社会管理体制改革和政社合作互动的重要内容，也是政府转变职能、鼓励和培育新型社会管理主体的一种新型方式。新时期，杭州的城市建设面临公共服务严重短缺、空间差异大、公共服务需求多元趋势日益明显等困境。如何继续深化政府职能转变、积极培育社会治理主体，从而把更适合于社会组织提供和运作的公共服务职能转让给社会组织，是“十二五”时期杭州社会建设和社会管理的主要内容。

一、社会组织参与公共服务的依据及优势

(一)社会组织参与公共服务的历史性机遇

1.公共需求的全面快速增长是社会组织参与公共服务供给的现实需求。根据美国经济学家华尔特·惠特曼·罗斯托(Walt Whitman Rostow)在《经济成长的阶段》中所提出的“经济成长阶段论”，以及公共产品的需求弹性理论与公共产品供给结构理论，在“十二五”时期，杭州将步入人均国民收入1000－2000美元之间“后工业化社会”阶段与“大众消费”阶段，居民对公共产品与服务的需求将呈现几何级数增长趋势。这样一个特定背景，既为强化政府的公共服务职能提出越来越迫切的要求，同时也为社会组织参与公共服务提供了重要机遇。

2.公民社会的发展趋势凸显社会组织参与公共服务的重要性。随着市场经济的发展，社会资源的占有和支配呈现多元化的特点，各种不同的利益主体正在形成，各种不同的利益群体和社会成员生存和发展的社会空间逐渐扩大。由此，社会治理主体必然呈现多元化的特点。在我国社会发展的新阶段，政府不可能、也没有必要对社会性公共服务和社会事务实行全方位的直接管理，相当部分社会性、公益性的公共服务职能，应当也可以从政府的职能中分离出来，以形成多元社会主体参与公共服务的格

*本文系杭州市2011年度科技情报调研专项课题“杭州市提升政府购买社会组织公共服务的科学化水平研究”成果之一(课题编号20110634M12)。局和有效的公共服务社会责任机制。

3.缓解公共服务的供求矛盾需要社会组织的参与。当前，杭州在就业、教育、医疗、公共安全等方面的矛盾和问题十分突出，公共服务的供给面临严重的不足和巨大的压力。而这些矛盾和问题不是市场化改革本身的问题，而且也不可能通过单纯的市场化改革来解决，突出表现在公共产品供给方面的失灵。客观地分析现实生活中基本公共产品供给的缺失和公共服务的不到位，既比较充分地反映了政府转型的严重滞后，同时也反映了当前社会组织的发展还不能适应公共需求的变化，还难以承担参与提供公共服务的重任。因此，在加快政府转型的同时，还需要鼓励社会组织积极、广泛地参与公共服务。

4.社会组织参与公共服务也是当前社会管理创新的重要内容。“十二五”时期，随着户籍制度的松绑和用工制度更具灵活性，“脱域”人员增加，社会管理的任务进一步加重。“十二五”期间将有大量待安置的大学毕业生和退役军人、新经济组织和新社会组织中的从业人员、自由职业者等户籍地与居住地不同的“人户分离”人员，这些流动人员大多处于管理的“真空”地带，将给这一时期的社会管理带来巨大压力。社会组织通过为大量分散的外来人口、特殊人群提供多元化、灵活性的公共服务，既在一定程度上弥补了“市场失灵”和“政府缺位”等不足，也积极发挥了加强和创新社会管理新形势下社会协同治理的作用。

(二)社会组织的公共服务优势

本世纪初以来，上海、北京、宁波、杭州等城市相继进行了公共服务社会化改革的具体实践探索。从公共服务的市场化、民营化到社会化发展趋向来看，社会组织越来越多地参与公共服务领域，由其特定的优势所决定①公共服务市场化、民营化和社会化的目标，都是旨在减少政府干预和弥补政府不足，充分发挥营利性企业和非营利性社会组织的作用，提高公共物品的供应数量和质量以及改进公共服务的供给效率。因此，三大发展趋向并无优劣之分，只能根据具体服务类别选择不同的供给模式，而在某些特定服务领域，以社会组织为主的社会化是主要的发展趋向。。美国耶鲁大学的汉斯曼认为“非分配约束”(non－distribution constraint)是非营利社会组织区别于营利组织的最重要特征，其包括两层含义:其一，不能进行剩余利润的分配。(非营利组织的宗旨是“不以营利为目的”，但实际上，非营利组织在多数情况下是盈利的。任何组织必须有一定的收入来满足其费用支出，平衡预算)。其二，不得将组织的资产以任何形式转变为私人财产。汉斯曼进一步解释，营利性组织往往具有降低承诺服务的数量和质量的激励。而非营利组织则更值得信赖，因为它们被规则所限，不能分红。非营利组织没有足够的激励动力来提供更少或更低质量的服务，因为它们不能从这些行为中得到好处。［1]

此外，社会组织提供公共服务的好处，体现在对整个社会其他方面的影响。萨拉蒙指出:“私人非营利组织传统上为效率所作的贡献，没有比作为促进其他重要社会价值机制的作用大，这些重要的社会价值包括群体和个人自由、多样性、社区感、公民行动主义和慈善。长期以来，这些特点使得为了国家利益，即使付出成本，也要保护和培育志愿部门。”［2](P116)除了在一些绩效难以测量的服务领域，社会组织具有比企业等其他组织更明显的优势，因此在这些服务领域可以让更多的社会组织参与进来。也正由于社会组织所提供的公共服务往往本身的绩效就难以测量，在这些领域让社会组织参与公共服务提供，在很大程度上并不是基于效率的考虑，而是因为社会组织可以更大范围激发公民的参与和相互协作，从而培养公民的社会责任感，增进社会成员之间的信任。因此，社会组织参与公共服务提供，对一个健康的社区和社会而言，具有其他组织无法比拟的优势。

二、杭州市社会组织参与公共服务的具体方式

根据奥斯本和盖布勒的归纳，公共物品供给可供选择的方式有36种，其中涉及到社会组织与政府合作的方式有公共服务社区化、与政府签订承包合同、特许经营、接受政府资助或享受免税待遇等优惠政策等四种类型。［3](PP43－48)而就杭州市的具体情况而言，社会组织参与公共服务供给的主要方式有以下几种:

1.公共服务社区化。近年来，杭州市社区社会组织得到全面发展，到2010年底，全市社区社会组织已达7343个，大多数区县(市)已达到每个社区10个以上具有本社区特色的各类民间组织。社区社会组织通过积极参与社区为民公益服务，实现社会组织与社区互动发展的有机结合。社区社会组织覆盖了养老、医疗、教育、文化、维权等众多领域。采取“同类合并”、“联合共营”等方式，整合社会资源，结成服务实体，积极扩大社区社会组织的规模。涌现出了上城区“在水一方”互助会、下城区文晖街道“和事佬”协会、萧山区爱心社区卫生服务中心、余杭区“星火”居家养老服务中心等一批可圈可点的优秀社区社会组织。

2.通过招投标与政府签订承包合同。2010年，杭州市出台《杭州市人民政府关于政府购买社会组织服务的指导意见》，提出政府要在公共卫生、公共就业、法律服务、教育服务、公共文化体育服务、养老服务、公共交通服务等8大领域，向社会组织购买服务。杭州提出，要广泛引入社会力量，提高公共服务水平，避免政府“大包大揽”、“既养事又养人”。选择哪家服务机构，将通过公开竞争的方式来确定，事后，相关部门将对社会组织的服务进行绩效评价，根据服务数量和质量的评估结果，作为结算费用的依据。

3.接受政府资助。杭州市上城区对社团类社会组织，采取项目委托、协助管理等方式，根据工作实绩给予资金补助;对社区文体健身类社会组织，按活动次数、投入情况、居民满意度进行适当补贴;对承接社会管理和公共服务的事务类、服务类组织，采取事前委托或招标、事中监管、事后验收的方式，给予资金支持。

4.与企业合作提供公共服务产品。为了提高公共物品供给效率，社会组织也可以与企业合作来提供公共物品，主要表现为各类社会组织与营利性企业建立协作关系来从事公益事业，包括营利性公司将销售收入的一定比例以现金、实物或设备的形式捐赠给社会组织，进行公益服务;社会组织与企业达成协议，通过分发企业产品和宣传资料及做广告等方式，共同解决某个社会问题;企业对社会组织进行公益性捐赠，通过捐赠提升企业的影响和树立其社会形象等。

三、完善社会组织参与公共服务的路径选择

(一)注重主体培育，加快社会组织的发展壮大和能力提升

1.降低准入门槛，积极培育社会组织的发展壮大。首先，降低社会组织尤其是公益性社会组织的准入门槛，对社会组织的管理由重“入口”、单一、直接、静态的管理转向重“过程”、分类、放开限制和动态的管理，在简化登记注册手续的同时加强对其运作过程的监督。在社会组织的登记管理工作中，一是理顺关系，明确责任。对于养老、公共医疗、社区工作等社会急需领域的社会组织应该简化其登记管理程序，建议对公益性社会组织取消双重管理体制，政府、社会相关部门在法律、法规和政策框架内，根据自身职责进行监管，由登记管理机关统一协调，分工负责，解决部分公共服务能力较强的社会组织因找不到业务主管单位而无法成立的问题。二是社会组织在登记时打破唯一性限制，例如，相同相似宗旨和业务范围的组织可以成立，名称用字号区分，从而提升社会组织之间的竞争性。

2.加大和提高培育发展社会组织的协调力度和层次，重视制度建设和整体规划。社会组织的管理和发展工作是一项涉及众多方面的综合性系统工程，单靠一个部门很难实现全面的系统变革。必须站在全局和战略的高度、加大和提高培育发展社会组织的协调力度和层次，重视推进社会组织发展的制度建设和整体规划。从目前社会组织发展迅速并发挥突出作用的深圳和上海浦东新区来看，不仅民政部门发挥着重要的推动作用，还将培育发展社会组织上升到了政府整体协调推动层面，以所在一级政府的名义发布培育发展社会组织相关政策文件，体现了较强的政策整合能力。在目前的体制环境下，杭州市可以考虑成立由市级分管领导牵头、专门统筹促进社会组织发展的协调领导小组，联合民政、发改、财政、税收等部门领导共同参加。协调小组统一考虑关于社会组织登记管理制度改革、资金扶持、人才培育、捐赠免税政策、购买公共服务等所有关于社会组织发展的重大事项和政策法规，来协调各主要相关政府部门，调动各方面的积极性。

3.落实社会组织的分类管理和重点扶持机制，引导和优化社会组织的发展方向和功能布局。首先，从总体上，根据社会组织的不同种类、不同特点和不同作用，围绕社会公众的需要和经济社会发展现状，编制社会组织设立的导向目录，实行分类指导和管理，主持、引导和规划社会组织的合理发展。其次，培育发展社会组织应以适应和满足居民服务需要为前提和出发点，根据政府职能转变的需求，社会建设和社会管理的总体规划，社会组织现实结构和布局情况，目前首先应加快培育有利于促进公益、慈善事业发展的公益类社会组织，增加这类组织的数量，同时提高现有公益类社会组织的服务水平和能力。通过统筹规划重点培育和有意引导，把为老服务、残疾人救济、公共医疗、法律援助等领域的公益性社会组织整理从整个社会组织的管理工作中突出出来，专项扶持，实行与其他类社会组织不同的管理政策，制定针对公益类社会组织培育发展与监督管理的实施细则和培育、调整、规范、提高的具体措施。为开展公益慈善活动的组织提供绿色通道，推动社会组织在公共服务等重点领域发展，形成规模，发展壮大，并逐步向扶贫、环境保护、教育等其他服务领域发展。

4.加强专业人才队伍建设，特别是社工队伍建设，着力提升社区社会组织参与公共服务的水平与能力。近年来，随着社区建设的深入，杭州市在推进社会工作人才队伍建设上也取得了飞速的发展。目前全市社会工作从业人员约2万余人次。与发达地区相比，杭州市社工总量不少，但严格地说，杭州市当前的社工队伍中绝大部分并不是真正意义上的社会工作者，与一些发达国家和地区相比，仍旧缺少对社工理念的教育和专业工作方法的训练，与专业化的要求存在一定差距。针对上述情况，应着力探索社会工作者的培训、引进、使用和激励机制。提高社会工作者的专业化水平，必须坚持在职培训和引进人才相结合，建立健全社工激励机制。对于已经在实际工作岗位但尚不具备社工资格的人员尤其是青年同志，要鼓励、支持他们尽快取得社工资格;对现有年龄较大，没有能力取得职业职称的，要加强岗位培训;充分发挥高校在培养人才方面的优势，提高具有社工专业背景者的录用比重，使受过系统训练的专业人员不断充实到现有的社工队伍中。对已经取得社工资格的人员，各单位要尽量安排他们到相应的岗位上工作，为其开展专业的社会工作创造条件。

(二)完善政府购买社会组织服务机制，建立起制度化的公共财政购买公共服务的政策体系和保障机制

1.明确将社会组织提供的公共服务纳入政府采购范围。《中华人民共和国政府采购法》虽然也把服务作为购买对象，但具体指导各级政府采购的则是财政部的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》以及财政部国库司印发的《政府采购品目分类表》。［4]采购品目分类表详细列举了政府采购的货物类和工程类，所谓服务类只不过是针对政府提供的包括设备、会议、培训等内容的各类行政后勤服务，并没有包括针对社会和公众提供的公共服务。地方政府应积极探索符合地方发展需求和发展现状的政策法规，把社会组织提供公共服务的领域和内容纳入分类表中，或者制定专门的地方性购买法规。明确将社会组织纳入公共服务购买的对象，将采购法中的“服务”从行政机构接受的服务扩展到公共服务，促进广泛的社会服务市场形成。在此基础上才能建立起科学的公共服务采购预算。

2.建立稳定的公共财政专项投入机制购买社会组织服务。国际经验表明，是否纳入公共财政体制，对于政府购买社会组织服务的规范化进程所产生的影响存在明显差别。如果纳入公共财政体制，意味着进入政策议程，处在权力机关的有力监督之下，资金使用的正当性与合法性也具有了切实保证。当前，政府购买社会组织服务项目的资金来源主要有三种:专项资金、预算外资金、预算内资金。从目前的实际情况看，预算外资金使用比例相当高。为建立稳定的投入机制，相关行政职能部门在编制年度预算时，应提出拟购买服务项目报同级财政部门审核;财政部门依据相关规定对项目及其预算进行审核后，纳入财政预算统筹安排。同时，也可利用福利彩票公益金，开拓购买社会组织服务的资金渠道，以便形成财政预算资金承接成熟项目、福彩公益金开拓购买新项目的衔接机制，探索拓宽政府向社会购买服务的投入方式，促进公益性社会组织的快速发展。

3.健全公开透明规范的公共服务购买流程。政府购买公共服务需要建立健全财政程序，提高采购资金预算透明度，并制定相关的管理办法，规范政府购买行为。政府购买公共服务的流程应从五个步骤考虑，包括:政府有关服务提供部门制定当年预算;财政部门批准预算;服务提供部门委托采购中心;采购中心按照政府采购法中公开招标或邀请招标等适宜的方式进行采购;对采购绩效进行评估。建立完整可操作的政府购买项目流程，公开竞标程序，有利于建立起规范化、竞争性的政府购买机制，避免购买行为的随意性和无序性。

4.探索公共服务购买的信息管理和绩效评估机制。国际经验表明，为了让服务的提供有效而且反应灵敏，必须对使用(资源)的部门规定明确的任务，必须配以合适的资源，必须让他们为其使用的资源履行责任的方式承担责任。［5](P61)对社会组织提供公共服务的信息公开和绩效评估甚至比购买服务的竞争机制更重要，竞争性的购买如果没有信息公开和绩效评估也不一定能保证服务的效果。政府向民间组织购买服务要对公共服务项目提出明确的要求和标准，以及考核评估服务效果的具体措施和办法，建立考核购买服务效果的考评机制。关于信息公开，建议可采用项目管理的办法，进行项目招标、项目申报、项目评审、项目中期管理、项目评估、经费划拨等一系列流程的信息分享平台建设，通过多种途径让社会和公众了解购买服务的全过程，并将其置于严格的社会监督之下。此外，还应加强对社会组织提供的公共服务进行绩效评估。

(三)构建“政府—市场—社会组织”协作供给模式，提升公共服务供给合力

公共服务多元供给的模式是“一主多元”，即坚持以政府为主，市场、社会组织和公民多元参与，最终目的是满足公众需要，提高公众的公共物品消费水平，满足社会公共需要。公共服务多元供给主体间的关系特征应是伙伴、互补、合作、竞争和共存。多元供给主体应该相互配合、协调一致、共同致力于公共服务供给。政府、市场、社会组织在这个立体供给模式当中，相互依存、相互促进，将各自优势充分发挥，形成供给坚强的“金三角”关系。政府是这三角中最重要的一角，政策制定、制度安排、协调供给主体关系、中间联络、保证各方权益、供给监督等方面具有强制性的优势。市场的目的在于追求利益的最大化，利益动力促使其活力强，创新力、供给效率高，不断发掘社会人力和资金资源，寻求科学管理方法，是公共服务供给的基础。社会组织的组织性质决定了其公共服务供给集中在公益性和志愿性的公共服务上，帮助积极回应社会的生态、环境、贫困、弱势群体、自然灾害、突发事件，甚至是国际援助等问题，弥补政府、市场的不足。

(四)拓伸扶持渠道，为社会组织参与公共服务营造良好的社会环境

社会组织的公共服务功能的发挥离不开社会力量的参与和公众的支持，政府应为此创造一个良好的社会环境。一是唤起公民意识。加强社会公民意识的培养和教育。只有当广大公众具备了健全的公民意识，社会组织作为公共服务的主体才能真正成熟和成长起来。而公民意识的觉醒，既需要每个公民的自我价值意识的提升，也需要政府和社会各方面的教育灌输。为此，应大力推动公民社会的成长，提高公众文化教育水平及综合素质，开展公民教育，发展公民文化，促进人的全面发展。二是培育志愿者队伍。志愿理念、志愿精神是社会组织发展的社会土壤。因此，社会力量特别是政府应充分认识到社会组织在这方面的积极作用，给予必要的法律保障和政策支持，促进个人和企业捐赠社会公益事业免税政策的落实，鼓励私人和企业的捐赠热情，大力倡导和表彰志愿行为，营造热心公益事业的社会氛围。三是引入社会评估机制，加强组织自律，增强公信力。成立由学者和专家组成的独立于政府部门的第三方评估机构，在相关理论和有关参考标准的基础上，制定相应的评估指标体系，对社会组织进行评估，协助政府对社会组织进行监管，提高监督管理效率，增强社会组织的社会公信度。

［1]Hansmann，H.(1980).The role of nonprofit enterprise.Yale Law Journal，89(3).

［2]［美]莱斯特·M·萨拉蒙.公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系［M].北京:商务印书馆，2008.

［3]［美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒.改革政府［M].上海:上海译文出版社，1996.

［4]财库［2000]10号《财政部关于印发〈政府采购品目分类表〉的通知》;中华人民共和国财政部第18号令《政府采购货物和服务招标投标管理办法》.

［5]世界银行东亚与太平洋地区.改善农村公共服务［M].北京:中信出版社，2008.